论日本消费者政策法的新发展，本文主要内容关键词为：日本论文,新发展论文,消费者论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
日本《消费者保护基本法》是于1968年（昭和43年）在经济高度发展、而损害消费者利益问题频发的情况下，为明确消费者政策的基本方向，确保国民消费生活的稳定与提高，由议员立法制定的。但其后，由于消费者就商品及服务与经营者签订合同的内容及签订过程的不恰当性，消费者遭受利益损害的案例急剧增长，内容与形式也呈多样化、复杂化等。特别是社会经济环境也发生了很大变化，而被作为消费者政策的“宪法”的《消费者保护基本法》，从制定起30多年来其基本内容就没有修正过，成了没有规定“消费者权利”等不符合时代潮流的法律[1]。对此，消费者团体及律师协会等多次要求修改。在此背景下，国民生活审议会议消费者政策部会开始对“21世纪型消费者政策的应有状态”进行讨论，其结果是通过议员立法，将修正案提交国会，2004年6月2日，修正案公布实施，名称改为《消费者基本法》，作为21世纪消费者政策的基本方针固定下来。
二、日本《消费者保护基本法》修改的主要内容
1.名称变更、理念转换，标志着“行政保护”开始向“行政支援”转变
法律名称由《消费者保护基本法》改为《消费者基本法》，这是基于消费者不是政府的保护对象，而是权利主体的认识。近年来，在日本认为有关消费者权益的法律不应称为《消费者保护法》，而称《消费者法》的学者和有识之士增加，已形成一种潮流。特别是通过“21世纪型消费者政策的应有状态”的讨论，已形成共识。的确，修正前没有明确规定“消费者权利”，只是大量规定了国家、政府和经营者的义务，现在则加进去了。在这里，不是把消费者作为社会的弱者来看待，不是政府通过给付行政手法进行庇护，而是把消费者作为市场中的主体，让消费者能够自主地通过民事手段确保自己的权力、利益[2]。这说明，法律名称的变更是很重要的，至于修正的具体内容是否完全符合其名称，那另当别论。关键是要呼吁消费者不是被政府庇护的对象，把消费者自立作为理念而进行政策性转换[3]，这是与“小政府，大市场”、“规制缓和”等经济政策连动的，也吸收了20世纪90年代欧美对消费者政策转换的原理。当然，也出现了这样的“规制缓和”只是降低了历来消费者政策水平的批评。但大多数学者认为消费者能自立判断事物、并自主行动是理想的，当务之急是整备便于消费者自立的环境[4]，而作为消费者政策的“宪法”的《消费者基本法》是否指明其方向是极其重要的。基于此认识，应删除“保护”二字，以示“法律价值”的导向。
2.以“尊重消费者的权利”和“支援消费者的自立”为基本原则
原来的《消费者保护基本法》里有法的目的规定（第1条），但没有贯彻消费者政策基础上的“基本理念”，即“基本原则”的明示。新法增设了“第2条基本理念”，对推进消费政策时的基本定位予以了明确。在新法里，消费者政策的推进必须以“尊重消费者的权利”和“支援消费者的自立”为基本原则，并在抽象的“满足消费生活需要权”和“确保健康生活环境权”之下明确了：①安全的确保；②选择机会的确保；③必要情报的提供；④教育机会的确保；⑤消费者被害的救济；⑥消费者意见的反映等6大消费者基本权利。“消费者的权利”明确后，“消费者的权利”与“国家的义务”——基本的实施措施的对应关系则更加清晰（详如图1），这表明尊重与保护“消费者的权利”也是国家的义务。
图1 “消费者的权利”与基本的实施措施的关系
同时，还新设了：①在支援消费者自立时，为确保消费者安全，寻求确保经营者进行恰当的经营活动的同时，也必须考虑到消费者的年龄及其他特性（适合性原则）；②消费者政策的推进，必须考虑到正确对应高度信息通信社会的发展（对应科技发展原则）；③鉴于消费生活国际化的进展，消费者政策的推进，必须与确保国际性连携同时进行（国际社会连携原则）；④消费者政策的推进必须考虑到环保（环保性原则）等几个基本理念，作为兼顾性原则，以适应社会发展的进程。
3.将分立的二元性行政机构，统一归结在“消费者政策会议”之下，进一步强化了消费者政策的综合推进体制
日本消费者政策的基本框架是在1968年制定的《消费者保护基本法》基础上形成的。该法如“基本法”之名，对其具体的权利义务及程序没有规定，只列举了政府为保护消费者而应采取的政策与措施的规定。可是具体以行政规制为中心，还是以重视民事法规的调整为主，都未做特别的规定。但实际上，把消费者作为保护的客体，行政进行了在事前规制经营者的“行政规制型”的法律整备。该法在保护处于相对弱势地位的消费者，行政规制经营者的同时，也把支援消费者的理念明确化了[5]。即基于经营者和消费者之间的信息力、资金力、谈判能力等地位的差异是消费者问题产生的根本原因的认识，准备了规制处于强势地位的经营者活动的“规制行政”和支援处于弱势地位的消费者的“支援行政”的两种政策。在原基本法里，作为进入“规制行政”范畴的，列举了“危害的防止”（第7条）、“计量的适正化”（第8条）、“规格的适正化”（第9条）、“标识的适正化等”（第10条）、“公正自由竞争的确保”（第11条）等；作为“支援行政”，列举了消费者启发、教育（第13条）、消费者意见的反映（第13条）、商品测试（第14条）、消费者投诉处理（第15条）、消费者的组织化（第17条）等。
在现实中，“规制行政”以产业官厅为中心，在历来进行的行政部门（产业振兴行政等）中就能找到对应。而“支援行政”却是首次的尝试，所以，在1970年10月，按国家级新设置了国民生活中心，地方级新设置了消费者生活中心。即规制行政由历来的上下级关系的主管部门担当，支援行政因以前没有相应部门，则设立新行政机构进行，从而形成了这种二元性的行政机构体系。
“规制行政”因作为产业育成行政的一环，由监督产业界的官厅进行，“公正交易委员会”等也只是“规则监视型”官厅。因此，“日本消费者法”的多数是通过所谓的“业法”的修正等让不同的行政官厅所管辖制定的“行政法规”具有规制经营者、确保消费者利益的功能的形式发展起来的。
由于“规制行政”与“支援行政”分立，“规制行政”又常以产业发展为优先，故日本律师协会多次提出应“设立统一的消费者行政组织”。日本生活协同联合会则提出，设立具有横向调整机制的“消费者政策委员会”。原来的“消费者保护会议”虽以内阁总理大臣为会长、委员由各省厅行政首长（大臣）等构成，也是“内阁会议”的一种，但被批评为只是一个一年一次把各省厅的实施政策方案收集起来进行事后认可的机关而已，没有作为综合调整机构发挥作用。现将原来的“消费者保护会议”改组为“消费者政策会议”，并规定实体制作“消费者基本计划”的方案，以及与消费者政策推进有关的基本事项的审议，也包括“推进消费者政策的实施及验证、评价、监督其实施状况”（第27条）。这意味着各省厅的“规制行政”与国民生活中心的“支援行政”均统一归结在“消费者政策会议”之下，也意味着日本消费者综合统一行政机关已上升至内阁府，进一步强化了消费者政策的推进体制。
4.明显增加“支援行政”比重与力度，并且开始从“行政规制”逐渐向“民事规制”转换
消费者启发教育进一步充实，从“学校教育”向“生涯教育”深入。此次修改因为把“消费者自立的支援”作为了消费者政策的基本原则之一，因此消费者启发教育的重要性进一步增大。于是，为满足消费者一生都需要学习消费知识的状况，规定了通过学校、地域、家庭、职域等各种各样的场所充实有关消费生活的教育应采取措施的旨意（第17条）。此前，日本的消费者教育，主要是根据学生的成长阶段，通过大、中、小学《教学大纲》的指导在学校实施的。比如在中学阶段社会科的“国民生活与福祉”课中，讲授“消费者的保护”，在技术、家庭科的“家庭生活与消费”课中讲授金融经济消费（理财）、食品卫生、安全、环境保护教育等[6]。1989年，为加强对“消费者教育的支援”，经济企画厅国民生活局（现内阁府）与文部省连携设立了共管财团法人“消费者教育支援中心”，负责开发教材（包括指南、手册、光碟和电视节目等），派遣专家顾问到学校、社区（生活馆）指导消费者教育专题讲座，以及派遣专家巡回讲座等[6]。此次修改，不仅以法律的形式固定了原“消费者教育支援”的制度，且进一步扩大到了职域、家庭等各式各样的场所，以适应各种职业与年龄阶段的需要，可见力度之大。
“消费者合同的适正化”的增设。原来的消费者保护基本法的第2章“消费者保护的实施政策”里规定了危害的防止、计量的适正化、规格的适正化、标示的适正化、公正自由竞争的确保等，但关于近年来出现的经营者和消费者签订合同条项的不恰当性或合同劝诱行为的不恰当性的实施政策没有制定，所以，通过修正，第2章中追加了“国家为确保消费者和经营者之间适正的交易，在与消费者之间缔结合同时，对经营者进行的情报提供及劝诱的适正化、公正合同法条款的确保等采取必要的措施”的规定，即“消费者合同的适正化等”规定（第12条）。2004年9月16日，接受本法修正，召开的第一次消费者政策会议上，正是基于此条文的规定，而列举了“对架空请求，不当请求的对应”、“对外汇证据金交易的法的规制”、“消费者团体诉讼制度的导入”、“消费者合同法的重新认识”等民事交易规则及保护的课题研究。随即，《金融机关本人确认法》在2004年进行了修改，2005年制定了《手机不正利用防止法》，从而进一步完善了消费者权益的私法保护体系，也可以看出日本由过去重“行政规制”开始向“民事规制”[2]过渡的趋势。
5.经营者责任义务扩大，使消费者的权利趋向具体，便于消费者自主地主张民事权利
通过修正，对经营者在原有责任义务的基础上增加了：①规定应确保交易的公正，②对消费者应提供必要、明确且易懂的情报信息：③交易时应考虑消费者的知识、经验及财产状况等；④提高产品及服务品质的同时应考虑环保；⑤应努力制作自己应当遵守的基准，以确保消费者的信赖等规定。这意味着消费者权利趋向具体、明确了，便于自主地主张权利，体现出日本政府为加强“民事规制”新的行政手法而所作的上位法准备。
6.“消费者的努力义务”被确定，表明消费者既是市场中的权利主体，也是义务主体
原来的《消费者保护基本法》显然规定了“消费者的任务”，没有规定“消费者的权利”，修改案法律给予了消费者权利，所以，相伴产生了义务，这是执政党的意见；另一派在野党的对立意见是，只要规定了“消费者的任务”就足够了，如果把“消费者的任务”义务化，那难以完成它的义务时，经营者的责任就容易被抵消。最终《消费者基本法》没有出现“消费者的责任和义务”的条文，而成了“消费者自己必须努力掌握必要的知识，收集必要的情报且进行自主、合理的行动”、“消费者在消费生活中必须努力考虑环境保护及知识财产权等的恰当保护”（第7条）所谓的“2个努力义务”的条文[7]。这意味着，消费者在市场中既是权利主体，也是义务主体。其意义在于促进消费者“自立”与“自律”，以适应市场竞争的规律，这也是基于多年实行的“支援行政”只强调政府的义务，而不明确消费者（市民）的“自立”与“自律”义务，造成“市民”难以成长为市场中的“自立”主体的现实状况作出的改变。
另外，消费者利益的维护及推进光靠一个一个的消费者的努力是困难的，所以，在新法里规定了消费者团体要努力为寻求情报的收集与提供，消费者被害的防止与救济，消费生活的稳定与提高而活动。这里的“救济”也是为导入消费者团体诉讼制度，作好了上位法的准备。
三、对我国修订消费者政策及消费者法的启示
1.日本消费者法律保护体系完备，适用性、可操作性强
日本消费者问题是随着日本社会经济的发展变化而变化的，而日本消费者政策及消费者行政对其消费者问题变化的对应是非常及时、有序、有效的，并且都以法的形式进行确定。可以说，任何类型的消费者问题出现，随即就有相应的法律、法规的制定或修改，能及时给行政机关、经营者与消费者以明确的指引，对应体系完备、针对具体、可操作性强。譬如对应新的销售方式，日本就有《访问贩卖法》、《分期付款贩卖法》、《电子合同法》等给予规范。而这些新的销售方式及消费纠纷，在我国已经出现，却尚未制定有关法律进行规制与调整。[8]
2.日本消费者保护的基本框架科学合理，行政组织体系完善[6]，行政手法多样
日本自1968年制定《消费者保护基本法》确定消费者政策基本框架以来，没有发生变化，就是实施36年后的修改也没有发生根本性变化。可见，由《基本法》确定总体方针，由“规制行政”与“支援行政”进行二元的具体行政措施是非常科学合理的，完全能够适应社会经济、国民生活方式所发生的巨大变化。20世纪90年代开始导入“民事规制”，也是“支援行政”与“规制行政”有机结合、灵活运用而产生的公法私法化的新行政手法。而此次修改则进一步强化了此种消费者政策的推进体制，确定由内阁府直接主管消费行政。相比之下，我国尚没有统一的消费者行政机构，特别是“支援行政”更是缺位的，就是“规制行政”也常常滞后或者因以产业发展为优先而未能顾及消费者利益，甚至出现许多由不同行政部门制定的单行行政法规相互矛盾的情况。
3.对消费者而言，日本政府是法定的义务主体，而非权利主体
日本政府的“规制行政”与“支援行政”之所以如此迅速而有效力，是因为日本政府负有的是由《消费者基本法》确定的“法定义务”而非权利，即对于消费者而言，日本政府是责任义务主体，不管是“规制行政”还是“支援行政”均是以责任义务为本位，都是基于对“消费者的权利”的尊重。在此理念支配下，国家的消费者政策推进体制自然能有效配置而完备[6]，而我国现行《消费者权益保护法》的基本理念及消费者政策与此相比是不同的。譬如，没有明确国家的责任与义务，虽第5条规定：“国家保护消费者的合法权益不受侵犯，”可如何保护，又由何行政组织体制进行保护，采取什么措施，其措施是否有计划并按计划实施等，均没有明确规定，显然不是作为义务主体来定位的，因而造成我国尚没有专门的消费者保护行政机构。而“支援行政”更是缺位，就是“规制行政”的法律法规整备也滞后，自然不可能形成完备而有效的消费者政策推进体制，以及消费者权益保护的行政体制。相反，常常出现的却是各行政部门“争权夺利”和“推诿责任”的怪现象。譬如流通领域的“打假权”，卫生厅（局）、技术监督局、工商局等行政部门则“依法”争夺，而涉及“消费者的投诉处理”或“事故问责”时，则相互“依法”推诿，就是典型的例子。
4.日本的消费者政策及基本理念是与国际社会连动的，能适应国际社会的发展趋势
通过对修改内容的考察可以发现，日本消费者政策理念发生了一些变化，集中体现在名称变更与新设基本理念上。强调政府消费者政策的推进，必须以“尊重消费者的权利”和“支援消费者的自立”为基本原则，且“与确保国际社会连携”同时进行，这基本上是吸收了欧美20世纪90年代“新自由主义”的市场竞争理论及消费者政策转换的理念：①促进市民（消费者）能自由地、自立地参加市场的自由竞争；②尊重市民（消费者）自己自律的决定；③根据自己的决定自己负责；④国家负有保障市场的健全性、公正性和支援消费者能够自己作出决定的义务[9]。可见，日本消费者政策理念在与国际接轨，是与国际消费者政策原理及发展趋势连动的。而在我国，目前尚未引起重视，如中国消费者在国内使用假冒名牌商品无人过问（法无禁止），但出国旅游时会受到别国的法律制裁（假冒商品被没收）。