（商丘师范学院，476000）
政府采购，主要包括政府或公共服务机构购买货物、工程服务和其它服务，是一国GDP的重要组成部分，也是支持国家经济政策和扶持国内相关产业的重要手段。政府采购程序中的有效竞争能保证公共财产的高效利用，但由于政府采购涉及个人或政治利益、国家社会经济发展政策发展目标的实现等政府采购领域 的特殊敏感性，导致早期国际贸易体制（包括多边贸易体制、区域或双边自由贸易协定）优先关注的问题并非政府采购，而是传统的、被认为是更重要和更易解决的如关税和配额等贸易壁垒。1947年GATT法律体系将政府采购行为规定为国民待遇的例外而使得它成为了一种合法的非关税壁垒，最终导致了政府采购对国际贸易自由化的阻碍。 自1996年1月1日《政府采购协议》（GPA）生效以来，协议在扩大适用范围、完善条款内容方面取得显著成效，但仍有诸多问题尚未解决。我国于2007年开始加入GPA的谈判，研究GPA的发展主要议题，对我国加入以及应对加入GPA后可能带来的影响，具有重要意义。
一、以诸边协定为基础的议题规范方式
WTO主要工作机制是建立多边协定（如GATS, GATT），同样地在WTO内部，试图从多边层面处理政府采购事宜的努力已经取得一定成效，并在不断发展和完善，但对比WTO其它经济领域的工作，政府采购事项基本上没有在WTO的多边协议中得到解决。WTO《政府采购协议》（GPA）的定性仍是管理成员国政府市场的一个诸边贸易协定，仅包含部分WTO成员国。随着各国对政府采购问题重视程度的加强，乌拉圭回合谈判中达成的新的政府采购协议提出了有关透明度和服务采购两项重要倡议。根据GATS两年内进行多边谈判的要求，1997年服务采购的事项与补贴和保护措施等问题共同进入谈判范围。 当前有关服务采购的规定在GATS多边协定和 GPA诸边协定中已同时存在，但在多边层面处理服务采购事宜仍未有明显进展。从短期或中期来看，GPA政府采购立法工作仍然是以诸边方式而不是多边方式实现。多边层面的协议可使该国处于监管框架状态下并因此使该国获得较大利益，对于解决政府采购问题的优势应该得到重视。
二、2012年谈判确定的主要议题
虽然当前GPA谈判已取得许多突破性进展，但GPA尚处于不断修正完善之中，2012年谈判已经确定的具体工作计划包括：支持中小企业参与政府采购的措施和政策、可持续采购做法的使用、政府采购中的安全标准、缔约国被涵盖采购义务的限制和排除、统计数据和报告程序的提升等。 除此之外，谈判还确定了未来工作计划，如，公共部门与私人资本合作方式的运用、透明度和法律框架及其与被涵盖采购的关系、发展货物和服务通用术语的优劣、发展标准化公告程序的优劣。
以公共部门与私人企业合作（PPP）为例，1994年GPA规定其适用范围为“附录一所列采购机构所有采购遵循的法律、规章、程序或做法” 其具体解释为“所有以合同形式进行的采购，包括购买及不论是否附带购买选择权的租赁或租购，并包括既货物又有服务的采购项目。” 但该规定外，1994年GPA未具体解释何种事项属于采购范围。这就给协议是否适用于某些特定类型的国际交易留下了不确定空间。修订后的2012年GPA规定其“适用于有关被涵盖采购的任何措施，无论被涵盖采购是否完全或者部分地使用电子手段进行。”第2.2条对“被涵盖采购”作出具体定义。但GPA中一些重要领域的不确定问题仍未解决，如GPA中基本法律关系为，供应商依据采购合同提供产品或服务，公共部门向供应商付款。这种法律关系简单的风险即是，仅一些主要的合同类型能够被GPA所涵盖，而现实中的合同形式多种多样，其中一项便是PPP是否属于政府采购范围问题。
在GPA框架下，“公共部门与私人企业合作”概念无具体法律定义。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆PPP及其各种类型的合同，通常被认为是“公共工程的特许”（“public works concession”），在政府采购委员会的非正式讨论中被提及，但并无定论，没有被正式纳入2012年GPA条款之中。根据特许类型安排，建设和运营基础设施的义务被授权给私人企业，私人企业从基础设施使用者处获得全部或部分报酬，如BOT和BOO。一国对这种特殊类型的采购形式往往有特殊的采购和管理制度安排，通常部分或全部被一国纳入到政府采购法律以外的立法规定中。联合国贸易法委员会政府采购示范法虽然规定了政府采购法律问题，但对该类特许协议同样采取了一套特殊立法，使其独立于示范法规定的货物、工程和服务采购之外。
另一种立法安排将基础设施或者服务条款归入广义的交易范畴，例如，私人企业向公共部门提供公共基础设施，同时利用公共部门提供的土地建设商业房屋以实现营利。尽管其形式有所差异，但有关营利的后续安排并没有超出政府采购服务和基础设施的一般条款，本质上与传统的合同采购并无不同。
三、其它应当被纳入考虑的议题
虽然2012年未将公共部门之间的采购协议、附条件援助及框架协议列入短中期谈判议题，但从谈判一直关注的协议适用范围角度分析，本文认为，在已确定的谈判工作计划范围外，还须理清：
1、公共部门之间的采购协议。主要是指GPA对两个或以上公共部门之间签订采购合同的适用问题。服务和基础设施可通过公共部门和私人企业之间的采购协议得以实现，但公共部门也可从别的公共部门采购服务。可能存在的形式如，建立由不同机构共同经营管理的联营公司，提供全部采购需求；向完全独立于采购实体的公共机构或政府部门采购。GPA对公共部门之间的采购协议，决定着成员国可利用的市场空间，也对于新国家的加入有潜在影响。对于有强大政府部门的国家，理清公共部门之间的采购协议问题尤为重要，因为在这些国家，政府企业可能占据重要地位，换句话说，不仅需要从受政府控制或影响实体的需求方面监督其采购活动，还应当从其作为政府供应商角色的视角进行管理。
2、附条件援助（tied aid）。关于协议适用范围的另一重要事项是附条件援助问题。附条件援助是指，一国给予另一国的援助的条件为，受援助国承诺援助资金应被用来采购援助国的货物或服务。附条件援助实际上为一种贸易保护，与WTO的自由贸易原则相违背。但是，附条件援助仍基本上处于WTO多边贸易协定的框架和GPA范围之外。虽然2003年政府采购委员会部长级会议对附条件援助有过简短的审查和讨论，但对该事项的谈判仍没有实质性进展。
3、GPA对多阶段或框架协议的适用。多阶段或框架协议用于采购实体在一段时间内依据协议从某一供应商处采购货物或服务。当采购实体不能预期了解或评估采购需求的质量、性质、价格或时间安排时，可采取与一个或多个供应商签订框架协议的方式，建立未来一定期限的采购（如价格和交货时间），当货物或服务需求产生时，采购实体在框架协议期限内提出采购要求。框架协议通常用于购买日用品，如办公用品或备用配件、简单的服务或建筑维护等。但由于其前期的不确定性，难以被当前GPA框架所涵盖。
参考文献
[1]姜晖，WTO《政府采购协议》与我国《政府采购法》比较研究，当代法学，2003年第7期。
[2]The government procurement mandate was first taken up at the meeting of 8 December 1995: see Working Party on GATS Rules, Report of the meeting of 8 December 1995.
[3]参见https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gpa_wk_prog_e.htm，2017年2月20日访问。
[4]参见https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/annexb_e.pdf，2017年2月20日访问。
[5]《政府采购协议》（1994年版）第一条第1款。
[6]《政府采购协议》（1994年版）第一条第2款
作者简介：张和子（1983年12月—），女，河南郑州人，商丘市商丘师范学院法学院，讲师。
论文作者:张和子
论文发表刊物:《知识-力量》2018年7月上
论文发表时间:2018/7/16
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