论设立农地发展权的理论基础和重要意义，本文主要内容关键词为：农地论文,重要意义论文,理论基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 设立农地发展权的理论基础
马克思指出：“在每个历史时代中，所有权以各种不同方式，在完全不同的社会关系下发展着”（《马、恩全集》第1卷P.382），“不能把属于资产阶级社会的关于土地所有权的法律观念看成绝对的东西”（《马、恩全集》第4卷P.180）。事实正是这样。土地所有权观念，到19世纪末已发生了很大变化。马克思（1818～1888）对土地所有权率先提出了二元主体的观点。认为，土地用于真正的农业还是用于其他生产目的，其所有权主体可分单纯所有权和经济所有权（《马、恩全集》第25卷P423～429）。英国法学家梅恩（H.J.S.Maine 1822～1888 ）也指出：“土地所有权概念的主要特征是承认一个双重所有权”。即国家权利主体和民事权利主体同时并存于同一土地上。“国土”这个概念即是指土地是国家财产的客体。土地征用权、土地管制权即是国家对其财产客体行使的一种主权性特有权。
随着社会经济和科学技术的发展，人们支配财产范围也随着扩大，财产所有权主权和客体也相应增多；物权制度中的不动产物权从一个权利发展成为一束权利（a bundle of rights）。如城市土地的利用方向从平面利用转为立体利用后，土地的空间权成为属于国家的一项新的财产权利。农村土地从任意性利用转为保护性利用后，为保护耕地和生态环境，确立了农地发展权成为属于国家的一项新的财产权利。这些权利都是从土地利用的发展需要而产生的，不是人为地任意设立。它的设立体现了土地的社会属性，在法律上符合法的社会价值原则；在经济上符合谋求土地的理性效用和财富的最大化；在社会文化上符合中国传统的文化和我党一贯的以解放农业生产力，保护农民利益，发展农业生产为最终目的的土地政策。农地发展权正是植根于这样的法律、经济、文化形态基础上的。
有人认为，我们已经规定耕地转为非农建设用地，必须经过征用转为国有的国家审批制度，没有必要再创设发展权。这是对发展权和审批权的性质不同不加区分之论。农地发展权是一项独立的财产权，它的权源是国家主权。为保护耕地，防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用地，国家直接行使主权性财产权，除确要变更土地使用性质的，由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体规划，依法定程序予以释放外，对使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权。这样不但防止土地资产的流失，而且国家可以利用这部分资金进行土地整治和建设，使农地的变更使用与国家的土地建设相统一，真正实现土地的可持续发展战略和耕地总量的动态平衡，达到保护耕地的目的。而审批许可权是一项行政管理权，它的权源是行政法，即是国家授权给政府的一种行政自由量裁权。其实质是行政专断权。尽管行政自由量裁权也有一定法律依据，如按土地利用总体规划审批等。但所依据的法律不可能与事后发生需要审批的情况完全同一，有时甚至出现两个以上审批对象需要择一而批的，又出现了抉择权。所以自由量裁权难以完全按照法律的合法、合理、公平的高标准实施。因此，在法学理论上对行政自由量裁权多主张限制和缩小，不主张扩大，以免出现行政执法上的偏颇和不公正。特别是对具有独占性的自然资源，更是如此。
有人认为，我国台湾地区土地制度比我们严格完备，但他们却不确立农地发展权制度，言外之意是我们亦不宜采行，这是对台湾地区土地制度未作深究之论。台湾地区土地制度是50年代按照孙中山耕者有其田的主张改革的。改革的目的是将地主的土地所有制改为农民的土地所有制。其土地所有权的私有性质并未加以改变。所以台湾地区的土地迄今仍为农民私有，未能实现孙中山先生土地国有的最终主张。因此，现在台湾有要进行第二次土地改革之论。然而要改变传习已久的土地私有制，不是一蹴而就。而台湾土地制度上目前急需要解决的问题，不是私有公有问题，而是因土地买卖、租赁、均分继承等原因，造成耕地极端分散，有碍于耕作、排灌、施肥、田间进出等问题。按台湾现在一农户所有之土地分散在三处以上的达50%，加上农村劳动力老化和不足，农地、废耕、怠耕情况严重。当务之急是要尽快将个体生产转为群体利用的规模经营，亦即走合作生产之路。这样，既可不触动私有制，又可促进农业发展。这正是我们50年代农业合作化之途（内涵当有差异）。而我们建国之初，通过土地改革和合作化运动，于1956年即确立了农地集体所有的社会主义土地公有制。这是近千年来中外土地改革者孜孜以求的，世界上最先进的土地制度。因为它符合自然资源应为人民共享的天赋权利。但土地集体所有制确立后。由于思想上受陈旧的单一所有权观念的影响，长期以来对土地的集体所有权主体及其权利关系未予明确。在一定程度上影响了耕地的保护和农业生产力的发展。为了明晰集体土地产权，设立农地发展权是其必由之路。
2 设立农地发展权的重要意义
2.1 明晰土地产权，理顺了集体土地的产权关系
集体土地所有权确立以来，已40余年，其权利主体、权利内容，一直没有明确。《农业经济问题》杂志社，曾于70年代末即组织理论界进行探讨研究。主要就集体土地所有权主体及其有无处分权等进行论争。一般认为集体土地所有权主体和处分权都是虚化。于是，有人主张土地国有；有人主张实行永佃制或永包制；有人主张按不同地区规定不同制度；有的甚至提出实行私有制；讨论来讨论去，最后还是主张维持原有的集体所有制。但权利主体及其内涵如何仍未解决。这主要是这些论争都是从单一的所有权观念提出的。其实，土地所有权主体有二元结构，马克思已早提出的。根据马克思的二元结构理论，集体土地所有权与归国家所有的农地发展权可以同时并存的。两者各有其行使范围，前者是农地的耕种权，后者是将农地改变为非农建设用地权。前者称农地所有权，属于农民集体，后者称农地发展权（西方国家亦这样界定），属于国家。两权都为财产权。前者的权利主体是具有财产权性质的农业集体经济组织，不是村民委员会或村民小组。目前无农业集体经济组织的地方，可暂以村民小组代替，但今后农业规模经营后有集体经济组织时，仍应以集体经济组织为其所有权主体，使其权利主体与组织性质相统一。这是1986年6月六届全国人大常委会16次会议通过的审议意见。 （见宋汝棼《参加立法工作锁记》上册P.121）。后者的权利主体是国家， 由国家直接行使或授权有关部门行使。这样，集体土地的产权外延和内涵也划分清楚。产权关系也就理顺，不再存在权利主体虚化问题。今后集体土地的流转亦分农地和非农建设用地两类。前者的流转限于耕作范围以内，与现行的转包相同，其流转权主体为集体土地所有权主体和使用权主体依法行使；后者的流转限于非农建设用地，流转权由国家主体行使。这样，国家可免除现在的通过征用、转权之繁。农地的租赁、抵押与非农建设用地的租赁、抵押的权利义务关系由于抵押的客体是两类不同性质的土地，其权利义务也各不相同。例如银行对农地的抵押贷款到期不清偿的，不能将它拍卖作非农建设用地求偿。以此区分，则集体土地所有权主体行使的占有、使用、权益、处分四项权能的外延与内涵亦很清楚，它与国家之间的权利义务关系也就明确。
2.2 用地批管分开，有效地保护耕地
江泽民主席指出：“保护耕地就是保护我们的生命线”。农地发展权正是按照这一指示精神。在用途管制为主线的基础上，按照土地批管分开原则确立的。我国现行土地管理制度，批地管地集于地方政府一身。这样，保护耕地的措施往往难以落到实处。如基本农田保护制度中，划为一级保护区的多为地理条件较差的土地；交通方便，地理条件较好的多划为二级。在执行管制冻结一年中，有的地方先已预批了一年中需要批的建设用地。如此等等，造成1997年耕地减少仍在1200万亩之谱。确立农地发展权归国家所有，由代表土地所有者的中央人民政府或其授权机关直接审批，即可解决上述的不合理之处，同时为了吸收管地者的正确意见，在审批程序上赋予地方管理者一定审核权。如地方政府有申请用地的受理权，签署审核意见权等。这样上下结合，以达到切实保护耕地的目的。地方审核意见是农地变更为非农建设用地的重要依据。一般应包括四个部分：一是申请用地方的情况，包括用地性质、地区、范围、数量、与国民经济发展和社会公共利益关系。二是审核依据，包括土地利用总体规划、计划、区划、供需关系、限额、人口情况、土地区位、地价、当地经济状况、环境条件、缺补计划、社会效益、今后发展状况等。三是供地方意见，包括供地地段、土地质量、对变为非农建设用地意见、允许变更的原因、变更后的劳动力安排、补偿费、其他意见等。四是在上报审批意见表时附变更为非农建设用地的平面图，以便逐级上报。国家按以上填报经过通盘研究，审议决定后，对各地区的土地需求，释放一定量农地，下达给各该与申请用地有关的土管部门，由其转知用地户并令其向该土地管理部门办理购买发展权手续，取得农地变更为非农建设用的土地使用权。
2.3 有利于推进土地管理体制的改革，并为国家提供稳定的财政收入
确立农地发展权归国家，由中央直接行使解决了以下三个主要问题。①解决了当前地方政府既管地，又管批的一身二任的不合理行政体制。为土地管理在一定程度上进行垂直领导创造了条件。②使农地变更为非农建设用地权与原来土地征用权并轨。并轨后可以免去以往征地要订各种合同之弊。③显化了国家在集体土地中的固有财产权。使国有资产不再流失。④改变农地转为非农建设用地的地方分级限额审批制为中央统一审批制，加强对非农建设用地的直接控制。⑤有利于理顺租、税关系，使非农建设用地（包括划拔）的地租部分纳入国家财政收入渠道。地租由土地管理部门代表国家收取。地租收入后，亦与土地私有制一样，由土地部门向财政部交土地使用税，并提一定比例作为土地行政经费后，将其余地租收入交国库。这样既划清了租、税分权制度，也为国家土地管理工作提供了稳定的经费以补助行政经费之不足。
2.4 有利于规范土地市场
土地有偿使用后，土地使用权要按照资本运转法则流转，土地本身便要进入市场。农地流转能否进入市场。颇有争论。有人认为，农地资源要优化配置必须通过市场调节，单纯依靠规划配置，难以达到优化目的。有人认为，土地为非劳动产品，不能完全套用商品理论（日本学者有水本浩等）。尤其是农地，它是自然的一部分，农地用途不能改变自然属性，配置的形式无非农建设用地那么复杂。它要受自然规律支配，不能按一般商品入市流转。我国现行法律对农地亦未允许入市自由流转。农地发展权确立后，对农地能否入市亦给我们以新的启示。因为农地与非农建设用地是两类不同性质的土地，其使用的性质、范围和流转目的均各不相同。农地流转旨在满足生产、生活需要。如把耕地转到种田能手手里，在生活上需要将承包地转包等。非农建设用地流转旨在土地资本化，即通过货币资本的融通，将土地资本转化为货币资本，如此周而复始，获取货币利润。两者的流转目的迥然有异，流转渠道便应分开。一般房地产市场是为建设用地和建筑物流转而设立，农地自不能进入其市场，除非农地已变更为非农建设用地。反之亦然，分清这两类不同性质的土地后，土地市场即可进一步规范化。
综上所述，设立农地发展权制度是严格有效地保护耕的需要；是统一协调全国土地的利用与保护、整理与建设的需要；是保护农民利益，调动农民生产积极性，促进土地规模经营需要；是理顺产权关系实行社会主义市场经济的需要；是国家的百年大计，造福子孙后代的大事。我们相信，只要深入宣传，一定会受到广大农民群众的拥护和支持，建议在《土地管理法》修订中加上“设立农地发展权归国家所有。具体办法由国务院制定”一条，不胜企盼。