从“诺斯悖论”看我国财政风险的形成机理，本文主要内容关键词为：悖论论文,看我论文,机理论文,诺斯论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国外研究财政风险的代表人物是世界银行的高级经济学家汉娜(Hana Polackova Brixi)。汉娜在其风险矩阵中提出了“隐形债务”、“或有债务”两个新概念，这个风险矩阵对政府债务的理解相当广义，凡是政府应当承担的支出责任都可视为政府的债务；在汉娜的风险矩阵里，债务已经不限于因借债或者发行债券而产生的支出责任，政府的一些行为，如担保也可能产生大量债务。汉娜的风险矩阵体现了一种“谨慎原则”。此外还有一些西方学者通过对政府财政建立资产负债表来研究和控制政府的财政状况。
刘尚希(2004)认为，政府既是一个经济主体，也是一个公共主体，从公共主体身份出发，构建了一个财政风险的理论分析框架，区别于政府以经济主体身份承担的财政风险。我国的财政风险处于发散的状态，呈不断扩大的趋势，原因在于制度缺陷导致的“风险大锅饭”，破坏了收益与风险对称的基本规则，从而形成了一种风险累积和集中的机制①。
丛树海等(2005)认为，财政危机最终体现为政府的无力支付。表现为财政收入风险，财政支出风险，财政赤字风险或债务风险。财政收不抵支即会产生财政赤字，或使原有赤字扩大(或使原有盈余缩小)；为了弥补收支之间的缺口，政府可能会采取增税、发行货币与增发国债等措施来实现，但增加税收、提高税率会产生“挤出效应”；发行货币则会引发通货膨胀与社会动荡。于是在发展经济与社会稳定社会双重目标压力下，增发国债就成为一种成本较小的政府理性选择。当政府债务量累计到一定程度时，债务危机就会引发通货膨胀、资本外流，爆发财政危机②。
一、诺斯悖论
1.诺斯悖论
新制度学派代表人物道格拉斯·诺斯曾经提出了关于国家作用的十分矛盾的观点(North，1981)，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。诺斯认为，为了促使一个社会走上经济增长路径，国家的功能远不是仅仅推行自由放任的原则，它还应该减少市场运作中的交易费用并使得个人企业家从交易中受益成为可能。国家必须演化为一个有效、公正契约的第三方执行者。这就意味着国家应该强大到能有效监督产权、强制实施契约。但他也认识到，在现阶段，以我们现有的知识，还无人知晓如何创建这样一个实体。因为，如果国家一旦具有了这样强制的力量，那么，那些管理该国家的人便会利用这种力量来谋取自身的利益，而以牺牲社会其他人的利益为代价。这就是“诺斯悖论”③。
现代经济学的研究表明，政府从本质上是追求长治久安的。但是诺斯(1991)曾经明确地提出：政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。例如，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施。政府之所以会面临两难的选择，关键在于社会目标是长期的，财政目标是短期的。在西方国家的体制下，无论民众还是政府或者具体到每一个政治家都是追求短期利益的，因此行为的短期性是不可避免的。这就给财政支出的膨胀和财政风险的增大埋下了隐患。“诺斯悖论”从这个角度给我提供了一个分析财政风险的新思路。
西方国家的政府行为短期性有其必然性。首先，政府换届的不连续性使得现任政府为了继续赢得选民的选票而不得不在任期内给予选民尽可能多的好处。这就像个人消费一样，要么短期内全部消费掉甚至举债消费以快朵颐，要么剩余一部分以备他用或日后使用。其次，虽然每一届政府都有可能连任，但是万一无法连任，谁也不愿意冒着得罪选民的风险将好处留给下届政府。在这种两难的博弈下，政府行为短期性是必然的。再次，许多长期目标不得不以改革甚至损害某些既得利益集团的利益为前提，而这些利益集团通常为了保护自己的利益都已经在政府里安排了自己的代言人，这就给改革者带来巨大阻力。综合以上几点，在短期目标和长期目标冲突时，西方的国家政府没有任何动机舍短而取长。
2.“路径依赖”对“诺斯悖论”的强化作用
“诺斯悖论”可以概括为由于政府的双重主体在行使政府职能时发生的冲突。所谓双重主体，一方面，政府是人民的公仆、国家的守夜人；另一方面，组成政府机构的千千万万从政人员却是经济人。前者要求政府必须从大众的角度来制定政策行使权力，后者则难免会考虑个人利益从而伤害大众的利益。退一步说，即便从政人员能够做到国家、个人两不误，也无法保证其制定政策的正确性。所以“诺斯悖论”有其存在的必然性。一旦初始的制度或政策选择出现问题，在“路径依赖”的强化作用下，社会会沿着初始的“路径”一直走下去。
“路径依赖”最早是用来解释技术演变过程的，但诺斯在阐述经济制度的演进时使这一原理声名远扬。“路径依赖”是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去。“路径依赖”有不同的方向。一种情况是某种初始制度选定后，具有报酬递增的效果，促进了经济的发展，导致有利于经济增长的进一步的制度变迁。这是一种良性的路径依赖。另一种情况是某种制度演变的轨迹形成后，初始制度的效率降低，甚至开始阻碍生产活动，那些与这种制度共荣的组织为了自己的既得利益而尽力维护它。此时社会就会陷入无效制度，进入“锁定”(lock-in)状态。这是恶性的路径依赖。对团体而言，一种制度形成以后，会给这个集团形成一种的既得利益，他们就会巩固和强化现有制度，即使有新的更有效的制度(伤害到他们的既得利益)他们也只会保守的忠于现有制度。因为一旦改变就会使前期的巨大投入变得一文不值。经济学上称之为“沉没成本”④。
诺斯从制度角度解释为什么所有国家没有走同样的发展道路，为什么有的国家长期陷入不发达，总是走不出经济落后制度低效的怪圈等问题。诺斯考察了西方近代经济史后，认为一个国家在经济发展的历程中，制度变迁存在着“路径依赖”(path dependence)现象。中国的许多领域也存在问题，但是经过改革并未有大起色，通过“路径依赖”可以理解为，在“诺斯悖论”的最初选择中，我们的许多制度已经踏入了“锁定”的陷阱，在“路径依赖”的强化作用下，对形成既定的利益集团的领域进行改革，其阻力必然是巨大的。
二、对我国财政风险现状的分析
1.对我国财政风险现状的基本分析
在分析中国的财政风险时，笔者采用了赤字率和债务依存度两个基本指标。按照下表的数据，中国债务指标都在国际安全线以下，中国的财政很安全。下面将借用债务依存度这一指标来分析一下这些数字对于分析中国财政风险的意义。
债务依存度指当年的债务收入与财政支出的比例关系，也就是说该财政年度中，政府公共支出对债务收入的依赖程度。按计算方法的不同可分为“政府财政的债务依存度”和“中央财政的债务依存度”。在我国，由于国债是由中央财政来发行、掌握和使用的，所以，实际上是中央财政的债务依存度，计算公式如下：债务依存度=当年国债发行额/当年财政支出额。公式虽简单，计算结果却大相径庭。以1997年为例，有人认为中央财政债务依存度为95.92％(丛树海，1996)，此为高者；低者为19％(世界银行，1998)。在这两极之间还有许多中间值，如55.77％(高培勇，1997)等。按照国际通用指标——中央财政债务依存度在25％-30％之间安全线。虽然有国际安全线作参考，我们还是很难知道中国的财政情况到底如何。
从理论上讲，应该将政府的全部支出都列为财政支出，但这在技术上难以做到的。虽然我们很难从具体的指标值来判断我国的财政风险状况，但是我们还是可以看出我国的债务依存度从九十年代开始急速攀升，1998年达到顶峰，之后虽然有所下降，较之八十年代，仍然高了很多。我国的赤字率在1998年之前还算平稳，从1998年开始大幅度提高，之后有所回落。通过这两组指标的变化，我们可以看出我国近年的财政风险的确在不断加剧。笔者认为我国目前可以计算的债务值还没有超出国际的警戒线，但综合考虑各种或有、隐形债务，中国的债务情况不容乐观；同时中国也有很多利好因素，比如我国政治环境稳定、稳定且较高的GDP增长率，这些都从一定程度上降低了财政危机爆发的可能性。只要信用链条没有出现断裂，这种状态将一直维持下去。在这种模糊的边界上，我们要做的就是努力控制财政风险，采取措施防范可能出现的财政危机。
3.用“诺斯悖论”对我国财政风险现状进行分析
“诺斯悖论”视角下的金融风险。简单的数字说明不了问题，“诺斯悖论”可以帮助我们发现数字的深层意义。以1998年为例，财政部1998年定向四大国有银行发行了2700亿特种国债来补充其资本金。短期来看这种做法能够缓解四大国有银行的经营压力，改善其自身状况，从而稳定整个国家的金融系统；但是这直接加剧我国的财政风险，增加了政府以后的支出并消耗了政府未来可融资的能力。一旦金融风险达到不可控制和化解的地步，我们有理由相信政府不会袖手旁观；政府插手则意味着金融风险的财政化。
我国主要财政风险指标
年份赤字率⑤
债务依存度⑥ 年份赤字率⑤
债务依存度⑥
1981
-0．007688
0．04274419930．008470．067807
19820．003330．03563519940．012290．177566
19830．007170．02949919950．009940．221413
19840．008110．02500319960．0078 0．232788
1985
-6．36E-05
0．03024119970．007820．261224
19860．008130．02835 19980．011770．299011
19870．005250．02788 19990．021250．280727
19880．008970．03699820000．027850．261454
19890．130940．01985620010．025860．237191
19900．0079 0．03030920020．029950．256653
19910．010970．05884920030．025 0．244594
19920．009720．10572420040．015270．236118
资料来源：根据《中国统计年鉴(2005)》(中国统计出版社2005年版)相关数据计算得到。
用“诺斯悖论”透视地方政府。地方国有企业的不良资产、地方金融机构的坏账、地方社会保障基金的支出以及地方政府为企业作的担保一旦出现问题，都是由地方政府承担。据国务院发展研究中心估算，目前全国地方政府债务至少在1万亿元以上。如果发生广泛的地方政府信用危机，中央政府和国家财政是最后的一道防线，届时地方性的财政风险会演变成全国性的财政风险。地方政府的债务很多都是由于因为搞“政绩工程”而产生的。这是“诺斯悖论”的一个表现，地方官员为了自己的利益而不顾当地的长远利益乱上项目，给当地政府造成巨额债务；但是他们并不担心这会产生怎样的后果。政府官员对其所负责任的不连续性很大程度上造成了地方财政的不稳定性，其盲目举债的行为也加剧了地方乃至整个国家的财政风险。
从“诺斯悖论”角度看国有企业。国有企业曾经在我国的经济建设中起着中流砥柱的作用。改革开放以来，不同的经济主体通过市场竞争获得自己的生存空间。中国的国有企业曾经是“企业办社会”，政府因为对国有企业的“历史亏欠”和国有企业在社会生活中的重要地位而不得不用国家财政源源不断地对大面积亏损的国有企业进行补贴。这笔庞大的支出成为国家财政一个沉重的包袱，迫使政府为了填补这个巨大的“窟窿”而不得不想方设法筹集资金，后果之一就是政府通过发行国债将国有企业的资金负担转嫁到国家财政。“诺斯悖论”中提到的问题可以归结为权力与监管的问题，在国有企业这里，两方面的问题都存在。首先，权力的不当、不正确使用很大程度上导致了许多国有企业经营惨淡，甚至亏损、破产。其次，在政企不分的年代，对国有企业领导的权力同样也存在监管缺位的问题。虽然政府最初设立国有企业的目的是为了满足人民生活需要，为祖国的建设和发展提供物质支持，但后来具体执行却并非如此。个体或者团体出于对自身利益的考虑而导致政策并没有按照原先计划的执行。权力监管的缺位使得国有企业在“锁定”的路径上走得越来越远。
三、相关政策建议
上文从制度的视角探讨了我国财政风险形成的机理，财政风险一旦演变为财政危机乃至社会的全面危机，后果将不堪设想。为了从根本上杜绝这种财政风险的产生，本文作者从“诺斯悖论”的角度提出以下建议：
第一，完善预算管理制度。在我国的预算管理中，重点是加强对预算外资金的管理。国家审计署审计长李金华2006年6月在向全国人大常委会做关于2005年度中央预算执行的审计工作报告时说，对20个省(区、市)的审计调查，2005年，这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5％。据此计算，仅这20个省(区、市)，就有逾4000亿元中央补助资金脱离省级人大的审查监督⑦。预算外资金管理失控和失去监督，是造成乱收费和腐败现象的重要原因。首先，预算外资金的存在无疑给权力的“自由发挥”提供了一个新空间，乱收费和腐败行为可能削弱甚至有悖于国家的某些政策。其次，缺乏监管的乱收费和腐败行为导致了大量不确定性的产生，而大量的不确定性又产生了大量的成本从而导致经济的无效率。而在预算管理方面，世界上许多国家已经有很多成功的经验，所以今天的中国进行此项改革已经有了许多经验可以借鉴。制度的改革和完善可以从根源上减少甚至杜绝一些风险的产生，可谓治本。
第二，充分发挥人民代表大会的作用。财政风险实质上是关于国家资金的问题。人民代表大会代表人民行使权力，虽然无法控制资金流动的每个环节，但是在最初的资金使用分配时可以严格审查每项资金的使用方向等信息。从“诺斯悖论”的角度来说，权力的行使者最重要的就是作好最初的决策。如果最初的决策是指向一条良好的路径，那么以后的发展也多是良性的。一旦最初的决策错误，后面要从“锁定”的状态里走出来就要付出沉重的代价。所以，人民代表大会除了要严格控制国家资金的使用，更加要形成一套科学的决策机制来提高或者保证其决策的正确性。
第三，加强权力的监管机制。“诺斯悖论”所讨论的主要问题就是权力的行使与监督。权力行使的正确性可以通过建立一套科学的决策机制来解决，但是权力的监督确是一个艰难的课题。监督就是要防止某些人通过损害国家集体的利益来实现自己的私利，所以监督就意味着要触动一些既得利益者的“奶酪”。正如目前我们所看到的，我们的政府正在积极主动地加强对自身的监督，可能许多具体的措施还有待完善，但是加强对于权力的监督是我们的政府和国家健康发展的保障。
第四，切断风险在不同主体间的传导。在分析中我们发现，许多风险通过政治权力的介入而发生传导和转嫁，这种传导最显而易见的弊端就是使风险在最终被发现之前隐藏的时间加长了；这不利于国家和相关部门对风险的观测和处理，而且很容易在最后整个金融、财政系统积累了大量风险的时候才暴露出来，从而给社会带来巨大冲击。基于此，建议政府给相关的经营主体充分的自主权，淡出政治权力在市场经营中的角色，使市场中的经营主体能够拒绝接受风险向他们自身的传导或者转嫁，即切断风险的传导，使得风险能够及时被发现和处置。
注释：
①刘尚希，《财政风险及其防范问题研究》，经济科学出版社，2004年，第175～178页。
②丛树海，《财政扩张风险与控制》，商务印书馆，2005年，第34～35页。
③卢周来，《也谈“诺斯第二悖论”及其求解》，《经济经纬》，2004年第3期，第10页。
④引自：http：//zhidao．baidu．com/question/7656675．html
⑤赤字率是指财政赤字占国内生产总值的比重。欧盟的《马斯特里赫特条约》对欧元区成员国的财政状况确定了健康标准，规定赤字率不超过3％。
⑥债务依存度是指当年的债务收入与财政支出的比例关系，也就是说该财政年度中，政府公共支出对债务收入的依赖程度。债务依存度=当年国债发行额/当年财政支出额。国际上一般认为安全线是30％。
⑦数据来源：http：//news．sohu．com/20060628/n243973093．shtml
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