政府购买社会工作服务模式探讨——以灾难性突发事件精神救助为例，本文主要内容关键词为：灾难性论文,社会工作论文,为例论文,突发事件论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年5月12日我国四川汶川发生了8级特大地震。据民政部报告，截至2008年6月21日12时，已造成69181人遇难，374010人受伤，失踪17397人。在这样的大型灾难面前，我国政府在信息公开、紧急救援、组织协调、资金拨付以及制订灾后重建方案等过程中都发挥了重要的作用，使得救灾工作得以有序地进行。因为政府有责任和义务，也有调动全国资源克服灾害所带来进一步损失的能力。但是我们也需要更清楚地知道，重大灾难性突发事件由于其突发性、不可预测性而极易导致当事人产生无法抵御的感觉，进而引发一系列生理、心理和行为反应，如沮丧、紧张、焦虑、恐惧等[1]。因此，对于那些在灾难性突发事件当中的儿童、妇女、老人以及救援人员等，需要更持久的后续心理辅导与精神救助服务。政府限于在规模、效率以及专业性方面的限制，很难在灾难救助的所有工作中发挥主导作用。特别是在突发灾难性事件的灾后精神救助以及社会康复方面，急需发挥民间组织特别是社会工作服务机构的专业性、高效率以及深入民间的独特优势。为此，必须要进一步理顺我国公共服务的经费拨付机制，特别是要加强政府对社会工作机构参与突发事件救援工作的法律、政策、经费以及其他资源方面的支持和保障。从我国香港、台湾地区以及西方发达国家的经验来看，灾难性突发事件的精神救助中，政府为社会工作服务机构提供相应的政策与经费保障，让社会工作机构大规模地开展灾难后的精神救助服务，一方面可以有效发挥“小政府”在突发事件精神救助中的引导和协调作用；另一方面可以充分利用社会各界的资源，实现社会工作机构在突发事件精神救助中的主力军作用。这种政府购买社会工作机构的专业服务给那些在灾难性突发事件中受到精神创伤的当事人的方式，就是所谓的政府购买社会工作服务模式。
一、灾难性突发事件精神救助中政府购买的含义及其经验
就广义而言，凡是政府为满足行政管理和公共服务的需要，使用财政性资金购买货物或劳务的行为，都可以称为政府购买。而在公共管理学领域，政府购买主要是指政府购买公共服务的行为，它是政府适应公共服务领域改革需要的一种管理体制创新[2]。这种新型的适应和谐社会需要的社会管理体制具有如下几方面的特征：首先，政府购买的主体关系包括服务的购买者、接受者、提供者。其中，购买者是政府或其授权机构；服务提供者是政府以外的组织机构，如社会团体、民间组织、企业、个人等；接受者主要是公众受益者，前两者之间通常是契约关系；其次，政府购买的客体是原由政府负责管理的公共服务项目，如教育、医疗卫生、劳动就业、社区服务、福利服务等。比如灾难性突发事件中的精神救助服务就属于社会福利服务类；再次，政府购买服务一般参照市场方式运作。购买服务的经费主要来源于公共财政资金，也有通过实物补偿或政策扶持等方式转移支付的。政府购买公共服务作为政府管理体制创新的手段，其所带来的好处是多层次、多方面的，它不仅仅转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念，而且为合理利用资源、节约成本、构建高水平的公共服务体系提供了有效的驱动力。从实际效果来看，政府购买公共服务具有多方面的重要意义和明显的实际效果，已经成为当前公共机构改革的重要方向[3]。
在灾难性突发事件中，美国、日本等西方发达国家以及我国香港和台湾地区政府在购买社会工作机构的精神救助服务方面都取得了许多成功的经验。1999年我国台湾地区“9.21”大地震，摧毁了宝岛台湾数以万计的家园，造成民众生命财产的重大损失以及社会民众生理和心理的巨大创伤。台湾地方政府快速通过直接资助、委托承办、项目支持等方式为社会福利机构提供支持，向它们购买专业高效的精神救助服务，主要包括：面向失依老人、儿童青少年、身心障碍者、单亲家庭、低收入户等特殊困难群体的生活需求所提供的预防性、支持性以及发展性服务；面向居民、学校师生以及救灾人员提供的个案以及小组的咨询辅导以及协助医疗服务；面向灾区全体人员开展的有关心理重建的相关教育与训练；面向灾区居民有关社会救助标准、就业、法律以及公共建设方面的咨询转介服务等，通过生活重建服务中心可以有效地帮助灾民度过茫然失措以及悲观失望的灾后消沉期，给予他们更多的心理以及社会支持[4]。台湾地区通过这些福利服务进一步构建了灾民的社会支持体系，实现了灾区居民生活的恢复，树立了社会重建的希望。
1995年1月17日清晨发生的日本阪神7级大地震，造成了5488人死亡，34900人受伤的惨剧。地震夺去了573名儿童的父母，其中有85%的孩子不只失去了父母，更失去了他们的住屋，也就是割舍了他们对于家庭的记忆。地震后的一年内，日本政府通过资金协助的方式，由神户市社会福利协议会托管全市100所市立儿童馆中的99所，进行了大规模的灾后儿童心理照顾计划[5]。该机构受到政府以及社会各界的资助，主要以儿童的心理照顾为目的，每5名儿童馆指导员组成一队，前往学校、公园等避难所和儿童们交谈，展开团体游戏。平日上午以灾区的公元和社区福利中心的幼童及其母亲为服务对象，下午则以学校为中心对地震中受到创伤的儿童实施各种方案以缓和其情绪。震灾后的1个半月，该机构共计服务了1751名儿童，主要活动包括折纸、唱歌、猜拳、游戏、看画册等，这些活动是依儿童馆指导员的专长和热忱所设计的，具有广泛的适用性，这些服务还面向各个安置点中居住的儿童[6]。
二、灾难性突发事件精神救助中政府购买社会工作服务的功能定位
国外以及我国港台地区的经验表明，政府购买充分利用了民间社会工作专业机构的资源优势，有助于推动灾难性突发事件精神救助工作的专业化、人性化以及福利化的发展，在这个公共服务的新框架中，有效的服务来自于政府、消费者和服务提供者三个角色的各自功能定位及相互关系。
1.政府主要负责灾难性突发事件精神救助政策和法规制定，设置灾难性突发事件精神救助服务提供的游戏规则。政府负担灾难性突发事件精神救助服务的筹资，并根据灾难性突发事件精神救助服务的需求来购买服务，同时又部分地负担对提供者的监督。政府的概念不应是狭义上的公共行政部门，而且应包括由政府授权且不以直接提供服务为主的公立机构，如国家级疾控中心等。
2.社会工作服务机构根据政府制定的规章制度和购买的服务项目来提供灾难性突发事件精神救助服务。社会工作专业机构既可以是专业性的民间非企业团体，也可以是各类心理咨询机构，还可以是各类挂靠在政府部门的社会工作专业机构。社会工作专业机构要接受社会媒体、群众和政府的双重监督，同时又要根据公共服务的规划来提高效率，提高服务质量和改善服务态度[7]。
3.灾难性突发事件中的受创伤者是服务的对象和消费者，所谓受创伤者也包括直接受到伤害的当事人的家属和亲人，与事件相关的群众等。消费者一方面应将其健康需求进行有效反映，在公民个体的呼声软弱时，可以通过社区或非政府组织来进行反映。同时，也应对所享受的灾难性突发事件精神救助服务进行监督，并将服务可及性、质量和效率等相关信息及时向政府进行反映。
三、灾难性突发事件精神救助中政府购买社会工作服务的模式分析
根据服务需求内容的不同以及社会工作服务机构的特点，在灾难性突发事件精神救助领域推行政府购买社会工作服务主要可以采取以下模式：
1.转变现有的公共管理体制模式。该模式要求结合事业单位的改革，实行政事分开，实现政府主管者职能与服务者职能的分开、灾难性突发事件精神救助的购买者与提供者分开、政府作为服务委托人的职能与政府其他职能分开。其目的是让服务机构从政府职能部门分离独立出来，使政府逐渐从这些服务领域淡出。按照以上思路，目前政府灾难性突发事件的公共管理部门转变管理体制主要有三个方向：属于执行政府管理职能的转为行政事业单位，参照政府职能机关管理，如灾难性突发事件应急处理机构[8]；属于企业性质的转为企业管理，主要有福利企业等；属于暂时还需政府承担相关职能的转为非营利性的民间组织，如救助站、康复中心等。采取这种模式使民政事业单位从政府体系中独立出来，较为彻底地解决了长期以来事业单位与政府职能部门职能交叉问题，减少了垂直管理的环节，权力下放也有利于增加基层单位的积极性，有利于其发展和提供更好的服务。但是，由于历史遗留问题较多，涉及面广，其实施难度很大，需要各方面的大力支持配合加以推动。
2.授权委托（公办民营）模式。该模式通常又称为公办民营模式。政府灾难性突发事件的公共管理部门在保留社会服务设施所有权的前提下，与民间机构签订委托协议，授权委托民间社会服务机构经营管理，并提供相应的灾难性突发事件精神救助服务。授权委托一般通过项目招标方式来实现，政府按照服务的特点情况，制定质量标准、价格等指标，邀请有资质的民间服务机构参与投标，通过民间服务机构之间的竞争，达到以最低成本获得最优社会服务的目的。这种模式通过市场化机制，能够为服务机构找到最好的管理者，为受益群体提供最好的公共产品。
3.直接资助（民办公助）模式。该模式是指政府对民间机构给予资助的模式。资助的前提是民办服务机构必须承担灾难性突发事件精神救助服务，如被资助的各类社会工作机构有承担安置灾难性突发事件受创伤者的义务。资助的形式既有经费资助，也有实物资助，还有优惠政策扶持。譬如政府对民间兴办的福利机构，给予开办费、土地使用、减免税的优惠政策等。这种模式使政府在不增加固定资产建设投入的情况下，通过把灾难性突发事件精神救助购买服务的费用转移支付到资助项目的方式，实现了公共产品的产出，是一种崭新的公共产品产出体系。同时由于有了民间资金的参与，改变了政府单一投资的模式，相比于授权委托，其社会化的程度更高，是今后政府公共事务管理应重点推广的一种发展模式[9]。
4.服务合同模式。该模式是政府购买最基本的一种模式。它是由政府灾难性突发事件的公共管理部门与民间机构或个人签订服务合同，由民间机构或个人负责提供相应的灾难性突发事件精神救助服务项目。与授权委托模式不同的是，它不涉及到服务单位的委托经营问题，只是将“订单”（服务项目）交由民间组织来生产和提供，其目的主要是利用民间机构的专业技术和人力资源优势。这种模式适合于单一的服务项目，尤其是专业性较强的事务性服务项目。
5.补贴模式。该模式是指政府不直接提供灾难性突发事件精神救助服务，而是把购买服务的经费，按照一定的标准补贴给受服务的对象，从而达到间接购买服务的目的。适合这种模式的主要是需要量大，服务群体较为分散的服务项目。在发生大规模灾难性突发事件的心理和社会重建期间，这种模式充分尊重了服务对象的多元化需求，是一种更加人性化的模式。
上述五种模式各有特点，其有效运作所需要的技术支持和外部环境也不尽相同。即使是同一模式，对于不同的主体，他们的利益评判、价值选择标准也是有差异的。因此，实践中应根据具体某一项业务的特点，选择适合现实环境条件的政府购买模式。
四、灾难性突发事件精神救助中政府购买社会工作服务的评估与监管
要在灾难性突发事件精神救助领域有效推行政府购买社会工作服务的模式，政府公共管理部门不仅要当好服务项目的策划者，还要当好服务项目的监管者，保障服务对象得到专业高效以及人本化的精神救助服务，为此还必须做好以下几方面的配套工作：
1.必须建立灾难性突发事件精神救助中政府购买社会工作服务的监管机制，具体包括：(1)定期报表制。按服务项目的实际情况，实行月报、季报或年报制，由服务机构就其服务情况进行自我评估，让政府公共管理管理部门随时掌握服务执行情况。对在合同期间的违约行为，及时采取措施，给予警告、限期整改乃至终止合同；(2)服务质量责任制。在与灾难性突发事件精神救助服务提供者签订购买服务合同时，应同时签订灾难性突发事件精神救助服务质量责任书，实行经营者负责制；(3)服务对象监督制。服务对象可以随时反馈服务质量情况，提出建议，政府公共管理主管部门应根据反馈情况，调查核实后，督促服务提供者改进服务质量；(4)国有资产的监管。社会工作服务机构在委托经营后，其所有权并不改变，还是属于国有资产，经营者有对国有资产保值增值的义务，委托者也有对其监管的权利；(5)自身监督机制。制定清晰、透明、科学的程序，包括规范通告、招投标、公示、监督等各个环节；科学确定服务指标、购买价格、投标者资格条件等内容；严格审查社会工作机构的资格，包括审查其服务宗旨、目标、内部管理制度、财务状况、机构资信、人力资源情况等，公正地选拔合适的灾难性突发事件精神救助服务的提供者；加强舆论监督、社会监督，强化对政府公共管理部门自身权力的监督[10]。
2.加强对灾难性突发事件精神救助中政府购买社会工作服务的考核评估，应建立一个科学、公正、专业化的评估考核标准体系，其主要内容包括：(1)评估主体。政府公共管理部门应成立一个服务项目评估考核工作机构，其成员组成包括公共管理部门（主管部门）、行业管理部门、专业人员、服务对象代表以及第三方的代表；(2)评估内容。政府公共管理部门应制定各项精神救助服务的考核评估指标体系，并尽可能细化服务质量的各项参数，提高考核评估标准的专业性、公正性和科学性。评估的基本内容包括服务标准、服务质量、服务效果，具体内容可参照各自的行业标准，如殡葬行业标准、福利行业标准等，以及双方签订的服务质量要求[11]；(3)评估方式。一是服务质量调查，内容包括灾难性突发事件中受创伤的当事人及其相关人员对所提供服务的满意度、社会的认可程度、行业管理部门的评价意见；二是对照量化的服务评估标准，进行技术测评；三是对精神救助的社会效益和经济效益综合性考核，进行定性评估。
3.需要推行灾难性突发事件精神救助中社会工作服务机构的市场准入和资质认定制度，只有具备资质条件的社会工作机构才能申请成为灾难性突发事件精神救助服务的提供者，它是对非政府组织承接政府职能的最低要求。实行资质等级评定制，对具备准入条件的服务机构进行评级，确定不同级别的服务机构的经营范围，具体办法可参照现有的福利机构的评级标准。