解决“三农”问题的一条大思路，本文主要内容关键词为：三农论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出，统筹城乡经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。这是解决“三农”问题的一条大思路，一条新思路。
为什么说统筹城乡经济社会发展，是解决“三农”问题的一条大思路。因为这条思路，是党的十六大针对我国长期的城乡二元结构，阻碍城乡经济社会协调发展，削弱农业、伤害农民的教训提出来的。这条思路既是建立新的城乡关系的理论创新，又是解决“三农”问题的实践创新。其深刻含义，就是要使城市和农村紧密联系起来，既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市的促进作用，农业对工业的促进作用，以改变城乡二元结构为目的，实现城乡经济社会一体化，建立起在社会主义市场经济体制下的城乡平等、和谐协调的发展关系。
统筹城乡经济社会发展是一个系统工程，必须建立起完善的城乡发展的统筹体系。这条思路的重要特点，就是要把城乡的经济和社会发展放在一个统一的系统里，形成协调发展、良性互动的新型城乡关系。城乡良性互动，是这条思路的核心内容。城乡资源良性互动，城乡信息良性互动，城乡产业良性互动，城乡市场良性互动，城乡文化良性互动，等等。要实现这些良性互动，必须建立起完善的城乡发展的统筹体系和有效的统筹机制，比如完善的制度体系，完善的法律体系。
统筹城乡经济社会发展是一个历史进程，必须制订长远的发展规划。统筹城乡经济社会发展伴着工业化的全过程，在没有实现城乡一体化之前，都要统筹城乡发展。同时，它又是全面建设小康社会的一个伟大行动。我们说，抓全面建设小康社会以什么作“抓手”？这个“抓手”就是统筹城乡发展。因此，于一个省、一个市、一个县（市）都要结合本地实际，都要制订统筹发展规划，分阶段目标推进。这样，既是抓统筹城乡发展又是抓全面建设小康社会，更是不断地解决“三农”问题。可谓三个题目、一篇文章、三题一解。
统筹城乡经济社会发展是一个重大理论问题，必须建立新的城乡统筹理论体系。统筹城乡发展是针对城乡二元结构提出来的。总结几十年来城乡发展的经验教训提出来的这个命题，本身就是理论创新。随着统筹城乡实践的发展，在体制创新、制度创新和政策创新上必然会有许多新的突破，因此，我们必须从经济学、政治学和社会学等方面进行研究，建立新的统筹城乡发展的理论体系。
从以上三个方面把握好统筹城乡经济社会发展的总体要求，在如何统筹上，主要围绕“两大调整”搞好“八大统筹”。
一是调整国民经济分配格局。城乡二元结构所导致的是国民经济分配上对农业、对农民、对农村的不公，“三农”只有为工业化城市化作贡献作牺牲，而享受不到工业化、城市化给它们带来的好处。因此，统筹城乡发展、解决“三农”问题，在国家的宏观政策上，要调整国民经济的分配格局，国家资源要城乡合理分配，国家财力使用要城乡合理统筹。这是统筹城乡发展、解决“三农”问题的根本大策。
二是调整城镇发展结构。中国城市化历来有两种观点之争，一种是大城市、大都市的思路；一种是城镇化，大中小城市并举的思路。党的十六大已经确定，坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路。这实际上就已经明确，中国要从着重提高城镇化水平来提高城市化水平，中国城镇现状较普遍是大城市不强，中城市不优，小城市不活，小城镇不富。要调整城镇发展结构，合理布局大中小城市，特别是加快发展对农业、对农民和农村直接带头作用的小城镇。这对我们农村广阔的中国来说，更有利于加快实现城乡一体化。实现这两大调整的具体思路，就是要统筹城乡经济社会发展。
第一，统筹城乡生产力发展。
优化城乡资源配置，合理布局城乡生产力，积极拓宽城乡间的生产力发展空间，使城乡社会生产力得到共同发展、协调发展，这是统筹城乡发展的首要任务。现在的现实是，城乡社会生产力水平落差明显，农村社会生产力发展严重滞后。尽管改革开放25年来中国农村生产力得到了解放，得到了发展，但是，由于我国在城乡生产力的布局上严重不合理，国家资源在城乡分配中严重失衡，优质生产要素不仅不能注入农村，而且农村的优质生产要素外流城市，致使农村社会生产力没有得到应有的保护和发展，具体说来：
一是农业生产要素投入少，质量低，导致农村生产力不能有较快的发展。
二是农村改革滞后，经营体制得不到创新，导致农村生产力不能获得新的解放。
三是农业科技导入少，作为农村第一生产力的科技进步对农业贡献率低，导致农村生产力落后。
四是农业和农村自然灾害频发，抗御能力又低，导致农村生产力受到的破坏性大。
这几个方面，严重阻碍了农村生产力的发展，统筹城乡发展，就是要把保护和发展农村生产力放在首位。通过增加农业投入，深化农村改革，加快农业科技进步，使农村社会生产力有一个更明显的解放，有一个更快的发展，为农村经济发展提供强大动力。
第二、统筹城乡改革。
中国改革，从其历史进程看，明显表现两个阶段特征，一个是改革开始于农村，期间改革利益集中在农村，受惠于农民。再一个是，在上世纪八十年代中后期以后，改革中心转入城市，农村改革滞后，改革利益从农村流失，城市的改革成本转化给农村，农民负担开始加重。
总结上世纪八十年代、九十年代的改革经验教训，我们应该得到一个启示，这就是城乡统筹，要精心组织城乡各项改革，统筹协调，整体推进，避免城乡改革先后，避免各项改革相互钳制，避免因改革利益严重失衡引发社会矛盾。
进入21世纪，中国特色的社会主义事业已经进入全面建设小康社会、加快推进现代化建设的新阶段。中国的城乡改革一定要考虑如何适应这个经济发展新的阶段特征、新的经济环境、新的目标任务，特别是建设小康社会的经济、政治和文化的全面性，使改革，一是要有利于城乡经济社会的全面进步；二是要有利于加快城乡二元结构的转型。为此，中国城乡改革的进程，一方面要防止那种单骑独进，只身闯关的改革运作，另一方面，又要有重点，有步骤，统筹兼顾，协调好城乡改革进程中的利益关系。
第三、统筹城乡经济结构调整。
统筹城乡经济结构调整，是统筹城乡经济发展的一项重要的内容，可以说这是统筹城乡经济发展的一条主线。
城乡二元结构的最典型表现，就是城乡两个经济单元互不相融，各自运行。因此，改革城乡二元结构，统筹城乡经济发展必须通过调整城乡经济结构，实现城乡经济一体化。所以，统筹城乡经济结构调整，着重是要从政策导向上，改变过去那种不从城乡一体化上分配国家资源，配置生产要素，扭转城乡经济结构矛盾加剧的趋势。
一是调整城乡投资结构和投资方向，用投资结构调整、引导城乡经济结构调整。要从改革投资体制改变过去投资重城市、轻农村，重工业、轻农业的政策导向，真正遵照中央要求的对农业要多予、少取、放活的方针，加大对农业投资力度。要从强化农业，发展农村以加快农业产业化、农业工业化和农业现代化的目标，构建国家支农资金的投入体系。一要努力增加财政支农投入，不仅要增加财政支农资金总量，更要提高支农资金在总支出中的比重，建立支农资金稳定的增长机制；二要调整支农资金使用方向，重点支持农业和农村基础设施建设、农业科技、生态环境保护、扶贫开发和公益事业；三要改进财政对农业的扶持方式，遵循世贸组织规则，退出对农产品流动环节的补贴，直补给农民。
二是调整城乡农民消费结构。当前国民经济发展中一个深层次的结构矛盾，就是城乡居民消费水平悬殊太大。城乡居民消费结构不合理，占全国人口37％的城镇居民消费总额是全国的64％，而且有提高之势。根据美国经济学家罗斯托的理论测定，我国从总体上已经进入“高额群众消费阶段”，而广大农村和中西部大多数地区又还是“起飞”阶段。我国消费之所以会形成这样一个结构状，主要原因两条，一条是城乡居民收入差距太大，再一条是城市居民有消费信贷支持，虽然这一条也不排斥农民，但实际上无固定工资收入的农民是无法享受消费信贷的。可见，启动农民消费，扩大农村内需，必须从国家从宏观政策上统筹城乡消费结构调整，建立适应农民的消费信贷，发育农村消费市场。这几年城市居民消费之所以消费总量扩大，消费结构升级，购置汽车、住房等，除收入水平提高以外，消费信贷支持是重要因素。所以启动农村消费市场，除了生产适合农民的消费产品外，建立适合农民的消费信贷也很重要。
第四、统筹城乡工农业的发展。
中国农业不管其在国民经济的比重发生什么样的变化，不管其在工农业比重中发生什么样的变化，农业基础地位丝毫不能动摇。而且，这种基础地位必须受到国家财力的支持，国家政策的保护，在国家工业化和城市化加快中更加得到加强。但是，过去却是恰恰相反。
一是我国在加快工业化进程中，忽视了农业现代化建设；
二是我国在加快城市化进程中，忽视了对农村面貌的改变；
三是我国在不断提高城乡居民收入中，忽视了对农民利益的保护。
这三个忽视，伤害了农业，伤害了农民，伤害了农村。工农矛盾突出，城乡差距拉大，农业基础地位受到动摇。进入新世纪，全面建设小康社会，走新型工业化道路，这种趋势一定要逆转。新型工业化道路，一个很内在的特征，就是工农业发展要统筹兼顾、互济互补，良性循环。事实上，统筹工农业发展，并不是要把工农业统筹到一个什么样的比重上才视为合适。因为，任何一个比例关系都有其合理性和不合理性，有其不同阶段不同质量的比例。我这里提出的统筹工农业发展，主要体现在以下几个方面：
一是树立新的农业基础地位的观念。我们国家再三强调，农业是国民经济的基础，这个基础地位对进入21世纪的农业，必须有新的认识。传统农业的基础地位是以“保障供给”而确立的。一是保障城镇居民的农产品供应。二是保障城市工业生产的农产品原料供应；而这两个保障又都是以“低”保“低”。也就是以农产品的低价格保障城市居民低收入生活水平，以农产品原料的低价格保障工业生产的低成本。所谓“无农”不稳，真谛在此。这种基础地位是削弱农业发展能力，牺牲农民利益为代价的，要看到无农不稳，今天还是真理。因此，在市场经济条件下，农业基础地位一定要建立在农业做强、农村发展和农民增收上，要以“三农”问题的不断解决而赢得农业基础地位的长期牢固。
二是在加快工业化进程中要着力提高农业工业化水平。现在对工业化的认识有一个片面性，认为加快工业化，就是发展工业项目、加快工业发展速度，提高工业在GDP的比重。这是工业化的表现，但不是工业化的本质。我认为真正的工业化，一是国民经济成份工业化。这就是工业化不仅在工业产业的内部，而且其他产业也要工业化。这就同信息化一样，信息化当然要发展信息产业，但更重要的是要以信息化改造传统产业，提升传统产业，使整个国民经济信息化。工业化也是一样，要用工业化改造其他产业，使其他产业工业化，比如，农业工业化，服务产业工业化等等。二是管理理念、生产方式和经营方式工业化。也就是要以工业化的理念、工业化的生产方式、经营方式管理其他产业，使任何产业都要像工业产业那样企业化管理，规模化生产，集约化经营。按这两个方面来发展农业，一方面对传统农业进行工业化的脱胎换骨改造，另一方面大力发展农产品加工业，大力发展农业工业化。
三是要以工业化带动农业现代化。农业现代化仅靠农业自身是“化”不起来的，因为农业处于弱质产业，无法自强。这最根本的是靠工业化带动。实际上任何一个国家的工业化进程都体现对传统农业的改造，建设农业现代化的进程。工业化，农业工业化、农业现代化是协调并进的。工业化的实现，必然是农业现代化的建成。没有哪个先进国家像我国这样，已经进入工业化中期阶段，而农业现代化在全国大多数地区还没有破题。造成这种发展畸型的原因，就是走了一条不顾农业现代化的工业化路子。而这种工业化发展到一定阶段，必然会被滞后的农业所制约，整个国家的现代化也会受到制约。我国目前已面临着这样一个境地。所以，现在非常重要的问题，是各级政府要从理论和实践上正确认识和把握好党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业”这一重大命题。
第五、统筹城乡公益事业发展。
国家财力不给农村与城镇一样的公益事业发展的支持，政府不给农民提供与城镇居民同等的公共产品，势必扩大城乡差别，对农民不公。农村事业农民办，是造成农民负担加重、农村事业发展不起来的主要原因。统筹城乡公益事业发展，是改革城乡二元结构、减轻农民负担、改变农村落后面貌、缩短城乡差距的综合之举。因此必须强化政府统筹城乡社会发展职能，促进城乡社会事业协调发展，改变目前农村的公益事业远远落后城市的现状。
统筹城乡公益事业的发展应该是多方面的，当前最主要的是农村义务教育和农村公共医疗卫生事业。各级政府要从财政支持上界定各自的责任和规定相应的财政支出比例，使农村公益事业经费有保障，能落实。这就有一个如何转变政府社会职能，正确处理加大农村社会公益事业财政支出和优化财政支出结构的关系。现在政府普遍感到财力困难，要办的事很多，杯水车薪，力不从心。为求得财政短期平衡，只保经济发展项目，其他的尽量少搞或者不搞。实际上这是限制了积极财政政策目标的实现。我们应该看到，财政在调节分配差距、地区差距、城乡差距和处理工农矛盾上的积极作用。通过财政支出结构的优化，既着力于加快经济发展，又积极统筹城乡公益事业的发展。由此出现的财政支出规模扩大，出现适度财政赤字和债务规模扩大的现象，应该持正确看待的态度。
第六、统筹城乡劳动就业。
统筹城乡劳动就业，就是要改革城乡分割的劳动就业制度，发挥市场在城乡劳动就业中的基础作用，尽量扩大城乡劳动就业空间，使城乡劳动者自主择业，平等就业，既要积极引导农村劳动力向城市转移，又鼓励城市劳动力到农村从事农业开发，扩大城市就业空间，形成城乡劳动力就业一体化。
一是要在农业内部和农村内部扩大就业。当前农村劳动力就业压力很大，但实际上农村劳动力就业的潜力也很大。至少有两大就业空间可以开拓：一个是农业的分工分业的就业空间还很大。农民可以从职业化扩大就业，如发展农场主、农庄主、林场主、农业工人等；也可以从农业生产方式分化扩大就业，如在发展农产品加工、运输、营销储运等等环节上实现就业。再一个，城乡第三产业和非农产业发展的就业空间也很大。这两大就业空间都可打破城乡隔离，既扩大农村劳动力在这两大空间上转移，又鼓励城市富余人员到农村开发农业，做农场主、农庄主、农业企业主等。现在像江苏、浙江“三资”进农业，工商资本进农业已成热点。可以预示，以现代资本推动农业开发，加快农业工业化，建设现代化农业将成高潮。
二是积极推进城乡劳动力市场一体化。城乡劳动力市场分割，农民进城就业受到不公正的对待的情况还很普遍。因此，要加强城乡劳动力市场管理，清理对农民进城就业的各种歧视政策、不合理的制度限制和乱收费的做法。规范劳动力市场，建立劳动力信息机制，维护农民的权益，精心培育农村劳动输出产业。
事实上，农民外出打工已经成为农村主业，打工收入已经成为农民增收的主渠道。据有关部门调查，2000年农民人均劳务收入为240元，占农民人均纯收入的14.85％，2001年为375.2元，占15％，2002年为438元，占17％，去年农民人均纯收入增长部分劳务收入占40％以上。四川、重庆、江西、湖南，这几年农民人均纯收入30％以上来自劳务收入。另外，要特别指出的是农民劳务收入都是现金收入，这对农民人均纯收入有实质性的意义。所以，现在劳务输出已经成为农村的重要产业，必须从推进城乡劳动力市场一体化上、提高农村劳动力外出的组织化程度上和建立完善的为农民外出打工的服务体系上，精心培育农村劳务输出产业。
三是强化农民职业培训，提高农村人力资本质量。要使农村劳务输出成为一项主导产业，最紧迫的是要加强对农民的职业技能培训。当前农村劳动力结构明显存在两大矛盾；一个是劳动力供给的无限增长和劳动力有限需求增长的矛盾；再一个是劳动力有限需求增长和劳动力因职业能力低和知识素质低致使供应不足的矛盾。这两大矛盾既加剧了农村劳动力就业的困难，又制约了城乡新兴产业和非农产业的发展。可以说，随着经济发展，产业升级、新兴产业兴起，农民就业门槛还会更多。如何开展农民职业技能和知识素质培训，提高农村劳动力资本，这是加快农村劳动力转移的关键。因此统筹城乡劳动力就业，首要的是多层次、多类型、多渠道对农民进行职业技能培训。
第七、统筹城乡社会保障。
中国农民是最大的人群，又是收入最低、最不稳定、生活水平最最需要获得社会保障的人群。可现在农民的所谓生活保障，就是那几亩承包地。而这些承包地对农民有一定的生活保障，特别是吃饭问题，但对其收入性保障稳定性差，风险性大（两大市场、两大自然灾害）。现在农民因灾致贫现象，一是常有发生；二是群体性发生。所以统筹城乡社会保障，加快建立农民的社会保障体系至关重要。
一是尽快建立适应农村人口的最低生活保障体系。国家1999年颁发了《城市居民最低生活保障条例》，农民排除在外。实际上，最低生活保障是每一个国家公民都应该享受的基本权利。现在城市建立了最低生活保障体系，而农村没有。因此，要改变这种歧视农民的政策，尽快建立农民最低生活保障体系。当然，这里面有一个很重要的现实，就是中国农村需要实现的最低保障的人口过多，另外，农民也确实不同城市下岗、失业人员那样毫无工资性收入，而有承包地，因此，需要合理界定最低保障对象，制订一个适度的保障标准。
二是加大农村救济力度和对福利事业的支持。事实上这也是对农村社会保障的一项重要措施。建国几十年来，国家在这方面尽了最大的努力，也发挥了很好的作用。我国自然灾害频发，农村抗御自然灾害能力又弱，每年农村因灾致贫的人口不少。对灾民的救济，直接保护农民的生存权。这方面要完善救济体制、增加救济力度、改变这几年农村灾情增重，农民受灾人口增多，而救灾投入占财政支出比重反而下降的现象。
三是尽快建立起以大病统筹为主的农村合作医疗制度。可以说，这也是对农民的一种重要的社会保障。这项保障措施，党中央非常重视，现在已经在全国各省市开始试点。
第八、统筹城乡发展的政策法规体系。
中国城乡二元结构，完全是体制和制度造成的。要从根本上实现城乡统筹发展，消除城乡二元结构，形成城乡一体化的发展格局，要体制创新、制度创新。通过体制创新、制度创新，建立起城乡统筹发展新的政策体系，而且逐步完善这方面的法规体系。比如，今后农村的发展，随着工业化和城市化的带动，农业工业化和农业现代化，其必然趋势是，土地向规模集中，农村分专业发展，经营按企业管理，劳力向城镇转移，非农产业向城镇聚集。在这种发展趋势中，必须要有新的制度规范、有新的政策推动。而且也更需要建立完善的法规体系，使这些领域的活动行为有法制保障。这样，就能避免过去历史上曾出现的“一哄而上”和“归大堆”，而能顺乎发展规律，合乎农民意愿，有序而进，依法而行。
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