城镇化进程的财政动力研究——兼论城镇化率与财政收入占GDP比重的关系，本文主要内容关键词为：城镇化论文,财政收入论文,比重论文,进程论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推进城镇化发展是公共经济理论关于公共经济与民间经济辩证关系的基本要求。公共财政作为公共经济体制的主要组成部分，要求各级政府推进城镇化进程，一方面要加大财政政策向城镇化倾斜的力度，推动城镇化率的提高；另一方面要抓住经济要素城镇化聚集的有利时机，努力提高财政收入占GDP比重并使之稳定在一个合理的幅度，增强政府推进城镇化的公共产品提供能力。
一、城镇化率与财政收入占GDP比重
表面看，城镇化率与财政收入占GDP比重之间没有直接的钩稽关系，或者说两者属于两个不同的范畴，不能硬捆在一起进行直接比较。但从这两个不同范畴比率的核心要素加以考察，两者关系竟然非同一般，因为有一个共同的要素支点在左右着两个比率的功效。
（一）城镇化率及其核心要素。
城镇化是涉及人口学、地理学、社会学、经济学等多门学科的综合性概念，是农业人口转化为城市人口、农村地貌转变为城市景观、城市文明覆盖农村、农村生活方式向城市生活方式转变、农村传统自然经济转化为城市社会化大生产的过程，是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。城镇人口所占比重是最为重要的城镇化指标，国内外至今都用这个指标来衡量一个国家或地区的城市化水平。
城镇化本质上是一种经济社会结构变动的过程，除了人口和产业向城镇聚集外，还包括生产方式、交换方式和生活方式向规模化、集约化、市场化和社会化方向的转换。城镇化表现形式虽然是城镇人口的增加、城镇化率的提高，但其本质要素却在于与城镇化相伴生的经济因素。城镇化不仅取决于工业化和经济增长水平，而且城镇化能够产生外部性经济，形成工业化和经济增长的重要驱动力，现代城市是国民经济的重要依托和最佳载体（连玉明，2005）。
城镇化对经济发展的促进功能主要体现为：一是城镇的聚集效应促使工业生产效率成倍提高；二是城镇的发展为产业分工与合作所需的密度、细度和频度提供了实现的平台，第二、第三产业内部及相互之间的高度分工与合作能够成为现实；三是城镇化有利于第三产业发展，第三产业一般依托城镇而形成直至发展；四是城镇化可以促进基础设施的高效利用，使相同成本的基础设施投资因承载人口密度的增大而得到充分利用；五是城镇的聚集效应为科技创新与推广提供了平台与试验基地；六是作为国家投资政策的主要目的地，在城镇实施的刺激消费、扩大出口、增加投资的政策是促进经济发展的重要动力。城镇化率每提高1个百分点，就可拉动GDP增长1.5个百分点。
由此可以看出，城镇化的核心要素是伴随城镇化进程的经济结构要素，包括第二、第三产业增加值所占比重及其各产业部门的构成。发展第二、第三产业是推进城镇化的必由之路。没有第二、第三产业发展的支撑，城镇化率的提高也只能带来人口的简单积聚和住房的单薄堆砌，既没有发展后劲，也谈不上发展前景，还会留下发展阶段上的后遗症，给后代合理利用空间资源增添乱局。
（二）财政收入占GDP比重及其核心要素。
财政收入来源于GDP，是GDP的一部分。财政收入占GDP比重被称为国民经济的财政负担率，综合反映政府与微观经济主体之间占有和支配社会资源的关系，体现着政府调控经济运行和影响社会资源配置的程度和地位。GDP是按市场价格计算的一个国家或地区所有常住单位在一定时期生产活动的最终成果，由各生产部门的增加值构成，是反映和评价一个地方经济发展水平和全貌的核心指标。
从GDP静态构成看，GDP由劳动者报酬、固定资产折旧、生产税净额及营业盈余等四部分构成，任何一个部分的变化，都能影响到财政收入的规模。由于在一定时期内劳动者薪金、折旧率、税率是固定的，税收收入与这些因素存在着趋同变化，生产规模以及利润的增加在静态意义上不会造成财政收入占GDP比重的大涨大落。从GDP动态形成看，生产、结构、价格作为影响财政收入水平的三大因素，对财政收入占GDP比重的变化都有重要影响。从价格因素看，商品和劳务价格发生变动，会使财政收入绝对量发生相应的变化，但由于各地在统一大市场下都承受相同物价的波动，在对不同地区财政收入占GDP比重进行比较时可以忽略不计。从生产因素看，生产发展规模、商品流通规模的扩大、劳动生产率的提高，必然带来GDP总量的增加，对财政收入的增加具有决定性影响，但由于规模处于一定的结构中，不同的产业部门创造产值的能力不同，对财政收入贡献程度也存在很大差异，不同地区财政收入占GDP比重之所以出现较大差距，是因为产业结构起着决定性作用。因此，动态考察不同地区财政收入占GDP的比重，生产因素是进行宏观分析的基础，而深层次决定力量还在于经济结构要素，即第二、第三产业增加值所占比重及其各产业部门的构成。
（三）城镇化率与财政收入占GDP比重的共同支点：产业结构。
1994～2006年，我国城镇化进程加快，城镇化率由25.81％提高到43.9％，提高了18.09个百分点，12年间平均每年比上年提高1.28个百分点；财政收入占GDP的比重由10.8％提高到18.4％，提高了7.6个百分点，平均每年比上年提高0.63个百分点。从这12年的发展情况看，城镇化率每提高1个百分点，财政收入占GDP比重提高近0.5个百分点。
城镇化率和财政收入占GDP比重的不断提高，得益于同一时期三次产业结构优化调整幅度不断加大。第一产业增加值占GDP比重不断下降，由1994年的19.8％下降到2006年的11.7％，平均每年比上年下降0.68个百分点；第二产业所占比重稳定上升，由46.6％提高到48.9％，年均提高0.19个百分点；第三产业所占比重快速提高，由33.6％提高到39.4％，年均提高0.48个百分点。三次产业调整的结果表明，三次产业对经济增长的拉动力呈不同变化趋势：第一产业对经济增长的拉动逐年下降，由1994年拉动经济增长0.9个百分点下降到2006年的0.6个百分点；第二产业是经济增长的主要拉动力，但也呈下降趋势，由1994年拉动经济增长8.9个百分点下降到2006年的6.2个百分点；第三产业则呈快速上升趋势，由1994年拉动经济增长3.3个百分点提高到2006年的4.3个百分点。第三产业快速发展，既是城镇化进程的结果，又是城镇化进程的动力。同时，第三产业所占比重提升速度加快，也带动了财政收入总量的增加。
总之，产业结构因素是联结城镇化率与财政收入占GDP比重的纽带，经济运行质量的提高和产业结构的优化，既是城镇化进程的推动力，也是财政收入增加的决定因素。在产业结构优化这个背景因素下，城镇化率与财政收入占GDP比重呈现同向发展态势。1994年中央对地方实行统一的分税制财政体制以后，这个发展趋势就更为明显。同时，财政收入增长较快，财政实力显著增强，为政府推动城镇化进程奠定了坚实的物质基础。当然，城镇化进程加快不是提高财政收入占GDP比重的唯一途径和充分条件，但对于增加财政收入，提高财政收入质量是非常必要的，是必要条件；而财政收入总量的增加，财政收入占GDP比重的提高，能够为加快城镇化进程提供必需的公共产品，是城镇化率得以提高的物质保障。因此，城镇化水平提高与财政收入增长是相辅相成、互相促进的关系：城镇化率是影响财政收入占GDP比重高低的重要因素，在一定时期内起决定性作用；财政收入占GDP比重的高低决定着政府推进城镇化所需物质基础的强弱；产业结构的优化升级是加快城镇化和促进财政总量增加的核心要素与动力；随着经济社会发展，城镇化率和财政收入占GDP比重都会稳定在一个适当的幅度。
二、河北省现状与问题
长期以来，河北省在推进城镇化和发展经济、增加财政收入上做了大量工作，取得了显著成绩。2006年全省GDP实现11660亿元，比上年增长13.4％；城镇化率2006年达到38.44％，比上年增加0.75个百分点；财政收入占GDP比重2006年达到9.29％，比上年增加0.23个百分点。在主要经济指标继续向好的方向转变的同时，城镇化率、财政收入占GDP比重在全国的排位偏后，一些深层次问题仍然存在。
第一，产业结构层次偏低。河北省2006年三次产业的构成比例为13.8∶52.4∶33.8，其中一产比重居全国第15位，高于全国平均比重2.1个百分点；二产比重居全国第9位，高于全国平均比重3.5个百分点；三产比重居全国第27位，低于全国平均比重5.6个百分点。实施分税制改革以来，河北省第三产业的发展速度在全国各省（自治区、直辖市）中偏慢，发展差距越来越大。河北省第三产业比重偏低，既是城镇化进程相对较慢的结果，又是城镇化进程相对较慢的原因之一。从结果上看，城镇化推进中没有形成较强的产业聚积能力，使第三产业集中度和发展能力受到制约，导致第三产业比重偏低；从原因上看，河北省产业结构优化度偏低，产业结构调整对城镇化的推动力有所欠缺，城镇化进程受到一定程度的影响。同时，由于第三产业发展提供税收相对较少，影响着财政收入占GDP比重的提高。
第二，工业运行质量不高，工业化与城镇化不相匹配。在河北省2006年国有及国有控股工业企业主要经济效益指标中，工业增加值率（29.99％）、总资产贡献率（10.62％）、资产负债率（63.84％）、流动资产周转次数（2.33次/年）、工业成本费用利润率（5.74％）、产品销售率（99.02％）分别在全国各省（直辖市、自治区）排第23、19、24、12、22、16名，与工业总产值在全国第6名的排位不相匹配。工业化是城镇化的加速器，工业内部结构不合理，运行质量不高，特别是工业化进程中出现的高投入、高消耗、高排放、低效率等突出问题，不仅加剧资源制约和环境压力，制约着城乡环境质量的提高，而且制约着城镇化质量和进程，导致工业化与城镇化不相匹配。
第三，地区间城镇化内含差别较大。就城镇化本质而言，聚集经济是决定城镇形成和发展的最根本力量，是城镇规模扩张的内在动力。在我国工业化面临转型时期，第三产业的发展速度与城镇化发展进度呈正相关关系，是提升城市竞争力的重要动力。河北省11个设区城市2006年三次产业的构成比例为3.4∶52∶44.6，第二产业仍然是城市发展的主动力，但各城市第二、第三产业的构成有很大区别，主要有三类。（1）第三产业所占比重较高。秦皇岛市（64.2％）、石家庄市（63％）、保定市（53.2％）、沧州市（47.9％）第三产业发展较快，第三产业所占比重超过各城市44.6％的平均比重。（2）第二产业所占比重较高。邢台市（68.2％）、邯郸市（66.7％）、承德市（62.7％）、唐山市（61.4％）、张家口市（59.9％）、衡水市（55.1％）等6个城市第二产业增加值所占比重超过各城市52％的平均比重。（3）第二、三产业结构相对合理。廊坊市第二、三产业比重分别为46.2％和45％，相对于其他各城市来讲，两次产业发展结构得到合理兼顾。一般情况下，城市规模越大，第三产业比重就应当越高，城市的外部效应就应当越大；而城市第三产业的比重越高，外部经济扩散效应越大，对周边地区城镇化的带动效应也就越高。因此，作为当地中心城市，河北省11个城市应围绕城镇化进程的不同发展阶段和发展路径，适时调整产业结构，放大经济要素扩散辐射功能，增强对周边地区城镇化进程的带动作用。
总的看，河北省城镇化率和财政收入占GDP比重在全国排后几位，归根到底还在于产业结构上存在的问题。加快产业结构调整，推进产业结构优化升级，不管对于推进城镇化还是提高财政收入占GDP的比重，都具有现实和长远意义。
三、推进城镇化、提高并稳定财政收入占GDP比重的建议
第一，完善政府动力传导机制，推动大中城市第三产业、小城镇第二产业健康发展。城镇化的动力主体是市场和政府。市场是城镇化的根本动力，政府通过调控市场、引导投资为推进城镇化提供保障。当前，随着经济社会的进一步发展，各大城市实行了“退二进三”城市发展战略，通过把第二产业中的工业生产企业逐步向周边地区转移，腾出更大的空间发展第三产业，政府动力机制在城镇化进程中的调控引导作用更加凸现。城镇源于工业化和商业集中，实质在于围绕工商业聚积的服务业的发展。实施“退二进三”城市发展战略，政府机制应围绕促进大中城市服务业发展、小城镇接纳大中城市产业转移等方面，完善动力传导机制，建立产业发展引导机制、产业转移引导机制，在资金投向、经济要素流向上明确政策导向。现代服务业是不生产货物的产业，具有智力要素密集度高、产出附加值高、资源消耗少、环境污染少等特点，有利于扩大就业和增加税收。河北省推进城镇化，应按照农业—工业—服务业—现代服务业的链式发展次序，在大中城市大力发展现代服务业，促进金融、信息、物流、会计、咨询、法律服务等现代服务业的发展；加强城镇规划和工业布局的调整与规范，通过大中城市产业转移带动小城镇发展。
第二，建立科学的指标识别系统，引导城镇化科学发展。城镇化率高不等于城镇化水平高。人均GDP、人均财政收入、人均居民收入等反映城镇产业实力、政府实力、居民消费实力指标的高低构成了城市综合经济实力，教育、医疗、环境、公共卫生等社会保障以及就业水平的高低反映着一个城市的社会发展能力。推进城镇化发展，不能单纯地以城镇化率的提高、城镇人口的简单聚积加以衡量，而必须综合城市经济实力、社会发展能力等多项指标，建立一个综合性指标识别系统加以科学考察和验证，及时纠正城镇化进程中出现的问题。
第三，完善利益诱导机制，科学设置财政体制，引导产业结构的合理调整和城镇化的科学进程。城镇化必然推进第三产业发展，第三产业的快速发展反过来会加快城镇化进程，并带动财政收入的增加。在各经济分量中，第三产业各部门的弹性系数较高，是形成税收的直接税源。在城镇化进程中通过调整产业结构来影响GDP的弹性系数，是提高财政收入占GDP比重的重要渠道。调整产业结构，靠政府强迫不仅不能达到目标，而且还会造成诸多社会问题，这就需要一个利益诱导机制来引导有关方面科学规划产业结构。一是科学设置政府间财政收入体制。对于现代服务业等新型产业提供的税收，上级政府在调整财政体制尽可能地划归城镇财政，鼓励城镇政府在发展这些新型产业上加大调控力度；对于城区内工业生产企业实现的税收，应实行增大上级政府分成比例的体制，通过减少城市分享利益，降低城市发展工业的动机。二是对城市工业企业转移实施激励性财政政策。城市工业企业向周边小城镇或其他地区转移搬迁，目的地在原住地城市辖区内，原住地城市财政应给予搬迁企业相应的优惠政策；目的地在原住地城市辖区以外的，上级政府应对原住地城市给予适度财力补偿，并由目的地政府对企业给予相应的优惠政策。三是统一规划，明确各城市功能定位。按照地理区位、产业结构等要素对全省城镇进行统一规划，明确各城镇功能类型，按类型分别实施不同的财政体制。
第四，扩大政府公共服务的深度和广度，促进社会公共需要保障水平的提高。城镇化快速推进对政府公共服务的规模、结构和质量提出了更高要求，也就是说民间经济的快速积聚要求公共经济生产公共物品应在提高质量的前提下进一步扩大规模、调整结构。扩大公共服务和公共物品生产的规模，要适当提高财政收入占GDP的比重，并按照经济发展阶段稳定在国际社会的共识比例下，在此基础上，调整公共物品生产结构，扩大政府公共服务的深度和广度。随着城镇化发展，社会公共需要水平提高，对公共基础设施、公共服务的需求呈现多元化，政府应围绕正确处理城市空间存量与增量的关系，以发展现代服务业为核心加大城市空间功能区规划力度；建立与市场化改革趋势相适应的市场准入制度、合同管理制度、公共定价与收费制度，促进公共利益与投资者利益的均衡；统一城乡之间养老、医疗、失业等类社会保障标准，解决城镇化发展的门槛问题，提高公共满足度。
第五，完善土地出让政策，改革财政土地收入管理体制，规范城镇政府土地政策导向。城镇化不仅表现为城镇人口的增加，而且体现为城镇空间和地理面积的扩大。在国家对耕地占用进行严格控制的前提下，各地对城市的经营实质上变成了经营土地，城镇土地财政收入的快速增长也给市县财政带来了诸多诟病。由于国有土地使用权出让有严格的时间界限，土地出让收入一般是一定时期的一次性收入。目前，按财政部规定，土地出让收入全部纳入地方政府基金预算管理。由于省级没有集中，这部分基金收入全部归市县所有。2007年河北省土地出让收入达到195.5亿元，比上年增长2.3倍，也是“收入全留”体制激励的结果。土地出让收入实行全留体制，对于城镇政府开发土地、推进城镇化进程有强烈的激励功能，但同时也容易刺激城镇政府的土地出让冲动，甚至对土地资源进行掠夺式开发，给城镇的可持续发展带来隐患。为此，在中央政府将土地出让收入划归地方的同时，省级有必要进行适当比例的集中，并通过将集中的土地出让收入全额用于地方项目的做法，调控城镇政府的出让行为和资金使用方向。
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