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［中图分类号］G203 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-2797(2005)02-0020-05
现代人生活在一个被信息所包围的环境中，公共信息资源管理既是现代社会文明进步的重要标志，也是一个国家获得新的竞争优势和可持续发展的关键因素，同时也是政府和公共组织提高效率改革挖潜的内在变量，尤其对公共信息资源管理的主体——政府而言，随着社会信息化程度的不断提高和公共管理改革呼声的日渐高涨，单靠政府内部自身的局部调整来实现公共信息资源管理的整合进而获得公众的认可已日趋困难。这样，就促使政府对公共信息资源管理的对象、性质、任务等重新进行审视，把如何提高和优化公共信息资源配置、改进公共信息服务的重点放在政府内部信息资源与外部信息资源的有效整合上。
1 公共性：公共信息资源管理的内在特质
论及信息资源管理，就必然要涉及信息资源这一核心概念，国内外普遍认为，信息资源有狭义和广义之分，狭义的信息资源仅指信息本身，而广义的信息资源则包括信息内容以及与信息内容有关的信息技术、信息设施和信息人员等。以此类推，公共信息资源也就同样包括了类似的狭义和广义两个不同概念。
截至目前，官方的公开文件对公共信息没有明确界定，甚至学术文献也很少提及[1]。美国《田纳西州公共信息法案》中明确，公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所收集、组织和保管的信息，包括(1)政府部门产生的信息或(2)为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息[2]。保罗·乌勒(Paul Uhlir)在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案）中把公共领域的信息定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息。”[3]尽管上述概念表明了公共信息的广泛社会性，但人们还是习惯把公共信息资源管理等同于政府信息资源管理，如美国《公共信息资源改革法案2001》中明确公共信息资源等同于政府信息资源，是指那些主要为公共利用所生产或主要为内部使用但并不排除公共利用的信息资源[4]。我国原外经贸部也将外经贸公共信息资源定义为外经贸行政信息。有人认为公共信息资源“是为社会公众服务的事业单位所拥有的信息资源，其中有很大一部分是属于政府管理的信息资源。”[5]可见，作为公共利益的代表，政府对信息的优先获取以及得天独厚的社会地位，使得人们习惯性地把政府信息资源管理与公共信息资源管理混为一谈。
社会关系是信息的流动通道，事实上，随着信息社会的来临，公众信息素质的提高以及国家一体化格局的彻底改变，单一的政府信息资源管理并不能真正覆盖公共生活的方方面面；同时，社会生活的复杂性与不确定性也给全能型政府公共信息资源管理带来了许多难以逾越的困难。如仅将公共信息资源限定在政府视角下的公共信息资源，由政府直接面对社会公众提供信息，所强调的只是对公共信息内容形式的管制，以方便政府自身管理为导向，则必然会导致公共信息资源开发建设原动力的缺乏。不仅如此，政府自身信息资源管理能力的有限性以及公共信息资源本身的广泛性、复杂性，不仅使政府难以面面俱到地进行公共信息资源的全面整合，而且也会因此导致政府机构盲目追加人员、资金以及增设新的机构，进而影响政府工作效率乃至信息官僚等一系列问题的出现。
如何给公共信息资源管理进行概念上的界定？从字面上就可以断定“公共”二字已经明确给出了问题的答案。无论是中文注解还是英文解释，“公共”的原本意义都强调群体的共同关系，即多数人共有或公用。进入阶级社会后，以公共权力为后盾的国家成为凌驾于社会之上的公众意志的虚拟代表，“公共”二字也就顺理成章地与政府和公共权力联系在一起，即便是出于国家统治的需要，政府也要为公众提供包括公共信息在内的公共产品，因为“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去。”[6]可见，“公共”是构成公共信息资源管理的最本质概念，在逻辑上，凡与公共利益密切相关，与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务的信息均可纳入公共信息资源范畴，并由此组成了公共信息资源管理的范畴体系。
1.1 公共信息资源管理目标的公共性
“公共性”是一个与“私人性”相对立的概念，在职能范围上代表国家、政府以及各类公共组织活动的“公域”而不是个人及其企业市场活动的“私域”，在价值选择上代表多数人利益，具有参与的广泛性、诉求的普遍性等特点。这种特点已经从根本上决定了公共信息资源管理的目标，即代表公共利益，根据公众的信息需求提供公共信息服务。也就是说，无论是哪一类组织，只要能够准确、及时、高效地开发利用公共信息资源并为公众服务，就可以具有公共信息资源管理的资格。因为“在信息资源无限丰富而边际成本趋向于零的情况下，追求信息权利的平等成为推动社会关系和社会生产力发展的动力性因素。”[7]
1.2 公共信息资源管理主体的公共性
尽管在论及公共性时，不可避免地会与政府联系在一起，而且政府独特的地位决定了其拥有公共信息资源管理的绝对优势，毕竟绝大多数信息出自政府或与政府有密切关联，“寻找、接收与传播信息的权利使国家负有积极的义务，以保证获得信息，尤其是政府以所有方式储存的信息。”[8]但这只能说明政府在公共信息资源管理过程中的主导地位，并不代表是唯一主体，公域的广泛性决定了公共信息资源管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。在这一体系中，第三部门（在我国以事业单位、行业协会等为代表）作为社会自我发育的产物，其本身所具有的非营利性、自主性、志愿性和公益性等特点，促使其本能地关注公众生活和公共事务，有自觉管理基层公共信息资源的需要。
从物质收益的角度讲，尽管公共性谋取的是多数人的利益，但并不排斥私营部门对公共领域的介入，只是“由于公共物品的私人提供量会普遍不足，政府必须插手提供公共物品。”这是因为，“信息有时可能会作为一种‘副产品’被提供出来，生产者虽然不能对信息收取费用，却可能会通过‘免费’提供信息而在其他方面获益。”[9]目前各国的私营部门在公共信息资源开发建设和传播过程中均以不同方式参与并提供了服务，但追逐利润最大化的本性决定了它不可能自觉提供公共信息服务，也难以成为公共信息资源管理的主要依托对象，而只能是一定时期内公共信息资源管理的一种策略运用。但不可否认，无论是在满足需求还是提高公共信息资源管理绩效上，私营部门的介入确实发挥了独特的作用。
1.3 公共信息资源管理客体的公共性
顾名思义，公共信息资源管理的客体只能是公共信息资源而不是追求个体利益的私人信息资源。二者的区别在于，公共信息资源侧重于公众普遍性信息需求，与每一个社会成员都有着直接或间接的联系，具有普遍性、公开性、共享性等特点。除了政府部门产生以及与政府有关的大量信息资源外，许多来自于第三部门乃至私营组织的信息诸如时事新闻、社会调查以及重要发明创造等都属于公共信息资源。因为无论是纯粹的公共物品属性的信息资源（外交国防信息等）还是准公共物品属性的信息资源（社会福利科教文化等），其目的都是为了满足不同范围的公众信息需求，实现公共利益。
1.4 公共信息资源管理手段与评价标准的公共性
人们对信息资源的使用与消费取决于有关部门向社会提供的信息资源的数量与质量，与政府信息资源管理“以我为主”做法有所不同的是，公共信息资源管理的最终目的是实现信息资源合理配置，使公共信息资源得到充分的利用和妥善的管理，以满足公众信息需求。顾客导向(customer-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(resultsoriented)不仅要求从事公共信息资源管理的组织了解公众信息需求的类型与要求，按需定制，而且在管理的手段与评价标准上也一改以往政府独家评估检验的做法，便利的操作使用和良好的社会互动，已经成为当前评价政府网站质量的重要标准。
2 公共信息资源管理的多元化视角
2.1 个体和群体视角下的公共信息资源管理
从本源上讲，公共信息资源管理的一切要素均来自于社会，是一种社会性活动。而人是社会活动的产物，需要在形式各异的信息交流与获取中得到尊重和满足。对于个体而言，其信息需求零散、庞杂，无所不包，既涉及到衣食住行等基本物质生活类信息，也包括科技教育文化等精神生活类信息，既涵盖普选参与监督等政治性和制度性信息，也囊括了社会保障、医疗保险、水电设施、家政服务、扶贫救济以及飞机车船票务等社会事务性信息，这种信息需求不仅夹杂了明显的个人化倾向，而且也使公共信息资源空前繁杂，并进而决定了公共信息资源生产、加工、开发建设与服务的复杂性，需要由不同模式的信息资源管理方式来分别满足需求，原有单一的无差别政府信息资源管理已经难以适应现代社会多样化个性化的公众信息需求。同时，“用户对信息源的选择或对信息服务选择几乎都是建立在可获得性的基础上的，最便于获得的信息源（或最便于利用的信息服务）首先被选用，对质量可靠性的要求则是第二位的。”[10]这种便利化要求使得从事公共信息资源管理的不同主体之间可以围绕公众满意度在管理的手段形式等方面展开竞争。
公众是政府最大的信息来源，但单一的个体必须借助群体组织的力量来表达意愿、整合信息，以便上升为公共信息资源的有机组成部分，进而实现个人无力达到的目标。因而，各类组织尽管代表了不同群体的利益，目标使命也各不相同，但都具有收集、整理、加工、利用和传递相关信息的功能。正如传播的英文单词(communication)与社区的英文单词(community)有共同词根一样，决非偶然，没有一定范围的信息传播就不可能有社区，组织尤其是社区、行业协会、志愿者组织等基层公共组织天然地具有公共信息资源管理的任务。在现代社会，市场化道路从总体上讲也是一个分权的过程，即逐步实现中央与地方、国家与社会、政府与企业的权责划分。随着社会分工的专门化、公众信息意识的强化以及社会公共空间的不断扩展，社会结构也日趋复杂，组织分化程度不断提高，原来集政治、经济、文化、科技、教育以及公共信息资源管理功能等为一身的庞大政府行政结构也面临分化，并在事实上形成了多样化的信息资源管理渠道，为各类社会组织参与公共信息资源管理开辟了新的道路。正如文森特·奥斯特罗姆所言：“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。”[1]可见，组织的不同使命和性质只是决定了其信息资源管理的内容和机制的差别，并没有因此而剥夺或强加其信息资源管理的任务。
2.2 微观、中现和宏观视角下的公共信息资源管理
社会学理论指出，任何具体的社会组织，都不是全能的，都只能直接满足社会需要的某个方面。同时，公共信息资源的广泛性复杂性层次性以及分布的不均衡性等特点，在客观上也决定了现代公共信息资源管理已经不再是简单的政府权力运作过程，必须走多元化道路，即在社会结构的不同层次，分别动用各种力量整合社会所有资源进行公共信息资源的无缝隙管理，以避免在公共空间出现公共信息资源开发建设的空白和信息服务的劣质现象。
如前所述，对公共信息资源开发内容起主要作用的是社会的实际发展情况，而信息参与主体的生产能力和发展潜力也是决定公共信息资源管理体制的基本条件。微观层面的公共信息直接来自个体及社区等基层组织，往往与基层社会事务有密切关系，是公众敏感性信息，但并不都属于政府管理范围，毕竟政府与社会是有区别的，政府难以有足够的资金人力投向此类公共信息资源，需要发挥社会自身的力量，通过公共信息资源的自我管理机制满足公众需求。其管理由若干相关而有序的环节组成，如公众的信息需求、对需求的分析、公众信息来源的综合分析、基层组织公共信息的采集和转换、公共信息的组织、检索以及对公共信息资源的开发和面向组织和公众的传播与利用等环节。当然，稀缺性是经济学的根本，公众信息需求的多元化、动态化，也蕴含着基层公共信息资源管理市场化运作的可行性。
对于现代政府而言，公共信息资源虽名义上归全体公民所有，但在实际运作过程中，其所有权通过政治代理逐步由国家一政府过渡到具体的部门和人员头上，在这个权利的传递过程中，所有人和代理人之间的经济关系没有任何体现，公共信息资源的实际控制权往往掌握在政府等部门或个人手中，这种所有权的虚化泛化在拉大公众初始委托人与政府官员最终代理人之间距离的同时，也反映出政府在公共信息资源管理方面动力机制和约束机制的缺乏。正如科斯所言：“政府有能力以低于私人组织成本进行某些活动，但政府的行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人。”因此，保证最低数量和基本质量的公共信息服务既是政府行政的前提，也是中观层面公共信息资源管理的重要组成部分。其活动主要体现为一种以人为本的网络化交互式无缝隙管理，通过灵活的组织机制建立应对不同需求的公共信息系统，各系统之间协调合作实现系统的集成化管理，以实现公共信息资源的共享，满足公众个性化信息需求，提供高质量的公共信息服务。
政府的另一重要工作目标就是维护社会公平，在信息资源管理领域，它包括两方面的含义：一是要保证不同行为主体如公民、社会组织与企业之间在公共信息资源获取上的公平；二是政府与其他社会组织与个人之间在公共信息资源开发建设上的公平，这意味着政府只是公共信息资源管理的重要参与者，任何社会组织包括私营部门无论是企业还是社会公益性部门，都有权介入这一领域。除提供必要的公共信息，参与信息资源的开发建设外，政府应减少对社会以及部分市场公共信息的过度干预，收缩部分公共信息资源管理的具体职能，进而承担起领导和加强公共信息资源管理的任务。其中，培育公共信息资源管理的多元化主体、开拓公共信息资源的广阔空间、强化公共信息资源管理的宏观规划和制度制定等，都是政府的重要职责。
从宏观角度来看，国家层面的公共信息资源涉及国家大政方针等根本制度性信息和基础性信息，事关国家前途命运，政治性要求占居突出地位，需要运用公共权力和政府权威来实现，只能由政府来进行管理和建设。这一层面公共信息资源管理的主要任务在于国家公共信息资源开发建设总体战略规划的确定、相关政策法规的制定以及宏观的调控管理，诸如公共信息资源的管理体制、运行机制以及共建共享乃至国家信息基础结构建设、公民信息意识的普及等，都需要通过政策体制和法规制度的完善来得以实现。
2.3 经济学视角下的公共信息资源管理
从理论角度分析，并非所有的公共信息资源都具有纯粹的公共物品属性，因为公共信息服务往往针对的是特定的个人及团体，也就是说通过向特定的个人及团体组织提供服务而惠及社会公共利益的，其公益性寓于个人性之中，这也就决定了公共信息资源并不是完全的自然垄断行业，加之信息资源体验型产品的特点决定了大多数公共信息资源是介于公共物品与私人物品之间的准公共物品。而且，在现实生活中，公共信息资源和私人信息资源的边界和性质往往具有不确定性和模糊性，二者之间并没有严格的边界。换句话说，所有公共信息资源的“公共性程度”都是相对可变的，即使是通常被认为具有纯公共性的信息及服务也是如此。如从时间上看，公共信息资源的公共性程度具有动态阶段性。例如，高考试卷应属公共性程度很高的信息，但随着时间的推移，历年的高考试卷集结成册，就走向了个性化，变成了信息商品，其公益性程度也随之降低。与此相对的是，在一定条件下，私人信息资源也具有或可以转变为公共信息资源，如超过保护期的专利产品信息，可以供人们自由查询并使用。从空间上看，公共信息资源的效用范围也是相对有限的。例如，一定区域范围内的政府税收政策、交通信息等对于当地的居民和企业组织而言肯定是可以共享的公共信息资源，但却有其固定的适应范围，并不适用于其他人和组织。公共图书馆的社会意义在于使社会中的每一个公民具备自由获取知识或信息分配的机会和制度，但环境、人员、条件的制约并不能真正让每一个人都具有这种权利，还是要通过一些外在的规则程序来对读者的资格条件进行限制，其公共性程度也会随着降低。可见，对于公共信息资源管理的认识，既不能单纯地照搬理论上的定义，也不能简单化地进行区分，必须从现实的特定阶段和特定的环境条件下来理解和把握。可以引入多元主体介入该领域，通过竞争提高公共信息资源管理与公共服务的效率。其中，竞争性程度的大小取决于此项活动的公共性程度，对于国防外交等完全排他性公共信息资源，只能由政府提供和管理；而对于扶贫救济、城市交通、科教文化等公共信息资源，则可由多个不同性质的主体分担提供和管理。
作为公共物品，公共信息资源的生产和消费都是统一的，无论用户是农民还是大学教授，无论是在偏远农村还是在经济科技发达的大都市，政府所能提供的公共信息资源，从形式到内容再到供给模式都没有什么大的区别，都是无差别的相同信息资源。这种特性对于整体而言固然达到了形式上的公平，但对于个体而言，要么会造成公共信息资源供给的不足，要么会造成供给的过剩，毕竟有些公共信息资源只对少数人有意义而对多数人没有什么意义，加之公共信息资源的公共性程度并不是纯粹的，单一的供给与多样化的公共信息需求，导致以政府信息资源替代公共信息资源必然带来供给和管理的低效，并向公共信息资源概念的内涵本身提出了挑战。从实践的角度看，竞争的过程也是选择的过程。除必要的、非自己不行的信息收集外，美国联邦政府一般会把信息收集工作委托给社会上的专业信息中介机构，以保证信息采集的客观性、公正性、科学性，提高信息收集速度，节省收集经费[12]。同时，公众不会选择预期不高的信息服务，我国2003年的非典疫情进一步反映出现有政府公共信息资源管理的种种弊病，在社会已经形成了横向多节点互动的信息传递网络的背景下，继续因循单一的官僚式公共信息资源管理体制，必然导致信息传递的失真扭曲和滞后。目前，我国科学数据资源总量约占世界的10%，而由于机制原因，科学数据共享还存在许多障碍，所产生的效益仅占全世界的0.1%[13]。可见单一化的公共信息资源管理体制已经严重阻碍了国家科技创新活动的开展。
3 新框架下的公共信息资源管理
“信息既可以作为物质生产和再生产的手段而成为配置性资源，也参与社会时空的组织而成为权威性资源。”[14]目前，单单依靠政府的力量已经难以满足公众日益增长的信息需求，公共信息资源管理与政府信息资源管理概念的分化，已经表明公共信息资源管理是一种开放性的信息资源整合，与政府信息资源管理既有内在的密切联系，也有迥然不同的运行机制，不仅表现为某一组织系统内部的信息资源优化处理，而且可以跨越时间、空间、组织和地域限制，延伸为更加广泛多样的信息资源充足，第三部门和企业的积极参与，对加强和改进公共信息资源管理有着重要影响。
新框架下的公共信息资源管理是以政府为主导，以社会化和市场化为主体，以公众满意度为宗旨的多元化参与格局。其中，政府行政型信息资源管理模式与市场经营型信息资源管理模式以及社会自发式信息资源管理模式有机结合，相互交织，功能互补，所达到的均衡将是公共信息资源管理的最佳选择。