论环境保护对WTO规则的挑战及其应对措施，本文主要内容关键词为：环境保护论文,应对措施论文,规则论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D752 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-5072(2002)01-0001-06
迄今为止，世界贸易组织尚没有关于环境保护的专门协议，其处理与贸易有关的环境问题的一般原则散见于一些条款与协议中，如《1994年关贸总协定》第20条、《农产品协议》附录二中对可免除削减义务的国内支持的规定、《技术性贸易壁垒协议》中的有关规定等。但是，随着国际贸易中环境问题的日益突出，尤其从近年来WTO已解决的三起涉及环境措施的贸易争端实践中，我们不难看出现有关贸总协定／世界贸易组织条款的缺陷、环境保护浪潮对全球多边贸易体制的冲击。
环境保护对世贸组织的冲击是全方位、多层次的，世贸组织的体系、框架及其基本原则、法律制度、具体规则等都不同程度地受到了影响。其中，基本原则既是世界贸易组织的核心，又是多边贸易体制的法律基石；因此环境保护对世界贸易组织的冲击更集中地体现在对其基本原则的冲击上。
一、环境保护对WTO基本原则的冲击
（一）环境标准、多边环境条约与非歧视原则
非歧视原则是世贸组织最基本的原则，它以产品为适用对象，规定非歧视义务适用于缔约方国内和进口的相同产品(like product)。根据现行世贸组织规则，以不同生产或加工方法（production and process methods,即PPMs）生产的产品，只要具有相同的最终用途和物理特性即可认为是“相同产品”，不反映在制成品最终用途和物理特性中的其他标准不能作为区分相同产品的依据。而从环境保护的角度出发，不同生产或加工方法生产出的相同产品尽管最终用途和物理特性一样，但对环境的影响却可能大相径庭。因此许多国家制定了产品的生产和加工方法的环境标准（PPMs 标准），对一些使用会造成严重环境污染或生态破坏的生产和加工方法生产出的产品加以限制或禁止，并要求进口产品也要符合本国的PPMs标准。从环境保护的角度看，这一做法无可厚非；但从自由贸易的角度看，它无疑有悖于非歧视原则，构成了对相同产品的差别待遇。这是非歧视原则面临的最主要的挑战。
此外，目前许多多边环境协定为了保护特定的生态环境、自然资源或濒危物种，要求成员国限制或禁止与非成员国间受控物质或有关产品的贸易。如果甲乙两国都是世贸组织的缔约方，甲国是某一多边环境协定的成员国，乙国不是；一旦甲国依据多边环境协定而针对乙国采取限制或禁止进口的贸易措施时，甲国是否构成了对乙国的差别待遇而违反了非歧视原则？还有关于跨国公司在发展中国家投资设厂所适用的环境标准问题，如果要求跨国公司适用东道国的环境标准，那么势必会造成发达国家向发展中国家转嫁夕阳产业和污染产品；如果要求其适用母国环境标准，则构成双重标准，又有违反国民待遇之嫌。这些都暴露出非歧视原则与环境保护之间的冲突。
（二）环境关税与关税减让原则
关税减让原则表明世界贸易组织肯定关税保护的地位和作用，而不提倡各种非关税的保护措施。GATT第2条授权成员国根据自己的环境计划在国民待遇的基础上，对进口的相同产品征收特别的、以保护环境为目的的环境关税；允许成员国对进口产品征收不超过对本国相同产品所征收的过境调节税；成员国还可对那些消耗本国大量自然资源但对输入国的环境污染极轻或无污染的初级产品或半成品征收资源出口税或环境附加税，用以资源的补充更新。这显然有利于保护成员国的环境，但问题在于环境税费在敦促生产者采用有利于环境的生产技术和工艺的同时，也给生产者带来了沉重的成本负担。如果一国只要求国内生产者缴纳环境税收或费用，那么必将削弱其产品在国际市场的竞争力，其国内生产者为了扭转在国际竞争中的成本劣势，会竭力主张本国政府对进口的相同产品征收相等的环境税收或费用。因此，当一国对进口的相同产品征收环境税费或边境调节税时，很容易被认为是为国内生产提供保护而引起贸易争端。如1987年加拿大诉美国对石油和某些进口物质征税案就是由于美国对从加拿大进口的石油征收高于国内石油的边境调节税而引起的。
（三）消极补贴、生态倾销与公平贸易原则
为了创立和维护公平竞争的国际贸易环境，世贸组织特别强调各成员国不得实行补贴的贸易战略，出口商不得以倾销的方式在他国销售其产品。但是如果一国环境标准较低，而且企业又大多无力承担治理环境污染的巨大费用时，为了保护本国的生态环境，由政府对其产品提供环境补贴，将本应由企业承担的环境成本转由社会承担，这是否违反了公平贸易原则？此外，据《补贴和反补贴协定》中对“补贴”的定义，政府的积极行为是构成补贴的必要条件之一，而制定和实施相对宽松的环境标准实质上是政府在对企业及产品提供“消极补贴”，政府的消极行为显然难以归入现行规则界定的“补贴”之列。同时，由于该国出口产品的成本中没有包含环境成本，当它以较低的销售价格大量出口时，是否又构成了“生态倾销”(Eco-dumping)？如果进口国认定出口国提供了环境补贴、出口产品构成了生态倾销，进口国就可能为了维护本国利益而对其征收反补贴税和反倾销税，但这又不符合上述《补贴和反补贴协定》的规定。显然，现有的世贸组织法规无法解决这个问题。
（四）全球环境保护的共同责任与发展中国家优惠待遇原则
乌拉圭回合谈判后，世界贸易组织扩大了优惠待遇原则的适用范围，允许发展中国家在货物、服务、知识产权等相关的贸易领域承担非对等的义务，享受优惠的、非互惠的特殊待遇，但这一原则能否当然地适用于与环境有关的贸易领域还存有很大的疑问。因为地球生态系统的整体性和环境问题的全球性决定了世界各国不分大小、贫富均对保护环境负有共同的责任，发展中国家并不能因为经济落后而推托在保护全球环境方面的责任和义务。如果只有少数经济实力和科技力量领先、环境保护意识较强的发达国家承担保护全球环境的责任，不仅会因缺乏激励机制而使这些国家放弃努力，还有可能出现发展中国家“免费搭车”的现象。如果允许发展中国家继续实行宽松的环境保护法规和标准，就等于迁就发展中国家生产科技含量低、环境危害重的产品，默认发展中国家建立在对自然资源掠夺性开发基础上的初级产品大量出口，那么就只能加剧全球环境质量的恶化。在这个问题上，世界贸易组织法规已有所松动。如《贸易的技术壁垒协定》要求成员国采用国际标准，对国内环境标准进行合理的调整；该协定还鼓励成员国接受他国实现环保目标的措施，并将其与本国的措施平等对待。此外，世界贸易组织还积极倡导发展中国家推行国际标准化组织颁布的ISO14000环境管理体系国际标准。
（五）环境贸易措施的通知、登记与透明度原则
贸易政策和措施的透明度对于确保多边贸易体制的正常运作、降低交易成本、防止不必要的贸易限制和扭曲、提供市场准入信息和避免贸易争端的产生是至关重要的。但现在许多国家以保护环境为借口，大量采用“绿色贸易壁垒”，要求进口产品遵守国内的环保技术标准和卫生检疫措施等方面的法令、条例或规定，但又不事先通知国外出口商所应遵循的具体要求，从而为外国产品进入本国市场设置障碍。如1998年墨西哥诉美国金枪鱼／海豚案的起因之一，就是美国方面为外国渔民设置的年最大偶然捕杀海豚量不具有可预见性、导致墨西哥的金枪鱼无法进入美国市场。为此，世界贸易组织在《1994年关贸总协定》、《贸易的技术壁垒协定》与《卫生与植物检疫协定》中为用于环境保护的贸易措施和对贸易有重大影响的环境措施的通知与登记提供了广泛的体制支持。但仍有许多与贸易有关的环境措施，如环境补贴、生态税收、循环利用、废物处理等方面的要求、实施多边环境条约的国内措施等，尚未被纳入世贸组织的透明度规则。
二、“绿化”WTO贸易规则的举措
世界贸易组织的法律规则正受到环境保护的严峻挑战，如何协调多边贸易规则与环境的需要，是目前WTO亟待解决的问题，也将成为新一轮多边贸易谈判的重要议题之一。参照WTO贸易与环境委员会及各国学者的研究结果，笔者认为“绿化”世贸组织法规，可以从以下几个方面进行尝试。
（一）豁免义务法
豁免义务法，即当一国在世界贸易组织下的义务与多边环境协定项下的义务发生冲突时，运用GATT第25条“缔约方联合行动”的规定，豁免有关成员国在世界贸易组织下的义务，允许其履行多边环境协定中的义务。但成员国依据多边环境协定而采取的贸易措施必须满足以下条件：即该措施必须与所保护的环境对象相适应，是可供采取的对贸易限制最少的措施，且要具有相当的透明度；该措施还必须同时符合世贸组织的非歧视原则和环境领域的污染者负费、预防与生命周期管理等原则。这种方法的优点是可以保证所建议的贸易政策集中于有关的环境问题上，并且符合透明度的要求，能够得到多数成员国的支持，避免以环境保护为借口实施贸易保护主义。但其缺点也很明显，因为逐一进行各案豁免费时费事，且豁免只具有临时性，不能从长期和全球性的角度考虑环境保护问题。
（二）解释术语法
鉴于成员国之间因环境问题引发的贸易争端很大程度上是因为世贸组织许多条款或术语含糊不清、以致于成员国对同一概念的理解各不相同所造成的。因此，对实践中已经发生或今后可能发生解释分歧的条款或术语进行官方的正式解释，是防止因环境问题而引发贸易争端的有效途径之一。具体操作起来又有两种方式：一是在世贸组织总理事会主持下由各成员国通过一个专门的协定解释：二是利用世贸组织的争端解决机制，由总理事会通过包含有关条款或术语解释内容的专家组报告或上诉机构报告。如世贸组织争端解决第一案——委内瑞拉诉美国精练石油案中，上诉机构就在其报告中利用《维也纳条约法公约》中的条约解释规则，对GATT第20条的导言和有关术语作了有利于环境保护的宽泛解释，为世贸组织协调贸易与环境的矛盾、推动世贸组织法规的绿化作了一次有益的尝试。
（三）增补修订法
如前所述，乌拉圭回合谈判最后文件中，世界贸易组织的许多协定都增加了环境保护的内容，但其中的规定要么只是原则性的宣言，内容过于简单；要么就是一般原则的例外规定，缺乏实体性规范。这些均导致了世界贸易组织法的环保规则不具有可操作性，各国所实施的贸易措施不具有可预见性，进而在实践中引发贸易争端。因此，必须对世界贸易组织法中的各有关条款规定加以补充修订，增强各个协定中环保条款的可操作性。一方面，对于那些只有原则性规定的协定，要增加相应的实体内容，制定专门的环境保护条款，形成体现环境保护思想的原则、规则和制度的规范体系；另一方面，对于各协定中的环保例外，要对其援用条件、适用标准、实施程序等做出具体而明确的界定。这一方法的好处是能为成员国采取有关的贸易措施提供明确的法律依据，同时能提高贸易措施的可预见性，从而为避免贸易与环境决策之间出现分歧和防止贸易争端的产生奠定良好的基础。
（四）专门协定法
由于世界贸易组织的现有规则已不能适应当今国际贸易领域的环境需要，因此，在WTO新一轮多边贸易谈判中应将此问题作为一重要议题。首先，可从以下三个方面评审世界贸易组织在贸易与环境问题上的法律与实践：各项贸易协定中规定的实体义务和原则；有关争端解决和相关决策的程序机制；主要参与方在实际和预计会发生冲突的领域所持的观点。然后制定一份国际社会和各个国家现有各种环境保护法规、政策和措施的清单，分析其对国际贸易产生的各种影响，研究其与世贸组织法有关规定的协调与冲突情况。最后努力达成一个贸易与环境的专门协定。这是在多边贸易体制的框架下变革力度最大、最为彻底的一种方法，也是难度最大的一种方法，其主要问题将是南北之争，即发达国家的环境主张与发展中国家的贸易要求间存在激烈矛盾。对此，世贸组织必须遵循现行体制的基本原则，即在公平、公开、非歧视的基础上支持各成员国通过双边、多边合作，实现环境保护与贸易自由化的协调。同时，尤其应充分考虑到发展中国家的实际处境，避免使“环境协定”成为发达国家新贸易保护主义的借口。
［收稿日期］2001-11-27