海南“小政府、大社会”的实践与启示，本文主要内容关键词为：海南论文,启示论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1988年，海南建省办特区之初，就按照中央、国务院提出的要求，进行了以“小政府、大社会”为目标的机构改革。其基本思路与10年后的由国务院机关拉开序幕的全国范围内的机构改革几乎完成一致。一些做法，即使在今天看来也具有极强的超前性。
10年过去了，总结分析海南“小政府、大社会”的实践，对于我们今天正在进行的全国范围内的机构改革有些什么样的启示，无疑具有十分重要的现实意义。
“小政府、大社会”的基本框架及成果
1987年9月26日，在《中共中央、 国务院关于建立海南省及其筹备工作的通知》中，对海南建省后的经济政治体制作了具体规定：（1 ）海南黎族苗族自治州，作为省县之间的中间层，应予撤销，建立省直接领导市县的地方行政体制；（2）中央和广东省在海南的企业、 事业单位，原则上应下放给海南省；（3 ）各级机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求；（4）要坚持党政分开、 政企分开，机构要小，要多搞经济实体；（5）机构设置要突破其他省、 自治区已有的机构模式，也要比其他经济特区的机构更精干、有效一些，使海南省成为全国省级机构全面改革的试点单位。这些规定成为构建海南“小政府、大社会”新体制的基本原则。
1988年4月， 国务院批转的《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》，再次重申了中央的要求：“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现‘小政府、大社会’”。
建省伊始，海南严格按照中央的要求，从适应社会主义市场经济发展的需要出发，大刀阔斧地进行行政管理体制和机构改革，大胆构建“小政府、大社会”的新体制。其基本框架和内容为：（1）党政分开。 由政府全权处理属于政府职权范围内的事务，党组织集中力量和精力管理方向性、全局性的大事，搞好党的建设，真正加强党对特区建设的领导。这是“小政府、大社会”的基本前提。（2）政企分开。 转变政府职能，政府更多地运用间接管理手段，使企业有更大的自主权，真正使企业和市场活起来。这是“小政府、大社会”的关键。（3 ）精简高效。即层次少，机构小、人员精，效率高。这是“小政府、大社会”的基本特征。（4）健全法制。以法治省，是“小政府、 大社会”的基本方向。（5）下放权力。凡是企业、社会组织、个人能做的事情， 政府要少管或不管，充分调动各个方面的积极性、创造性，逐步扩大社会功能。这是“小政府、大社会”的基本途径。经过10年的探索和实践，在全国机构改革进展不大、根本环境没有较大改变的大背景下，海南“小政府、大社会”的实践取得了一系列令人瞩目的成果：
1、政府职能开始转变，政企得到分开。1988 年海南确立“小政府、大社会”制体后，10年来，为适应商品经济的发展和市场经济的要求，以中国特色社会主义制度为前提，致力于从集中计划经济向市场经济转轨的同时实现政府职能的转变，充分发挥海南经济特区省试验区的功能，在实践中摸索，并逐渐确立了政府的四大职能。（1 ）市场经济条件下政府的服务职能。即：各级政府不要回报，不带强制性的向市场主体提供普惠性服务。如取消了预算企业和行业行政主管部门的隶属关系，产权明晰，权责分明，政企分开，各类企业享受国民待遇，平等竞争，优胜劣汰。政府的职能从单纯的权力干预得到改变，初步建立了为市场主体服务的机构。（2）市场经济条件下政府的保障职能。 即：政府运用强制性权力防止垄断，维护市场主体的公平竞争，保护合法经营，保障社会资源的合理配置。（3）市场经济条件下政府的调节职能。 即：政府运用掌握的经济、信息、法律、政策、行政权力等多种手段，对经济发展中可能出现或已经出现的问题进行适度调控，或进行非强制性与强制性干预，注重间接管理和宏观调控，强调更多地用经济手段来管理经济。（4）市场经济条件下政府的参与职能。 即：坚持以公有制为主体，政府作为投资主体参与市场经济活动。其做法主要有两种：一是国有资产股份化。将几十亿国有资产股份化，政府主要履行对股份公司监管的责任。二是成立国有资产管理局，对国有资产实行“委托营运”和“授权管理”。从1996年开始对海南天然气化肥厂等8 家国有企业实行“委托营运”，对省航空公司、海口罐头厂等企业的国有资产实行了授权管理。既有利于政府职能转变，政企分开，政府不再行使企业的经营职能，又能通过监督、调节，达到国有资产保值增值的目的。
2、精简了机构和人员，减少了管理层次和工作环节。（1）建省初期就在全国率先实行了省直接领导市县的地方行政体制，实行了少层次的直接领导，当时比海南人口少100 多万的宁夏自治区设置了两个地区行政公署。（2）在省政府直属机构中不设诸如“经委”、 “农工委”等中间机构，由省政府直接领导各厅局。（3 ）按照党政职能分开的原则，省委不设立与政府重叠的对口部门，各部、委、办也不再归口管理政府的有关部门。（4）按照政企公开、精干高效的原则， 不设立直接管理企业的政府部门，如其他省市设立的冶金、纺织、轻工厅等部门。（5）把11个专业经济部门和8个有行政职权的行政性公司全部转为经济实体和企业单位。这样，省一级政府组成部门在1988年设置27个厅（1998年换届时设置23个），比原海南行政区的工作机构还要少25个，人员也减少520人；与全国各省相比机构减少1／3到2／3， 成为全国各地机构人员编制最少的省份。
3、促进了市场机制的发育。实行“小政府、大社会”体制， 政府的权力小了，企业独立决策权大了，社会的活力大了，有力地推动了海南市场经济体制基本框架的初步形成。其一，在大社会里，企业不分国内外、岛内外，不分国有、集体、私营，一视同仁，公平竞争，成为独立的生产者和经营者，初步形成了产权清晰、权责明确、政企分开的运行机制；其二，比较彻底地放开价格，基本形成供求关系决定价格的市场机制；其三，商品市场、劳动力市场、货币市场三大支柱性市场发育较早，房地产市场、产权交易市场、技术市场、信息市场等主导性市场普遍发展，初步形成市场体系的基本框架。
4、加强立法，推进了法制进程。“小政府、 大社会”推进依法治省进程。建省以来，海南充分利用全国人大授予的特别立法权，致力于建立市场经济的规范体系，先后颁布地方性法规80多项，在规范市场主体行为、维护市场秩序、加强社会管理等方面发挥了重要作用。这表明，“小政府”的管理职能和管理方式发生了变化，已经朝着以法治省的方向推进。
迄今为止，我国尚没有哪一个省份的改革达到海南“小政府、大社会”体制的程度。中国社会科学院海南政治体制和社会体制改革课题组高度评价了海南所进行的这一超前改革试验，认为这项改革“突破了省、自治区已有的行政管理模式，取得了成功，很有创造性，不仅有创新的理论意义，而且有特别重大的现实意义。”
“小政府、大社会”在实践中碰到的问题
应该说，海南在建立“小政府、大社会”体制中对转变政府职能进行了十分有益的探索，以难度最大的削减政府权力，减少政府干预为突破口，在发展社会主义市场经济的同时初步实现了政府职能的定位，为构建海南社会主义市场经济体制的基本框架和法规体系，为改善投资环境，为开发建设海南大特区作出了有益的贡献。但我们也应在充分肯定“小政府、大社会”体制所取得的成功的同时，清醒地看到，在10年的实践中，“小政府、大社会”这一超前的改革举动，在全面机构改革进展不大，根本环境没有较大改变的大背景下，一是与整个国家运行的体制发生了碰撞，出现了矛盾和摩擦；二是因海南对超前性的机构改革思想准备不足，一些干部留恋“大政府”体制，产生了抵触情绪，使海南机构改革的压力与日俱增，改革处于困境之中。“小政府、大社会”在实践中遇到了种种难以逾越的障碍和难以克服的问题。
1、在旧体制内徘徊，机构出现膨胀复归。海南“小政府、 大社会”体制建立后，受到了旧体制千丝万缕的束缚，局限在旧体制内徘徊、搏击，机构不得不膨胀复归。比如，按照“小政府、大社会”体制设计，海南坚持党政分开、政企分开和精干高效的原则，减少了机构，减少了人员。但这样一来，就把原先与中央部门“对口”的一些机构精简掉了，或者是合并了，而当时的中央部门还没有进行类似海南的机构改革，海南因此受到中央有关部门的非议，要求海南重新设置与其对口的机构。更为严重的是，有些中央部门以没有对口机构为由，拒绝拨给严重短缺资金的海南的投资经费。如此等等，使海南“小政府、大社会”体制处于进退维谷的境地，不得不对“小政府、大社会”的机构设置进行了实质上是“倒退”性的调整。如出现了1992年的纺织、轻工等7 个公司重新挂上主管局牌子的现象。建了“庙”，就要增设菩萨，挂了局的牌子，行政人员也就随之增加。同时，很多机关部门提出了增加编制的要求，有的还把“小政府”同其他省份的机构设置状况作比较，从中找“差距”，以此说明要求增编的合理性，这无形成为“小政府”向“大政府”回归的理论依据之一。从而，使海南机构改革出现了回潮，机构在膨胀复归小圈子里打转转。
2、政府职能转变出现滞缓。虽然海南建立“小政府， 大社会”的初衷，就是为发展市场经济，努力从集中计划经济向市场经济转轨的同时实现政府职能的转变，但这个转变的道路却显得漫长、艰难。建省初期一些由原经济主管局或行政性公司转为经济实体的公司，后因种种原因，又在挂公司牌子的同时重新挂上行政牌子，恢复了原有行政职能。此外，每当遇到全国性的治理整顿，某些地方政府也趁机回收、扩大自己的权力，直接干预企业的经营活动，使间接管理、宏观调控及政府行使服务、保障、调节、参予的职能的前景忽明忽暗。而且还由于很长一段时间对其政府的职能未作出科学的界定，也就削弱了政府调控宏观经济的能力，不该管的管了，该管的又没管好。
3、行政效率开始下降。海南建立“小政府、大社会”体制之初， 行政效率有了明显提高，但在机构改革出现回潮后，政府大了，人员增多了，行政效率反而下降了。由于机构增多，职能交叉而不明确，既不适应市场经济的发展，又不能完全对应正在运行的计划经济形成的旧体制，办事渠道不畅通，增加了工作环节和层次，审批手续繁琐，规章制度不健全等，严重影响了行政效率。如1993年海南开始实行企业法人注册登记制度，成立公司，企业法人除24种特殊行业外均不需主管行政部门审批，由工商行政主管部门直接登记注册，砍掉了几十个审批环节，提高了办事效率，但后来又增设了相应的审批部门，造成部门之间职责交叉，有益的事，相互争着管，企业遇到需要帮助解决的难题时又相互推诿，降低了行政效率和质量，损害了特区政府的声誉。
4、海南现行体制同市场经济还不相适应。 海南当初建立“小政府、大社会”的新体制，就是为适应市场经济发展要求而设计的，但最初形成的“小政府”也不完全适应社会经济发展要求，后来又因诸多原因，也没有让“小政府”在实践中逐步完善，最后形成适应社会经济发展的“小政府”。客观地讲，海南现有运行的行政体制相对社会经济发展要求而言，还只是一个“弱政府”，还不能得心应手地使用各种有效的管理手段管理社会和经济，对于市场运行中出现的问题，很多没有给予令人满意的解决。现行体制还未形成高度开放、灵活有力、精干高效的行政管理机制，相对于海南经济发展来说已经滞后，并制约着海南特区经济的进一步发展。
海南实践对全国机构改革的启示
海南进行的以“小政府、大社会”为目标的机构改革，已有10年之久。它的实践，包括它在实践中所积累的经验，所遇到的问题，给我们今天正在推进的全国性机构改革带来许多有益的启示。
更新观念，淡化和改变“官本位”，是搞好机构改革的前提条件。海南“小政府、大社会”的实践最初所遇到的问题主要是观念问题。要说机构改革中的难点，观念问题就是一个大难点。中国几千年的封建统治和计划经济体制上形成的“官本位”概念根深蒂固，连和尚都有厅级、处级，一时半会很难纠正过来。时下，“官本位”意识并没有因为时代已经进入20世纪末而自动成为历史。实践证明，观念问题的转变往往需要一个长远的过程。
海南“小政府”运作不久，出于传统工作习惯和“官本位”观念的驱使，原来从政府专业主管局转为经济实体的一部分公司，要求重新确定行政职能，重挂行政牌子；某些党政部门借强化或新增一些中心工作，增加了很多临时机构，1990年，整个省一级厅局才42个，临时机构已达49个；有的社会团体、学术团体迷恋于“官办”，要求确定行政编制和行政开支。这种情况到了1994年以后就更加突出。因为经济发展的不景气，一些刚毕业的大学生想方设法进机关，一些“下海”的人也纷纷上岸，往公务员队伍里挤，而且越穷的地方越争吃“皇粮”，越抢“铁饭碗”。当时，一种代表性的说法是“机关公务员工资虽低，但风险小，实惠多，政治地位高。”而且由于改革改到自己头上，与自己的切身利益联系紧密，“官本位”的观念更加顽固，有些地方还滋生腐败，出现钱权交易，由权到人事关系，再到利益关系，使机构改革变得更为复杂、更为艰难。
目前，从国务院机关开始的这场自上而下的机构改革，正值全国大量国有企业职工下岗分流和再就业期间，使精简机构、精简人员的工作增加了难度。主观上，一些党政机构的干部，尤其是一些领导干部，长期受“官本位”观念束缚，呆在机关有一种荣耀感，一旦分流或下岗，心理难以承受，就会产生失落感和逆反心理，对机构改革持消极态度，甚至千方百计阻挠自己被“裁员”。客观上，目前全国2000多万下岗职工再就业问题尚未理顺，机关再裁员，无疑难度又增大。显然，我国正在推进的这场全国性机构改革，既是体制上的革命，更是观念上的更新。要完成体制上的革命，就必须首先进行观念上的更新。当前，要推进全国性机构改革，就应该开展各种形式的思想教育工作和创造种种有利条件，淡化和改变“官本位”观念，树立和强化公仆意识、市场意识、竞争意识。如果“官本位”不淡化、不改革，争吃“皇粮”、争戴“官帽”的风气就不可能刹住，机构改革就不能顺利开展下去。
充分考虑机构改革的复杂性、艰巨性，精心设计，正确采取对策，坚定不移地推进，是避免机构改革再走回头路的基本要求。邓小平同志曾精辟地指出：“机构改革是一场革命。”海南以“小政府、大社会”为目标的机构改革出现的回潮现象说明，机构改革不仅是一场伟大而深刻的革命，而且是一场艰巨而复杂的革命。我国前三次机构改革的经历，也说明了这一点。
全国机构改革反弹的情况与海南“小政府、大社会”的实践也大致类似。80年代以来，我国政府进行了三次大的机构改革和行政体制改革，一次是1982年至1985年的机构改革，一次是1988年中央机构改革，一次是1992年至1995年的机构改革与行政体制改革。
1982年开始的机构改革是自上而下展开的各级机构改革，是以适应社会主义现代化建设的需要为目的，明确了领导干部的革命化、年轻化、专业化的方向。在领导班子方面，明确了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，减少副职。国务院各部委、 直属机构、 办事机构从100个减少为61个，省级政府工作部门从50～60个减少为30～40个； 行署办事机构从40个左右减少为20个左右。在人员编制方面，国务院各部委从原来的5万多人减少为3万人，省级机关工作人员由18万人减少为12万人，市县机关工作人员减少约20%， 地区机关精简幅度更大一些。 1988年国务院机构改革首次提出了转变政府职能的要求，但是，由于各种局限，仍未完成计划经济体制下形成的格局。国务院部委由45个减少为41个，直属机构从22个减少为19个，非常设机构从75个减少为44个，减少人员9700多人。1992年的行政改革是在确定了社会主义市场经济体制目标的背景下进行的，按照社会主义市场经济体制的要求实行政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能。国务院机构定员共减少了20%，全国共减少了25%的机关工作人员，约200万人。
三次机构改革和行政体制改革经历了从浅层次到深层次、由单纯的机构改革到配套的过程，并取得了一些阶段性的成果。但是，由于机构改革是在高度集中的计划体制下开始的，我们对机构改革的认识不够深入，加上旧体制的惯性，往往不断精简，不断肿胀，造成每次机构改革都是在重复上次改革，并使原有体制和原有机制有相当的能力进行某种“体制性或机构性的康复”，从而加剧了改革的复杂性和艰巨性。比如1992年开始的那次机构改革，当时是减少了约200万人，但如今， 机关工作人员反而增加了100万人，机关工作效率没有明显的提高。 这也证明了机构改革的复杂性和艰巨性。
大刀阔斧的第四次机构改革已在国家最高权力机关国务院拉开序幕，但要圆满闭幕还必须下真功夫，因为：其一，那些撤销的机构决不会自动退出历史舞台，还会为自己拥有的权力和利益进行最后的争夺，为自己曾发挥的作用讨价还价；其二，新组建的机构则会为争得新一轮发展机会而尽力扩大权力范围，相互间的摩擦在所难免，特别是对那些边缘机构归属的争执将会相当激烈；其三，保留下来的机构亦会尽最大的努力保护其既得利益，尽量减少权力和利益的流失；其四，经久不缓的东南亚经济危机，全球经济发展速度减缓的经济形势，我国企业结构景气度下降、下岗人员增多的严峻现实，给本次机构改革带来了种种新的困难。
总结海南建省办特区10年来建立“小政府、大社会”新体制的实践，以及全国前三次机构改革的经验教训，要避免机构改革再走回头路，必须充分估计到，本次机构改革的复杂性、艰巨性，要按社会主义市场经济的需要，精心设计，正确决策，痛下决心，坚决实施，全力推进。具体说来，一要从上到下，整体设计，分步实施。海南省级机构设置不仅与中央机构不同，而且也与本省所属的县市不同。县市级机构改革几乎没有进行。县市机构改革的滞后以及县市机构成倍及人员的恶性膨胀，是造成海南“大政府、小社会”回潮的一个重要因素；二要强调一改到底，不能回避矛盾，搞平衡协调和稀泥妥协；三要防止部门利益法制化，改革方案和实行办法要尽量客观公正，不因人而异；四要防止新一轮的跑官要职不正之风的兴起，不能让会钻营、会活动、会拍马、会投靠的人仍留在党政机关，应坚持竞争原则择优上岗，保证改革的质量和成效；五要防止机构转换后中介机构中的官商合一现象及利用权力搞非法经营；六要防止上有政策下有对策的情况发生，改革具体办法要周密、完整、严谨，尽量避免疏漏和冲突，发现不妥要立即完善。
转变职能，自减权力，还权于企业和社会，是机构改革能否成功的关键。海南“小政府、大社会”体制中的核心内容是“小政府”。而“小政府”的真正意义，不在于小，也不在于撤并机构的形式，而在于要有实质性的职能转变。要明白政府是为社会和企业服务的，在精减机构人员的同时，绝不能忽视政府职能的转换，政企一定要分开，要使政府从那些不该管也管不了的领域里彻底地退出来，国家出了钱也不能管企业。企业有自己的运行方式，它并不履行政府的职能。政府要像政府，社会要像社会，要形成政府为社会服务、为市场服务的机制，并通过法律加以固定。政府要精干、廉洁、高效，这是“小政府”的关键内容。“小政府”一定要转变职能，一定要减政放权，坚决地把那些政府不该管、管不了的事放出去，放到社会上，放到人民团体，放到公司，放到有关行业去管。不能什么事都揽到政府机关手里。否则，政府就“小”不了，工作效率也提不高。
海南的“小政府、大社会”在许多地方突破了过去机构改革的思路，其中最重要的突破，就在于第一次把机构改革与政府职能转换的问题结合起来。它的特点及意义在于，它不仅体现在政府机构和人员的数量少上面，而且是从本质上对社会主义市场经济条件下政府职能的定位作了有益的探索。即按照政企分开、党政分开的原则设置机构，精减机构，建立“小政府”，逐步实现国家调节市场、市场引导企业的经济运行机制，建立间接管理为主的宏观调节体系的社会民主自治和民主管理体系，建立和发展大市场。
本次机构改革，国务院在向全国人大提交的方案中说：要“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。”这里特别强调了政府转变职能、自减权力的要求和目标。这些都与海南当初的实践是一致的。应当说，海南的实践对当前的全国性机构改革具有极强的借鉴意义。
实现政事分开、政社分开，是机构改革的一大难点。海南政府机构小不下来，职能转变滞缓，一个重要原因就是事业单位的改革没有到位，吃“皇粮”的队伍依然十分庞大。人们反映最为强烈的政府部门的“三乱”，其实许多乱收费并不是来自政府部门，而是来自事业单位，它们在政府财政中所占的比重相当大。海南建省办经济特区初期提出：“要按照政事分开的原则，积极推进事业单位的改革，使多数事业单位能够逐步实行企业化管理，充分发挥事业单位的经济效益和社会效益。”当时将事业单位分了三类：一类是以学校为主的社会公益型事业单位；一类是带有企业性质的经营型事业单位；还有一类是，该进入政府序列的行政型事业单位。海南当时的方向是，该进入政府序列的就进入政府序列，该转为企业的就变成真正的企业，该按事业单位办的就按事业单位办。这是“大社会”新体制的主要内容。这样做的难点是第二类事业单位，就是将带有企业性质的事业单位变成企业单位。这部分单位涉及的面广量大，阻力也最大，矛盾也最多。海南吃“皇粮”的人多，就是因为这类事业单位的改革力度不大。此外，一些社会团体、学术团体，习惯于“官办”，竭力要求和挤进行政编制和行政开支，依然走着准政府的老路。
据了解，海南目前事业单位及人员的增长速度比政府的增长速度更快。到1997年底，省直一、二类事业单位（即财政全额拨款的事业单位）共有36,174人，是机关人数的5倍， 全省吃财政饭的事业单位人数竟达13.7万人。行政管理经费在全省财政收入中所占比重越来越大，预算外财政收入的大部分也基本用于支付行政管理经费，省、市、县的财政负担日益加重，已有许多县市无力支付党政机关事业单位工作人员的工资。将1996年和1993年相比较，财政收入增幅只有5%， 财政支出则高达17%，其中行政管理费支出更是增加了40%；1996年财政赤字已近15亿元，这对于财政收入只有30多亿元的海南来说，的确是不堪重负。在预算外收入中，用于行政事业单位的管理费支出也高达2个多亿， 占整个预算外收入的33%。行政管理费的增长远远高于财政收入的增长速度，而预算外收入用于行政事业费的开支更是惊人。由此可以清楚地看到，事业单位的改革已经拖了整个机构改革的后腿，已经影响了海南“小政府、大社会”目标的实现。
我国前三次机构改革主要是党政机构的改革，在这方面已积累了不少的经验。相对而言，本次机构改革中，党政机构的改革会比较顺利些，而事业单位和社会团体的改革则成为难点。结合海南的实践经验，本次机构改革，必须注意按照搞活“大社会”、培育大市场的要求，对事业单位和社会团体进行相应的改革。比如对现有事业单位要区别情况，能逐步实现企业化管理的要向企业化管理的方向发展，社会团体能由社会办的，就不能搞成“官办”。也就是说，应该按“大社会”的方向去努力。“大社会”是同市场经济发展和民主政治建设相适应的、自我调节、自我发展的新社会结构和有效的社会运行机制。把原来由政府包揽的大量的社会、经济事务交还给社会、企业、事业单位和其他社会组织，充分发挥社会功能。实行大社会新体制，就是在党的领导下，在国家宪法和法律的范围内，充分发挥社会功能，使全社会的每个企业、事业单位、社会团体和个人，都能独立自主地开展活动。总的原则是，凡是个人能办到的事，社会不要管；社会能办到的事，政府不要管，充分调动方方面面的积极性，使社会充满活力。同时，群众团体要逐步从“官办”改为民办。坚持领导人自选、经费自筹、活动自主的原则，使群众团体在党和政府的领导下，在国家宪法和法律的范围内，充分行使自己的民主权利，增强活力，真正代表和维护各自所代表的那部分群众的利益。不能使其成为新的官僚，否则就不能代表群众。
注重法制，严肃纪律，是机构改革顺利实施的重要保障。过去，机构改革在海南陷入“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈，是综合因素交互作用的结果，但与没有把机构改革纳入法制程序，没有执行严肃的纪律，也有很大的关系。在一些时候，一些地方，仅凭领导意志，就可随意上机构、添人马，有的甚至发展到批条子、卖指标的地步。
机构改革是一项涉及面广、政策性强、时间跨度大的工程，是关系到人民群众利益和社会稳定、国家发展的大事，应该有法制为依托，有纪律作保证，应该依法治省，依法搞机构改革。比如，可以把机构设置、编制与职能转变纳入依法治省程序，用法律保护其实现。又比如，制定严格、严厉的机构改革纪律措施，规范和约束领导干部的行为，谁擅自或随意增加机构、人员，就用纪律甚至法律惩罚谁。机构改革是一项严肃的工作，任何部门、任何领导都必须按照党中央、国务院的要求，按照法制的程序，去实施它，推进它。只有这样，本次机构改革才能积极稳妥地展开，才有可能取得彻底的胜利。
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