论农业大省的农业责任与国家的政策支持，本文主要内容关键词为：农业论文,大省论文,政策论文,责任论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业大省应该承担的农业责任
农业大省是指那些农业在省区经济中占有较大比重、农业资源丰富、能稳定地向外调出粮棉等大宗农产品、在农业方面对国家和市场贡献大的省份，如河南、江西、安徽、湖南、吉林、黑龙江等省。按照国民经济发展的总体要求和生产力区域布局的原理，农业大省应该发挥农业资源丰富的优势，为国家承担较多的农业责任。
责任之一：保障粮食安全。粮食问题始终是事关国计民生、社会稳定乃至政权巩固的头等大事。历史反复证明，有粮则稳，无粮则乱。倘若粮食的有效供给不足，经济发展和社会稳定就会受到严重影响。我国是粮食消费大国，12亿人口的吃饭问题，决不仅仅是一个经济问题，也是一个政治问题。粮食是特殊商品、战略物资，粮食没有安全保障是很危险的。如果粮食的供应大量依赖于进口，其结果是容易在政治上受制于人，使自己在国际事务中陷入被动。况且，目前国际粮源偏紧，粮食已成为世界性问题，占世界人口四分之三的发展中国家和地区粮食供应不足；同时世界粮食增长也因耕地的减少、地力的退化、水资源的短缺等原因而步履维艰。
据专家预测，从现在起到2000年是我国粮食需求急剧扩大的时期。一方面，我国现有人均粮食占有水平低，1993年我国人均粮食占有量为387公斤，不及发达国家的一半，因而对粮食的潜在需求量大；另一方面，我国每年新增人口1500万，粮食需求会随人口增长而增长。既要保障12亿人口吃饭，又不能大量依靠粮食进口的基本国情，决定了我国解决粮食问题必须而且只能立足于国内生产，扩大国内粮食供给。农业大省是我国粮、棉、油、麻、猪等农产品的主产区，是商品粮的主要提供者，其粮食生产的稳定增长，对于实现全国粮食的总量平衡，稳定市场和物价，促进经济发展具有战略性意义。可以说，农业大省的粮食生产情况如何，直接关系到我国的粮食安全。中央从国民经济发展的全局出发，更多地要求农业大省提供更多的粮食有效供给，这是合乎情理的。因此，保障我国的粮食安全，是农业大省义不容辞的首要职责。
责任之二：优化农产品品种，提高农产品质量。随着我国人口的不断增长和人民收入水平的进一步提高，人们直接消费和工业生产对农产品的需求呈递增趋势；与此同时，大多数城乡居民的消费开始向提高消费质量倾斜。由此，广大消费者对农产品的品种和质量提出了越来越高的要求。多年来，农业大省的农业生产以追求数量增长为主，为解决我国人民的温饱问题作出了巨大贡献。在人们对农产品的消费偏好发生了明显变化的情况下，如果农业大省仍然继续满足于单一的初级农产品生产，而忽视新的优质农产品的开发，就会导致农产品的品种、质量与消费需求相脱节，以市场需求为导向，及时调整农业生产的品种结构，把农产品的生产及加工转移到注重品种的丰富、质量的提高上来，减少大路货和滞销品种的生产，大力开发名优特新产品，走高产、优质的路子。唯其如此，才能促进人们消费水准的提高，实现我国城乡居民生活质量的层次递进。
责任之三：服从区域产业布局规划，发挥农业资源优势。受地理位置、资源禀赋、经济技术等条件的制约，我国经济和社会发展必然呈现出明显的区域差异特征，从而使不同的经济区域形成不同的发展重点和支柱产业，并在区域分工的基础上整合成国民经济协调发展的有机整体。农业大省无论是在地理环境，还是在资源禀赋，抑或是在生产技术和经营管理等方面，都具有发展农业生产的独特优势，从而成为我国以农业为主导产业的省份，成为农产品、特别是商品粮的主产区。大量的典型调查与统计资料表明，农业大省在粮食生产方面的开发成本低、潜力大，在提高复种指数、改造中低产田方面余地较大。据农业部有关资料，每元投入在安徽可形成2.25公斤的粮食生产能力，而在贵州不到1公斤；中低产田改造全国平均每公顷投入要3000—4500元，荒地垦殖费更是多达4500—7500元，而安徽、江西等省不过2250—3000元。因此，农业大省应自觉遵守地域分工的客观规律，服从国家对本区域经济发展的宏观要求，根据本省区的相对优势，作出既有利于宏观经济总体目标的实现，又能促进本省经济发展的抉择。
责任之四：依托农业发展省区经济，实现富民强省。这既是农业大省经济发展自身内含的责任目标，又是中央政府和广大群众的热切期望。农业大省似乎向来就是与“财政穷省”相伴随的，农民收入低下，财政捉襟见肘。应该说，这是传统农业的形象，是过去过于向工业倾斜的经济发展战略和“以农养工”政策的产物。现代农业的发展和新的农业政策的实施将切断农业大省与财政穷省之间的脐带，并将越来越充分地说明：依托农业发展省区经济亦可富民强省！
责任之五：为农业现代化探索道路、提供示范。这是我国农业现代化建设赋予农业大省的重要使命。农业现代化就是利用现代科技和各种综合手段，充分合理地开发、利用自然资源和社会资源，促进生产要素（如劳动力、土地等等）的合理流动和最佳配置。因此，农业大省应在实现农业资源的合理组合和最佳配置上率先作出有益的探索和尝试，这不仅仅是为全国农业现代化提供经验所需，也是农业大省自身由“大”变“强”所迫。从当前我国农业现代化建设的实际出发，农业大省应该在农业结构的合理调整、农业劳动力的有序转移、农业基础设施的配套建设、农业科技的应用推广、农业资源的开发利用、农业的适度规模经营、农业组织制度的改革、农业服务体系的构造、农业投入的筹措使用、农业生产与管理手段的现代化以及农业经济、社会和生态效益的综合提高等方面进行探索、创新，为我国农业现代化建设积累经验，提供示范。
二、影响农业大省履行农业责任的不利因素亟待消除
几十年来，各农业大省遵循国民经济的整体规划，积极发展农业生产，为国家的经济发展和社会稳定作出了贡献。然而，我们也不能不看到，农业大省发展农业生产的积极性愈益严重地受到下述因素的影响。
首先，近年来国家制定了一系列保护和扶持农业的政策，但由于某些政策不配套、具体措施跟不上，难以得到真正落实。比如说，1993年以来，国务院决定实行农用生产资料最高限价制度，但由于只限出厂价而不限销售价，结果使农用生产资料最高限价政策形同虚设，农用生产资料（如尿素）价格仍大幅度上涨，导致工农业产品价格剪刀差重新拉大。与此同时，农业信贷投入在金融机构经营盈利性观念的支配下，亦出现了“非农化”倾向，导致农业信贷投入减少。再如，国家制定了建立粮食风险基金的制度，但由于基金来源没有保证而不能很好地运行。这样，就使一些惠农、护农的政策发挥不了作用，农业的利益得不到有效的政策保护。
其次，农业大省由于长期集中精力发展粮棉生产，因而形成了比较单一的产业结构，自身的经济效益低下，财政和农民收入增长缓慢。众所周知，在过去较长的时期里，国家把解决温饱问题作为主要目标，要求各农业大省重点发展粮、棉、猪等大宗农产品，以供应大中城市和粮棉短缺地区。几十年来，农业大省认真执行国家的部署和计划，把主要精力和有限的财力、物力用到发展以粮、棉、猪生产为主的农业上，结果形成了数量型、温饱型、低效型的农业模式，如湖南、江西、四川等省主要是粮猪型的农业结构，华北平原主要是粮棉型的农业结构。由于结构单一，效益低下，农业大省成了高产穷省，其财政、金融、粮食企业均因抓粮食生产而背上了沉重的包袱。
再次，农产品产区和销区的经济利益关系尚缺乏强有力的调节，致使农业大省的利益发生不合理流失。具体表现在：1.由于工农业产品价格剪刀差的存在，加上农业大省一般以平价调出或外销粮食等农产品，而以市场价格购进农用工业品，这就使农业大省的经济利益在外销农产品和购进工业品的过程中大量流失。安徽省在与工业发达地区之间的工农业产品交换中，每年流失的国民收入在几十亿元以上。2.由于农业大省多以商品原粮的方式调出粮食等农产品，这就将粮食加工或转化增值，以及农业劳动力向农产品加工业转移的机会让渡给了销区，从而相应地导致通过对粮食等农产品加工、转化增值的价值流向了销区。3.国家在粮食相对较多时，未能通过实行最合理的价格补贴来保护粮食生产者的经济利益，从而使粮食生产区承担着较大的市场风险；在粮食偏紧时，政府又往往对粮食实行一定限价，从而使粮食生产区承担着较大的政策风险。而且，过去国家对农业的补贴大多集中在流通领域，忽视了对生产领域的直接补贴。据专家测算，我国目前对粮食生产者的补贴等值为负值，其中大米—12%、小麦—10%、粗粮—17%；而粮食消费者补贴为正值，其中大米35%、小麦15%、粗粮23%。这种补贴方式必然使粮食生产者的利益受损。
此外，某些政策上的“一刀切”，加大了农业大省落实有关农业政策的难度，从而使农业大省处于不利的地位。这一问题突出地表现在需要地方财政掏钱来落实的一些政策上。众所周知，农业大省大多财力薄弱，与发达省份相比，更是吃亏于农业。如果国家不考虑农业大省的特殊情况，不对农业大省作适当的政策倾斜，而是“一刀切”的话，就会使农业大省心有余而力不足，无法去落实某些农业政策，最终无法履行其农业责任。
三、建立对农业大省适度的政策支持体系
农业作为工业化的母体，如果萎缩，必然导致工业化的停滞，使整个国民经济增长受阻，而要防止农业的萎缩，要激发农业大省发展农业的积极性，使之很好地履行其农业责任，就必须建立对农业大省适度的政策支持体系。给农业大省以政策支持的理论依据有四：
其一，农业生产者的权利与责任必须对等，风险与收益应该相称。（1）既然要求农业大省承担稳定粮棉生产，保证粮棉供给的责任，就必须赋予其相应的权利，以使之拥有能够履行好这种职责的条件和手段。如增加对农业大省的农业投入，使之能改善农田水利等设施，以利于提高农业劳动生产率。（2）既然农业大省承担了较大的风险（如由粮食供求不平衡以及由此引起的市价格波动带来的市场风险），就应该使之获得与所承担的风险相应的收益。在农产品特别是粮食的特殊性（非完全的市场性、社会效益性、政治目标性）造成这种对农业所担风险的报酬不能通过市场取得时，政府应采取政策性手段给予经济补偿。
其二，存在分工协作关系的区域之间的投资回报率应该大体均等化。这既符合马克思的平均利润理论，又是社会主义市场经济的竞争机制所使然。如果在存在分工协作关系的区域之间的投资回报率不能大体均等化，投资回报率低的区域就会作出放弃对低收益率产业投资的选择，从而导致这种区域间的分工协作关系破裂，并构成对宏观经济总量平衡和结构平衡的冲击。在不便于通过市场来实现这种区域间收益均等化的情况下，政策应借助于政策性手段来调节区域间的利益分配。
其三，对付出“政策性机会成本”的农业生产者应给予“成本补偿”。所谓机会成本，就是作出某一决策而放弃另一种可以作出的最好决策的价值。农业大省是在牺牲了发展其它经济效益更好的产业的机会的条件下，致力于发展低收益的粮食等大宗农产品的生产的，机会成本较高。而且这种机会成本的付出，又是由国家宏观政策和超经济力量的牵引所致的，故笔者称之为“政策性机会成本”。对于农业大省所付出的政策性机会成本，国家有必要通过另外的政策性手段给予补偿。
其四，实现区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。这是《中共中央关于制定国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中所提出的一条重要方针。农业大省应该致力于发展粮棉等重要农产品的生产，但帮助农业大省解决因农业比较效益偏低而形成的财政和农民收入增长缓慢的问题，也是缩小地区发展差距的需要。这一问题的解决，固然主要靠农业大省自身的努力，但国家给予适度的政策支持也是必不可少的。
在社会主义市场经济条件下，对农业大省实施政策支持的目的在于：促进农业大省的经济发展，保证地方财政和农民收入的增长，实现主要农产品有效供给的稳定增加。对这种政策支持的性质应从三个方面加以把握：一是适度性。在社会主义市场经济条件下，对农业大省的政策支持并不是无所不包的，而是有选择、有范围、有限度的，该支持就支持，不该支持的则坚决推向市场，特别是在中央财政不具备全面扶持农业大省的实力的情况下，对农业大省的政策支持只能采取循序渐进的策略，选择合适的内容（如农业资源开发和基础设施建设、农产品加工工业和农用工业项目的安排、农业科技的研究和推广等），实施适度的政策支持。二是激励性。即通过对农业大省实施适度的政策支持，来强化农业大省自身内在的经济功能和发展能力，激励农业大省按照国民经济的整体规划和全局要求，积极发展农业生产，为国家多作贡献，并促进其尽快实现由传统农业大省向现代农业强省的跨越。因此，不能把对农业大省的政策支持理解为、并在实际中演化为一种纯补偿性、输血性的支持。三是调节性。即通过某些政策措施，来克服由市场功能性缺陷带来的农业“吃亏”，以及由此形成的农业萎缩现象，实现政府对利益分配的再调节，特别是对存在分工协作关系的粮食等农产品主产区与销区之间的利益关系的调节。
那么，究竟应该怎样从政策上来支持农业大省呢？笔者认为，从我国现阶段的实际情况出发，当前对农业大省的政策支持主要应从三个方面来考虑。
第一，改变在农业投资问题上相机抉择的指导思想，制定合理、稳定、规范的农业投入政策，并对农业大省实行适度倾斜。过去在实际工作中，各级政府往往是根据农业发展的形势（主要农产品的丰欠情况）来决定财政支农支出的比重和农业基本建设投资比重。这种相机抉择的财政支农政策把财政支农仅仅作为求得社会温饱的应急措施，而忽视农业与工业的协调发展和农业现代化的长远战略目标。它往往导致政府对农业发展中出现的问题只能被动应付，而不能主动地防患于未然，其结果是使农业始终处于一种不能稳定发展、且缺乏后劲的状态。因此，要实现农业的稳定、强劲发展，各级政府就必须舍弃相机抉择的财政支农政策和农业基本建设投资政策，而代之以合理、稳定、规范的农业投入政策。据测算，农业要保持4%左右的增长速度，国家财政支农支出的比重应占13%以上，农业基建投资比重应为15%。在我国现有财力下，要立即达到这两个比重显然是有困难，为此要动员全社会的力量，多方增加农业投入。当务之急是使农业基建投资的比重由目前的2%点多增加到6%以上。在稳定增加财政对农业投入的同时，还要增加对农业的信贷投入。要保证每年国家安排的农业贷款总量增长速度高于国家信贷总量增长速度2—3个百分点，农业贷款存量占国家信贷总存量的比重在1/4以上。
要激发农业大省发展农业的热情，并使之拥有履行农业责任的必要条件和手段，有必要建立对农业大省的适度倾斜的保护、支持机制，国家应明确对农业大省实施重点扶持的政策条款，以有利于农业大省的经济发展，有利于地方财政和农民收入的增加，有利于粮食等重要农产品有效供给的增长。为此，国家要把产业政策与区域经济政策的调整、优化结合起来，实现对农业大省的政策支持。（1）在资金投入上对农业大省实行倾斜。鉴于农业大省的现状，国家的财政支农资金、农业基建投资、政策性银行贷款等都应优先安排、重点保证农业大省的需要。而且，对水利建设资金、农副产品仓储建设资金、农副产品的收购资金等应实行分项切块戴帽下达；特别是对调出部分的粮棉收购资金贷款应由中央统筹解决。（2）适当降低农业大省建设项目（特别是农业项目）地方配套资金的比例。国家对建设项目地方配套资金的比例应实行区域差别政策，不搞“一刀切”，适当降低财力较弱的农业大省建设项目的地方配套资金比例，使农业大省能尽快地实施和完成一批重大的建设项目，增强农业大省的经济实力，促进农业大省的经济发展。（3）帮助农业大省建立和充实粮食等主要农产品风险基金。一是中央财政应拨出专款，支持农业大省建立市场风险基金。二是将中央、省级过去给予的粮食加价款补贴，转作风险基金。三是将粮棉油经营的增值税视为资源税或农林特产税，将其留给农业大省，用于建立风险基金。四是开辟新的筹资渠道，可考虑从全社会基建投资（农林牧渔水利基建投资除外）中抽取0.5%—1%或考虑向社会收取粮食消费税（如购1斤粮收1分钱）；或从受惠的行业和企业的利润中提取一定比例，使之把得之于农业的利益返还一部分，用于充实农业风险基金。五是帮助农业大省尽快解决粮食企业政策性亏损问题。根据实际情况，该减免的予以减免，该停自挂帐的予以停自挂帐，并保证农业大省的国营粮食等专营部门收购定购粮、专储粮以及大宗农产品的收购资金的需要。
第二，完善农产品价格政策和农业利益补偿政策，协调粮棉主产区与销区的利益关系，提高农业生产的比较经济利益。农业是一种社会效益和生态效益大、自身比较经济利益低的高风险、基础性的弱质产业。在自发的市场调节下，农产品价格会因为农产品（特别是粮食）的收入需求弹性小和由自然因素引起的农产品供给弹性大而具有“天生”的不稳定性和下跌趋势，不利于农产品供给和农民收入的稳定增长。因此对农产品不能也不应实行完全的市场价格机制，政策必须对农产品市场施以合理的主动调节，建构有效的农产品价格保护机制。具体说，一是要对粮食等主要农产品实行“生产成本+平均利润”的保护价格，如果近期达到这个水平有困难，可以分步逼近这个水平。二是要相应地建立起大宗农产品专项储备体系和吞吐调节机制，以保持主要农产品市场供给的相对稳定。三是通过价格改革，在确定农产品与农用生产资料的合理比价后，实行农产品与农用生产资料价格指数化，保持农产品价格指数和农用生产资料价格指数升降的协调平衡。四是通过合理的关税保护国内农产品，使之免受国际市场的冲击。五是要对收益率低的农业和收益率高的第二、三产业实行差别税率，按照低收入低税率、高收入高税率的原则，调整农业和非农产业的收入差距。六是建立农林特产税调节制度，当某项特产税的征收严重影响到该项产品生产时，有关部门应根据实际情况，按照规定的程序，及时调整税率，以促其生产。
要调动农业大省发展粮棉生产的积极性，还要协调粮棉和产区与销区的利益关系，实行销区对产区的经济补偿。一是调入粮食的工业发达地区要向调出粮食的地区支付粮食发展基金，用于农业大省的基本建设和科技推广项目的扶持，实现销区对产区的以工补农。二是提倡粮食产销区合作建立商品粮生产基地，互惠互利。三是通过签订粮食产销合同，规范产销区的产销关系，可实行粮食调入地 区委托粮食产区代购、代储制度，保证购粮资金、储粮费用及时兑现，解决粮食产区储粮占用大量资金的问题。
第三，支持农业大省调整农业经济结构，优先安排农业大省的农用工业和农产品加工业，帮助农业大省转移农业剩余劳动力，逐步推进土地适度规模经营的发展，努力实现农业增长方式从粗放型向集约型的转变。一是国家要调整农产品加工业布局，在不破坏已有的、合理的农产品加工业布点，充分发挥农产品加工业老基地的优势的前提下，把以粮棉为主要原料的农产品加工新项目尽量放到主产粮棉的农业大省，以延长其农产品加工、增值链条。许多国家政府在对农业直接扶持的同时，还积极推行农业产业化政策，通常的形式是：以某种农产品为中心，将生产、加工、销售、乃至有关农业生产资料的制造、销售等环节联系起来，组建农工贸一体化的经济组织。这种一条龙式的产业形式有利于拉平农业与第二、三产业之间的比较利益。国外的实践证明，农业利润的70—80%来自深加工和流通领域。因此国家应支持农业大省在不放松粮棉生产的基础上，围绕农产品发展加工业、运销业等，以农产品加工转化实现增值，增加农民收入和地方财政收入。二是中央应对农业大省的农用工业给予政策支持，建议国家采取税收返还的办法，对生产和销售农用工业品的企业实行贷币补贴，以保证化肥、柴油、农药、农膜等农用生产资料价格的基本稳定。三是国家要帮助农业大省转移农业剩余劳动力。我国农业比较利益偏低，在相当程度上是由我国农业人均占有资源的严重稀缺所决定的农业劳动生产率低下引起的，因此要改变农业比较利益偏低的状况，就必须提高农业劳动生产率，而前提又是要解决大量农业剩余劳动力的转移问题。所以，国家应采取牵线搭桥的方式，加强农业大省与沿海发达地区和劳动力资源短缺地区的劳务输出、协作关系，并扶持农业大省的乡镇企业发展和小城镇建设，帮助农业大省加快农业剩余劳动力的有效转移。四是国家要制定有关政策，促进土地的流转和相对集中，以构造农业适度规模经营的启动机制和加速机制。五是支持农业大省创办高新科技农业开发区，并在开发区内建立规模化的农副产品生产基地、集团化的农副产品加工企业、专业化的农产品市场网络、系列化的农业服务体系、标准化的农田水利设施、现代化的农业科技推广系统，一句话，建立高效化的集约型农业体系。
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