美国社会救助体系建设及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,体系建设论文,启示论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日前，笔者随团赴美参加美国现代社会救助体系建设培训班，对美国社会救助进行了专题学习考察，并与中国社会救助体系进行了比较分析。
社会救助在美国称作公共救助或福利补助，是帮助贫困人群维持最低生活水平和享有某些权益的社会保障项目。1930年以前，美国政府所担负的救贫责任极少，多数的贫困者、不幸家庭与孤儿主要依靠民间的慈善组织和教会的社会服务机构进行救助。1929年美国爆发了经济危机，导致了严重的贫穷问题，政府开始介入社会救助。美国社会救助制度大致经历了两个重要的发展阶段：一是20世纪30年代。1933年罗斯福总统实施新政，强调国家干预社会经济生活，包括实施社会救助、社会保险和社会福利。二是20世纪60年代，经过30年的经济发展，美国的社会救助制度基本建立，社会救助体系基本形成，这一时期的救助政策已不仅仅是单纯事后救济，而是转向预防与救助相结合的全面福利模式。
一、美国社会救助体系的主要特点及与中国的比较
（一）从政府责任与社会参与的关系看，美国政府社会救助责任定位明确，政社合作机制健全
虽然美国政府加强社会福利功能，积极推动福利国家建设，政府社会福利开支大规模扩张，但并没有挤占非营利组织的生存空间，导致非营利组织功能的弱化或被取代，相反民间非营利组织也同时取得了快速发展。一方面，政府社会福利职能定位明确，政府主要负责制定社会福利计划和制度政策、筹集资金等，具体实施福利项目由政府打包交由非营利性组织负责，包括受理申请、审核审批、发放救助款物、提供服务等等；另一方面，政府十分重视激励扶持慈善组织的发展。在美国慈善组织的注册程序比较简单，条件也很宽松。大部分慈善组织都可以向税务当局申请到免税资格，核心是必须保证该组织以非营利为目的。通过政府和社会组织的合作，一则降低了行政管理成本，二则培育了社会功能，逐步形成了政社合作的共治机制。
目前，我国的社会救助职能主要还是由政府包揽，慈善互助只是补充；政府的社会救助项目，也主要依靠政府自身承担，并没有通过非营利性组织实施，使得政府既负责行政管理又承担具体服务，政事不分、政社不分；而且慈善组织的发育不健全，政府扶持、监管还不到位，社会功能发挥还有待加强。
（二）从社会救助与促进就业的关系看，美国社会救助政策十分重视克服“福利依赖”问题，强调受助者参加工作的重要性
美国社会救助制度改革的一个重要趋势就是尽量减少“福利依赖”倾向，一个重要的转变就是强制领取救济金者工作。如果救济金领取者不配合“工作”要求，州政府可以减少或是终止福利，而且工作时间要求也很高，成人领取福利者一般需要每周工作30小时，双亲家庭则需要每周工作35小时。为确保就业政策的执行，联邦政府一方面出台了一系列就业刺激计划，比如受助者参加工作后，仍然给予6个月的救助期限，直至收入高于贫困线50%以上才停止救助；参加工作的受助者工作收入50%可以豁免计算家庭收入等等。另一方面，联邦政府规定州政府有责任协助领取贫困家庭临时援助(TANF)福利的人遵守参加工作的规定，并将此作为联邦检查监督州政府发放社会救助资金的重中之重。如果州政府未能达到受助者参与就业标准，联邦政府将减少补助款。在其他食品券(FS)等救助项目中，也都对受助者参与工作作出规定。应该说，这一做法对增进公民责任、促进就业、自立发展、防止“养懒人”等方面发挥了重要作用。
目前，我们的社会救助还基本停留在“福利给予”阶段，除要求参与一定的社会公益服务外，其他促进就业政策尚不完善，已经造成了部分“养懒人”现象和“福利依赖”倾向。
（三）从制度架构和实施形式的关系看，美国重视社会救助项目的多重受益互补性，形成了完善的综合救助体系
救助项目的多重受益性是美国社会救助制度设计的基本理念。政府通过建立多个社会救助制度，扩大社会救助覆盖范围和加强社会救助效果。但不同的制度本身是独立的，划定的准入资格是不一样的，覆盖的人群也相应是不一致的，比如食品券(FS)规定家庭收入低于联邦贫困线130%，妇女、婴儿和儿童特别补充食品项目(WIC)低于贫困线185%等。在实施形式方面，美国已经采用的主要有现金给付、实物发放、服务供给、代金券或税收减免等等，针对贫困人群的不同特点和不同需求采用不同的救助形式。特别是食品券、教育券、住房券等形式，很多美国人比较认同，由于其目的在于解决贫困群体在食品、教育、住房等方面的特定需求，救助资金使用效益高，较少出现资金滥用情况，比较好地克服了现金救助存在的弊端。总体上看，美国社会救助体系呈现制度和形式之间互相渗透、互为补充、有机统一的运行局面，是一个比较完善的覆盖各类不同贫困群体，满足贫困群体不同需求的综合、系统的社会救助体系。
目前，我国的社会救助制度主要还是以现金发放为主，其他形式的救助尚未形成完善的制度，或多以慈善救助形式，出现比如慈善超市等。虽然我们也建立了低保、医疗、教育、住房救助以及消费性开支减免等制度，但大多集中在低保对象身上，少部分覆盖到低收入人群，导致了低保对象“受益累加”现象，社会救助覆盖面有限，边缘人群救助问题日益严重。
（四）从统筹城乡发展方面看，美国所有救助制度设计基本上是统一的，基本不存在城乡差异
美国十分重视保护公民的平等社会保障权。一个贫困者，无论在那个州都可以享受到社会救助。虽然受助者受益水平因居住地差别而异，但制度本身并不存在城乡分割。
我国的社会救助制度长期处于城乡割据格局，在制度设计上，没有考虑到城乡统筹。一些城市有的救助制度，在农村形成缺失。比如重大疾病医疗救助、低收入困难家庭救助等。特别是以户籍为前提的管理做法，进一步加深了社会救助的城乡标签效益，导致了社会救助在城市与农村间难以彼此融合和共通。甚至产生了即使共同生活的家庭人均收入符合当地城市低保条件，但只要家庭成员为非本地城镇户口的，该成员也不能享受到当地的低保待遇的不公正、不合理现象。
二、启示
（一）转变思想观念，强化政府责任和社会参与，创新社会救助运行机制
在现代社会，政府有责任保障公民的基本生活。但政府负责并不意味包揽所有工作，大量的具体服务工作可以交由社会组织承担，政府主要负责筹集资金、制定政策、给予资助、加强监管。建议在以下方面开展改革试点：
1.开展社会救助社会化试点。选择低保和流浪乞讨人员救助管理领域率先试点。可以在低保工作机构之外成立非营利性居民家计调查中心，受政府委托，负责对救助申请进行调查、评估以及提供跟踪服务等事务性工作；成立非营利性流浪乞讨救助服务中心，受政府委托，开展日常流动救助、应急救助和其他具体帮扶服务。同时建立试点配套措施：一是建立政府资助和购买服务制度，根据非营利性组织工作绩效，给予政府财政补贴，扶持相关非营利性组织发展；二是结合加强社会工作人才队伍建设，规定接受政府资助的非营利性组织必须配备一定比例专业社会工作者，逐步实现社会救助队伍职业化、专业化。
2.创新慈善组织登记认定管理制度。转变慈善组织等同于筹款募捐组织的思维，加快出台《慈善法》，建立统一的慈善组织登记认证体系。将非营利性作为慈善组织登记的核心，鼓励社会各界成立慈善组织，对符合条件的组织，由民政部门或其他政府部门作为业务主管单位。会同税务部门出台慈善组织免税认定制度，使从事非营利性公益服务的组织获得免税优惠政策资格。加强慈善组织监管，强化民政部门的监管权，探索组建独立第三方组织或行业自律组织，促进慈善组织和慈善事业健康发展。
（二）完善社会救助制度，加快建立多层次、多形式、综合性的社会救助体系
从美国的经验看出，社会救助制度的多重受益以及社会救助形式的多样性，可以增强社会救助反贫困功能。建议改革现行社会救助制度模式，建立起多层次、多形式、广覆盖的社会救助体系。
1.建立综合社会救助体系。认真分析目前各项社会救助制度的自身功能，科学界定各项救助标准、受助对象准入条件，克服简单的以低保对象为救助制度准入条件的做法，形成既各自独立，又互有补充的制度模式，真正建立起面向城乡居民，多种救助制度相衔接，覆盖多层次贫困人群的社会救助体系。逐步扩大社会救助的覆盖面，提高社会救助水平。
2.实施食品券项目。改革目前相对单一的现金救助形式，根据物价上涨或经济衰退等情况以及贫困群体实际需求，适时推出弹性的食品券补助政策。建议参照机关、企事业单位发放节假日补贴的做法，在元旦、春节、五一、国庆节期间，为低收入群体发放一定额度的食品券，改善贫困群体生活，体现党委政府的关爱，更好地实现社会普惠共享的目标；针对当前经济危机对困难群体生活可能造成的影响，在一定期间内实施食品券项目，一方面拉动内需，另一方面防止经济衰退加剧低收入群众的生活困难；在物价上涨较快时期，改变以现金形式的临时物价补贴为食品券，提高救助的效益。
（三）深化社会救助理念，采取措施克服“福利依赖”，促进社会救助对象参与就业
社会救助的本质是保障贫困群众的基本生活，为此，对于完全无工作能力的个人和家庭，如老弱残疾者，必须由政府兜底；但对于有工作能力的受助者，必须强化个人工作责任，积极协助其通过工作脱离贫穷，克服“福利依赖”。建议在以下方面进行尝试：
1.完善救助对象参加就业政策。会同劳动保障部门出台相关规定，规定有劳动能力的救助对象必须参加一定时间的工作，包括就业培训、接受就业推荐、参加公益劳动等，不符合有关工作规定的，不予救助；规定有劳动能力的救助对象连续救助的最长期限，督促其积极就业，防止消极就业或怠于寻找工作。制定救助对象参加工作的激励措施，包括工作收入适度豁免政策、就业奖励、救助待遇渐退办法，确保救助对象参加工作后获得相对更高的保障待遇。
2.积极开发社会救助公益岗位。针对目前社会救助任务重，基层人员严重不足的现状，建议在社会救助领域开发公益岗位，按照救助对象人数配备一定比例的社会救助协管员，优先安排有劳动能力，经过培训考核合格的受助人员，从事社会救助工作。
（四）坚持城乡统筹发展思路，加快社会救助城乡一体化进程
1.加快实现社会救助制度城乡一体化。贯彻中央、省、市统筹城乡发展的部署，对照目前城乡社会救助制度，尽快将城市社会救助制度向农村延伸，弥补农村的缺失。重点加快重大疾病医疗救助制度和低收入困难群众救助覆盖农村进程。按照制度统一、标准有别的思路，科学制定城乡社会救助标准，并逐步提高农村社会救助标准，防止城乡社会救助标准差距过大，率先实现社会救助城乡一体化。
2.加快基本福利服务覆盖农村。除农村五保供养服务外，目前针对农村贫困群体的社会福利服务仍很欠缺问题，要针对农村贫困群体，特别是贫困老年人、留守老年人群体的实际需求，将城市居家养老服务等社会福利服务向农村推进。要加大投入，着力建设好敬老院、五保村，有条件的村，鼓励建设农村社会福利综合服务中心，作为推进农村社会福利服务的平台，率先实现城乡基本福利服务均等化。