国际原子能机构的局限：以伊朗核问题为例，本文主要内容关键词为：原子能论文,为例论文,伊朗核问题论文,机构论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
成立一个国际机构、对原子能进行集中统一的管理与利用，最初出自美国的设想。1945年7、8月间，美国试验成功并随后在日本使用原子弹，正式开启了国际政治的核时代。为垄断核武器，美国在战后初期向其他国家出口核材料和核设施时，要求对方承诺不将其用于制造核武器，并接受美国对这些材料或设施的核查与监督。然而一国的能力毕竟是有限的。1945年11月15日，美、英、加三国首脑在华盛顿召开会议，首次探讨建立一个国际机构，以集中管理利用核能、防止核武器扩散。同年12月27日，在莫斯科召开的美、英、苏三国外长会议上，苏联以拟议中的机构必须接受联合国安理会的指导为条件，同意美、英关于建立联合国原子能委员会(UNAEC)的建议。1946年1月24日在伦敦举行的联合国大会第一届会议上，51个成员国代表一致通过联大第1号决议，决定设立一个（原子能）委员会，“以处理由于发现原子能所引起的问题以及其他有关事项。”①然而，在接下来的几年里，美苏在原子能委员会围绕“先管制（核能利用）后消除（核武器），还是先消除后管制”的问题争吵不休，致使原子能委员会的工作陷入僵局。1949年9月苏联也成功试验原子弹。1952年1月11日，联合国大会通过第502号决议，解散了已经名存实亡的原子能委员会。②
20世纪50年代初，国际社会反对核军备竞赛、要求和平利用核能的呼声非常强烈。为了维持美国的核优势地位、防止核武器进一步扩散、确保美国核能工业在国际市场上的竞争力，1953年12月8日，美国总统艾森豪威尔在联合国大会上发表题为“原子为了和平”的演说，主张把核武器国家的裂变材料集中储存起来供世界上所有国家和平利用。为此，他呼吁建立一个国际性机构，致力于有效防止原子能被滥用、核武器扩散，并进行原子能的民用研发工作，让原子能技术真正造福于人类。③1956年10月23日，81国在联合国总部召开大会，复审并最后批准了《国际原子能机构规约》。1957年7月29日，《规约》正式生效。同年10月，国际原子能机构(IAEA)召开首次全体会议，宣布IAEA正式成立，总部设在维也纳。④
从上述背景可以看出，国际原子能机构从酝酿到成立，更多地体现了美国（后期也得到苏联的认可）希望通过一个国际机构，防止核武器进一步扩散、对核材料和核技术进行控制的意愿和思想，当时也符合世界上广大无核武器国家反对核武器、争取和平利用核能的愿望。国际原子能机构从1957年成立至今，特别是1997年通过了统一加强型的全面保障《附加议定书》范本，逐渐建立起一套完整的保障监督系统。在应对和处理核扩散风险的过程中，IAEA作为负责世界范围保障监督业务的唯一的国际组织，发挥了不可替代的作用，但也存在着一些明显的局限，出现了一些失误。下面将主要以伊朗核问题⑤为例，对IAEA在核不扩散领域的局限与失误做一些探讨。
一、IAEA在和平利用核能与防核扩散方面轻重失衡且标准不一
《国际原子能机构规约》规定IAEA的主旨是：“谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献；并尽其所能，确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。”⑥很明显，理论上，促进和平利用核能和实施核保障监督，防止核武器扩散，是IAEA并行不悖的两大功能或者目的。但执行起来，二者之间很难保持平衡。因为核大国特别是美国注重的是，通过IAEA防控核扩散；无核武器国家则更注重通过IAEA获取开发利用核能方面的援助与支持。
在1970年《不扩散核武器条约》(NPT)生效以前，IAEA在防核扩散领域的保障监督职能没有充分体现出来。⑦因此，上述不平衡并不明显。但是1970年以后，所有加入NPT的无核武器国家都必须根据条约第3条的规定，与IAEA签订全面保障监督型协定，即INFCIRC/153型（1971年IAEA为此类保障制定的专门文件）保障协定，接受IAEA的全面监督与核查。IAEA的主要职责逐渐向防止核武器扩散方面倾斜，监督与核查也主要针对无核武器国家，而不太注重和平利用核能。然而，20世纪70年代石油危机以后，许多发达国家都加紧发展核能工业，发展中国家也有此需求。但由于核材料、核技术（人才）、核设备主要掌控在发达国家、特别是核武器国家手中，无核武器国家和平利用核能的道路并不顺畅。冷战结束以后，国际关系发生了很大的调整与变化。一些国家试图突破核封锁，以和平利用核能为掩护，发展核武器。国际恐怖主义分子也蠢蠢欲动，图谋获取大规模毁灭性武器，核扩散的风险大增。因此，国际原子能机构进一步加大了对核活动保障监督的力度与范围。同时国际能源竞争加剧，能源安全成为各国普遍关注的核心问题之一。IAEA虽然鼓励、支持和平利用核能，但一旦出现或大国认为存在核武器扩散的风险，就马上进行调查、中止甚或追回援助、通过理事会决议、甚至提交安理会讨论。这一系列行动，从防扩散的角度来讲是可以理解的；但从主权国家和平利用核能的权利来讲，就会认为受到很大制约。伊朗核问题，就涉及IAEA如何在防核扩散和促进核能利用方面保持平衡的问题。
伊朗于1970年2月加入《不扩散核武器条约》。按照条约要求，它与IAEA签订的《全面保障监督协定》(INFCIRC/214)于1974年5月15日生效。作为一个无核武器的NPT成员国，伊朗有义务遵守核不扩散的义务（NPT第1条）；同时伊朗也有权利得到国际社会的援助与合作，不受限制地和平发展并利用核能（NPT第4条）。早在1957年，伊朗就与美国签署了民用核能合作协议，美国向伊朗提供核能技术和材料方面的支持，鼓励伊朗进行和平研究。但是，伊朗核发展计划主要始于20世纪70年代。美国国际战略研究中心(CSIS)1998年的一份研究报告，概括了1979年前伊朗核计划的发展状况：1974年伊朗与美国、1976年与德国、1977年与法国分别签订了长达10年的核燃料供应合同；1975年伊朗参与了欧洲气体扩散工厂的合资集团，占股10%。根据合同，伊朗有权接触扩散技术和购买浓缩铀的份额；伊朗制定了一个到90年代发展伊朗核电站的计划，计划建造23台核电机组，并从德国和法国购买核电站。到1979年伊朗发生革命前，伊朗已经签订了6台核电机组的建设合同，并且准备从德、法、美引进12台核电机组。2台130万千瓦的德国技术的核电机组已分别完工60%和75%，而且已为引入法国两个90万千瓦的核电机组选定了厂址。⑧从中可以看出，20世纪70年代，伊朗在和平核发展方面还是比较顺利的。但是这种“顺利”与其说来自与IAEA的合作，毋宁说来自与西方国家的良好关系。
1979年伊朗伊斯兰革命以后，美国开始频繁指责伊朗有发展核武器的计划（上述报告详细列举了伊朗发展核武器的“企图和迹象”），因而主导国际社会和IAEA对伊朗核活动加强监督与控制，并反对其他国家与伊朗进行任何核合作。在此期间，虽然IAEA根据与伊朗的保障监督协定，没有发现伊朗有发展核武器的证据，但却对以美国等西方国家对伊朗的指控与制裁无能为力。伊朗布什尔核电站建设的曲折过程，充分反映了伊朗在核能发展方面的不易。
伊朗曾于1974年开始与德国合作在波斯湾北岸的布什尔建立核电站。1979年伊朗革命后德国中断了合作；其后，伊朗多次想恢复该项目但终因力所不及而作罢。1995年1月，伊朗与俄罗斯签订了建造布什尔核电站的协议。此举遭到美国的强烈反对，认为俄罗斯在助长伊朗搞核武器扩散。1998年3月，在美国的压力下，曾预定向该项目提供汽轮发电机的乌克兰撤回了供应合同。此后十几年间，俄罗斯虽然坚持自己在IAEA保障监督体制下与伊朗进行核合作合理合法，但在具体实践中，经常以各种理由拖延工程进展。而且在很长一段时间里，布什尔核电站竟然成为美俄关系中一个争论的焦点。在这种背景下，布什尔核电站建设很不顺利，走走停停，从原计划2003年建成发电，一拖再拖，直到2010年4月才开始试运行。
西方国家质疑伊朗作为一个石油输出国发展核能的必要性，并且认为伊朗自己生产核燃料比从国际市场上购买要昂贵得多，故其铀浓缩活动一定有着不可告人的目的。对此，伊朗一方面坚决否认有发展核武器的野心与计划，另一方面坚持伊朗有权利、也有必要发展自己的核能工业，因为“伊朗的石油和天然气资源总有一天会消耗殆尽；油气资源不会永远存在，如果一个国家不考虑这个事实，那它终将要在能源供应方面依赖别的国家”。伊朗还认为，“有些大国执意反对伊朗和平发展核计划的目的就是为了控制世界能源的未来”。⑨对于国际社会普遍关注的铀浓缩活动，伊朗一直强调，这是为了保证本国核能原料的自给自足，因为国际市场存在着不稳定和不公正的现象。客观地讲，这也是事实。伊朗作为NPT成员国，作为接受IAEA全面保障监督的国家，在核能的和平开发利用方面没有得到它所希望的援助与合作，或许是导致其独立甚至秘密进行核开发的一个重要原因。
更为严重的是，IAEA在保障监督方面有区别地对待不同国家的核活动，也使另一些国家深感不满，进而影响到与IAEA的合作，甚至不惜铤而走险。IAEA在对待印度、巴基斯坦、朝鲜、伊朗核问题上，存在着千差万别。印度始终拒绝签署《不扩散核武器条约》，1975年起一直被核供应国集团(NSG)所孤立。1998年印度率先进行核试验，引发南亚核军备竞赛，严重损害了国际核不扩散机制。但是，从2005年开始，美国展开旨在结束印度核孤立状态的国际努力，2006年3月与印度签署了《美印核能合作协议》，2008年又促使IAEA与印度签署对印度民用核设施进行全面保障监督的《附加议定书》，使印度成为世界上唯一不加入《不扩散核武器条约》、却可以突破国际社会核封锁的例外国家。另外，2004年11月，IAEA理事会讨论了韩国违反与IAEA保障协定、未申报曾经进行的铀浓缩和钚分离活动事件，但结论是“涉及的材料数量并不大，也没有证据显示这种实验在继续”。⑩有评论就认为，（韩国）的铀浓缩水平远远超过伊朗。但是，IAEA对伊朗三令五申，对韩国则连轻微的处罚都没有，IAEA总干事和理事会对两国采取截然不同的态度，是美国领导下的该机构及其理事会出于政治目的而实施双重标准的最具戏剧性的证明。(11)IAEA在国际核监督活动中，不时秉持双重、甚至多重标准，不仅难以服众，而且损害了自身的权威性与合法性。
二、IAEA在与联合国安理会的关系中缺乏应有的独立性
国际原子能机构是在联合国主持下成立的，但在法律上它不是联合国的直属机构，具有相当的独立性。根据《国际原子能机构规约》，IAEA需要定期向联合国大会、安理会、经社理事会等汇报工作进展。然而，在实际运行中，IAEA与联合国安理会的关系异常复杂，缺乏独立处理核扩散危机的环境、意志、能力与手段。这一点在伊核问题上表现得相当明显。
伊朗核问题迄今已经历了几个阶段。从2002年8月初露端倪，至2006年2月国际原子能机构决定将其提交联合国安理会，伊核问题主要在IAEA框架下讨论解决。2003年9月12日IAEA理事会通过一份决议，要求伊朗2003年10月前必须采取以下行动：证明已经完全申报所有进口的与铀浓缩计划相关的材料和零件；准许核查员进入机构要求的所有场地，包括提取环境样本；解决关于用核材料试验气体离心机的疑问；提供关于铀转换实验的全部资料。呼吁伊朗签署和履行保障监督协定的所有附加议定书。并且暗示伊朗，若限期内不解决突出问题，将把此事提交联合国安理会。(12)伊朗则回应，接受IAEA全面视察的前提是伊朗有权获得和平利用铀浓缩技术，并且呼吁IAEA抵制美国将此事提交联合国安理会的压力。
为了打破上述僵局，2003年10月开始，英、法、德三国及欧盟代表索拉纳介入伊朗核问题的解决进程。2003年11月26日，IAEA理事会通过了一项决议，对伊朗过去违反其遵守保障协定的行为深表遗憾，但决定暂不将该问题提交联合国安理会，从而为欧洲的努力留下余地。2003年12月18日，伊朗与IAEA签署了加强型全面保障监督的《附加议定书》，但需通过伊朗议会批准方可生效。2004年11月，伊朗与欧洲三国达成更大范围内解决伊朗核问题的一揽子措施，伊朗答应暂停一切铀浓缩相关活动。在此过程中，无论是欧洲国家，还是IAEA，都认为伊朗核问题向乐观的方向发展，但美国仍在竭力推动IAEA将该伊朗问题提交安理会。(13)2005年围绕伊朗永久放弃铀浓缩计划问题，欧盟三国与伊朗进行了长期的谈判，但没有取得成果。2005年5月美国出台一份《国家情报评估报告》，认为伊朗正在进行秘密研制核武器计划，为伊朗核问题定性。2005年7月内贾德就任伊朗总统，8月伊朗取消暂停铀浓缩的承诺。2005年9月24日，在欧洲三国与美国协调立场后，IAEA理事会通过决议称，伊朗多次违反其遵守保障监督协议的义务，已构成不遵守IAEA章程第7条C款，理事会考虑向安理会报告。伊朗与美国及西方的关系骤然紧张。伊朗宣称将重新启动铀浓缩活动，暂停遵守尚未批准的《附加议定书》。伊朗议会还通过立法：IAEA一旦将核问题提交联合国安理会，就不再允许该机构对伊核设施进行核查。(14)2006年2月4日，IAEA理事会通过欧盟国家提出的一项新决议，要求总干事向安理会通报IAEA所有有关伊朗核问题的报告和决议。2月6日，伊朗通知IAEA，它将不再遵守《附加议定书》的规定，还将停止执行其他所有不具有法律约束力和透明度的措施，全面恢复铀浓缩活动。(15)至此，欧洲协调宣告失败。
将核问题提交安理会成为伊朗核问题的一个转折点，此后解决伊核问题从以谈判为主转向以制裁为主。IAEA虽然仍就伊核问题发表核查评估报告，但已不掌握主动权，完全成为安理会的配角。2006年2月27日，IAEA总干事向理事会提交伊朗执行保障监督协议的系列报告。报告称，机构已查清伊朗境内已申报的核材料没有用于违禁活动，但是机构无法满意地全面查清伊朗先前未申报核活动的历史。(16)模棱两可的结论，没有阻止安理会对伊朗核问题的介入。2006年3月29日，安理会就伊朗核计划发表主席声明，对伊朗恢复铀浓缩相关活动及中止与IAEA在《附加议定书》框架下的合作（这本是伊朗为抗议IAEA提交安理会和美国指责其核扩散而采取的报复行动），表示严重关切，要求伊朗按照IAEA理事会2月决议的要求采取措施，包括重新全面停止铀浓缩及相关的研发活动。伊朗未予回应，并且拒绝了其后的一系列谈判建议。2006年5月31日，美国宣布，如果伊朗立即停止一切铀浓缩和后处理活动，并恢复与IAEA展开在《附加议定书》框架下的合作，美国将加入欧洲三国／欧盟与伊朗的直接对话。伊朗强调不会接受停止铀浓缩计划作为与美国开展直接对话的前提条件。(17)2006年6月6日，中国、法国、德国、俄罗斯、英国和美国宣布了新的关于核能、技术合作以及政治和安全问题的一揽子方案，说服伊朗无限期停止铀浓缩活动。但伊朗未响应。
2006年7月31日，联合国安理会通过1696号决议，限伊朗于8月31日之前，必须停止铀浓缩活动，并且解释前述所有核关切。2006年8月31日，IAEA总干事巴拉迪报告证实，伊朗决意无视安理会的要求。接下来，联合国安理会先后三次通过制裁伊朗的决议（第1737、1747、1803号决议）。值得注意的是，第三份决议通过之前的2008年2月22日，IAEA理事会发表了一份关于伊朗核问题的报告，详细描述了伊朗与IAEA合作方面的进展及存在的不足，认可伊朗核问题已经取得的进展。(18)但是，美国以该报告中仍然存在未决问题为由，主导联合国安理会继续加大对伊朗的制裁。
然而，连续的制裁不仅没有使伊朗妥协，相反伊朗的核计划还在不断扩大。2009年10月，六大国与IAEA讨论后，以IAEA的名义向伊朗提出了核燃料交换协议作为谈判基础：伊朗一次性将全部低纯度浓缩铀（1200公斤）运往俄罗斯，由俄罗斯加工成20%左右的高纯度浓缩铀，然后交由法国生产出核燃料棒，最后把这些燃料棒交还给伊朗用于研究用核反应堆；伊朗停止铀浓缩活动。伊朗对该协议提出了种种修改方案，但未得到有关各方的认可。2010年2月7日，伊朗总统下令立即提纯；2月8日，伊朗正式通知IAEA计划生产纯度为20%的浓缩铀，目的是为伊朗核反应堆提供燃料；2月11日，伊朗宣布已经生产出首批燃料用浓缩铀，声称伊朗已经是一个“核国家”。美国于是主导酝酿安理会新一轮对伊制裁。2010年6月9日，联合国安理会以12票赞成，巴西、土耳其反对，黎巴嫩弃权，通过了第四份制裁伊朗的决议（第1929号决议）。
核问题从IAEA到联合国安理会，一方面加强了对违约行为的制裁力度，另一方面也加剧了有关国家的对抗情绪。如果说2006年伊核问题提交安理会之前，伊朗与IAEA的合作存在瑕疵，那么此后的合作就属聊胜于无了。伊核问题被提交安理会后，大大缩小了IAEA的活动空间，使其完全处于从属地位。
三、IAEA深受大国影响，中立客观性屡遭质疑
IAEA与安理会错综复杂的关系归根到底还在于大国、特别是核大国对机构的影响根深蒂固。从前面的论述可以看出，IAEA从建立到发展，都与核大国、特别是美国的支持分不开，因此很难摆脱后者在人员、资金、技术、决策等各方面的影响，其中立客观性常常受到置疑。
按照《国际原子能机构规约》，IAEA的组织机构包括大会、理事会和秘书处。大会由全体成员国代表组成，每年召开一次会议。理事会是该机构的决策机构，每年举行四次会议。理事会每年改选一次，理事由国际原子能机构大会指定或选举产生。秘书处是执行机构，由总干事领导。总干事由理事会任命并经大会批准。事实上，IAEA总干事的人选通常必须得到大国、特别是美国的认可。美国常常通过对IAEA总干事人选的支持，影响IAEA的立场。第一任总干事就是美国人威廉·斯特林·科尔，在担任总干事之前，他曾担任美国国会原子能联合委员会主席，并在美国国会讨论IAEA《规约》时担任顾问。(19)前任总干事巴拉迪在伊拉克战争、伊朗核问题上，不时与美国意见相左，导致2005年谋求连任时，遭到美国的极力反对。最后在理事会绝大多数国家支持、且候选人只有一人的情况下，美国“有条件”地支持巴拉迪连任，希望其“投桃报李”。另外，IAEA成立半个多世纪以来，总干事任职时间普遍过长(20)，与新人选产生不易也有很大关系。
IAEA新一任总干事天野之弥（2009年12月1日上任）由于在对待伊核等地区核问题上与西方国家立场接近，深得美国的认可。2010年2月18日，天野之弥向IAEA理事会提交其上任以来首份关于伊朗核问题的报告，断定伊朗没有与IAEA进行全面充分的合作，也没有停止铀浓缩等敏感核活动。报告还多处提到伊朗可能正在致力于研发可携带核武器的导弹。(21)有评论认为，该报告标志着IAEA对伊朗核计划的态度发生了重大转变：首次明确警告伊朗可能正在研制核弹头（但却没有提供任何新的证据作为依据）。报告关于伊朗核问题的定性，对美国推动进一步制裁伊朗的政策是一场及时雨。(22)该报告一出台，西方各国纷纷谴责伊朗，呼吁安理会扩大对伊朗的制裁；连一贯对伊朗核问题持谨慎态度的俄罗斯，也对伊朗的行为“感到非常震惊，无法接受”。(23)
2010年5月24日，伊朗向IAEA正式通报了与巴西、土耳其达成的有关燃料交换协议(24)，希望IAEA减轻对伊朗核活动的担忧以及防止有可能施加的新制裁。联合国秘书长潘基文同日表示，“如果国际原子能机构接受并实施它，它可能成为建立互信的重要途径，并为谈判解决伊朗核问题打开大门。”中国和世界上许多国家也对三国协议表示欢迎。西方国家也迫于舆论压力纷纷表态，认为协议虽然不能解决根本性问题，但也是伊朗态度缓和的表现，需要研究。但IAEA及总干事却对此协议未见任何积极回应。5月31日，天野之弥又向理事会提交了一份关于伊朗核问题的最新报告，认为伊朗目前已经提取5.7公斤纯度接近20%的浓缩铀；同时伊朗低浓缩铀储备已经增至2.4吨，因此即使现在运出1.2吨低浓缩铀换取核燃料，伊朗仍然有足够原料提炼更多更高纯度的铀。(25)新报告为美国在安理会推动新一轮对伊制裁提供了进一步的依据，也变相地将伊、巴、土三国协议弃置一边。IAEA关于核扩散风险、违约现象的核查与报告，是国际社会采取对策的重要依据，本应是客观的、中立的。然而天野之弥2月和5月的两份报告，在时间上和内容上如此配合美国的立场，难免让人对其客观中立性产生怀疑。
除了总干事外，在机构的人员构成方面，无论是普通职员还是专业人员，美籍职员所占比例最高，特别是在核查监察部门。
大国对国际原子能机构的经费预算也起着决定性的作用。IAEA要完成众多的核查监督任务，需要大量的资金支持。按照原子能机构规约的规定，经费主要来源于各成员国的会费和自愿捐助。无论是前者还是后者，美国等发达国家都占了绝大部分。其中美国交纳会费比例最高，多达25%。(26)
在技术支持方面，国际原子能机构缺乏自己独立的情报收集系统，较多依靠某些成员国、特别是美国提供的情报，对可疑活动提出核查要求。在核查过程中，也严重依赖发达国家的技术人员和设备。例如，海湾战争后国际原子能机构对伊拉克的核查，以及20世纪90年代对朝鲜、2003年以后对伊朗的核查与监控，都是依据美国的卫星侦察和电子信号截取系统获得的信息而展开的。
结束语
毋庸置疑，国际原子能机构在半个多世纪的历程中，随着机构、职能、经验的不断丰富与完善，在国际核不扩散领域发挥了不可替代的作用。设若没有IAEA，今天的核武器扩散状况必定更无章法，核危险将更加严峻。IAEA在防扩散方面存在的问题与不足，归根结底，有其作为国际机构本身不可避免的局限性，如机构在人员、资金、技术等方面对大国的依赖，使其中立客观性受到置疑；缺乏强有力的执行手段，使其必然借助联合国安理会对当事国采取强制措施。作为国际组织，IAEA只是就核保障及防核扩散领域的事情进行调查解决，而大多数此类问题涉及主权国家的根本利益冲突，IAEA作用受限在所难免。与此同时，IAEA在运作过程中，也有其自身的失误与缺陷，如在处理与联合国安理会的关系上，过分依赖后者；屈从于大国的压力，将伊核问题过早提交给安理会解决，并推波助澜，使安理会对伊朗的制裁升级，从而激化了与伊朗的矛盾，也丧失了在伊核问题上的主动权。在和平利用核能与防止核扩散方面，缺乏统一的标准对待所有国家，削弱了其公信力和权威性。
尽管存在诸多问题，但进一步加强IAEA的地位，完善其机制，而非推倒重来，依然是国际社会的共识。未来如何增强IAEA的独立性和权威性，提高其在国际核不扩散领域的地位与作用，需要各方共同努力。
首先，国际原子能机构需要理顺与联合国安理会、核大国及无核成员国的关系。防扩散的任务除了国际合作外，更多的需要落实到国家层面。各成员国与IAEA认真、密切的合作，是防扩散的重要保障。联合国安理会1540号决议，要求所有国家都必须通过法律，将扩散视为非法，并且建立有效的出口控制制度。(27)核安全峰会联合公报，也敦促各国制订严格的国内法，防范任何核材料的扩散。一个真正独立、中立、权威的国际监督核查机构，可以赢得更多国家的支持与合作。未来核大国和安理会应该考虑如何强化IAEA独立、中立、有“手段”地实施保障监督任务，尽量减少对IAEA的干扰。IAEA也应该在此方面多做反思与改革。
其次，充分考虑到无核国家的诉求，帮助无核国家无障碍、无歧视地和平利用核能。目前IAEA与美俄等国合作的核燃料银行计划，就是希望集中储存核电站用低浓缩铀，然后以市场价格向各国核电站提供所需核燃料，这样可以通过不增加浓缩铀的生产设施来减少核材料外流的机会。遗憾的是，在核燃料供应方面，美俄又一次居于领先地位。如何加强IAEA在统一管理核材料中的作用，使未来供求关系更加公正客观，值得关注。
再次，国际原子能机构在建立和发展的过程中，承担了很多条约、组织、制度的核查监督任务，但与此同时，这些条约、组织和制度本身还承担着各自的义务。如何将核查监督的任务集中到IAEA上来，以便进行统一、均质的监督与核查，是IAEA和国际社会需要共同解决的一个问题。有专家建议，为了加强核不扩散机制，核供应国集团应该采取一项富有约束性的政策，要求所有成员国必须向IAEA及时通报自己许可的每一项敏感核技术和核材料的出口项目。另根据1540号决议，联合国安理会应该请求IAEA制订一份普遍适用符合通报要求的范本，以作为区别对待合法贸易和非法扩散的法律基础。(28)这些设想都很有启发性，但是最重要的，莫过于既建立一套严格、统一的监督、核查与奖惩制度，又能够在实施这些制度时尽量做到客观、独立、中立，一视同仁。
注释：
①联合国秘书处政治和安全理事会事务部裁军事务处编：《联合国与裁军》，北京大学法律系编译组译，北京：商务印书馆，1974年，第10页。
②参见《联合国与裁军》，第12-25页。
③"Atoms for Peace",Addressd by Mr.Dwight D.Eisenhower,President of the United States of America,to the 470th Plenary Meeting of the United Nations General Assembly,Tuesday,8 December 1953,http://www.iaea.org/About/history_speech.html.
④David Fisher,"History of the IAEA",http://www.iaea.org/About/history.html.
⑤自伊朗伊斯兰革命以后，美国等西方国家就不时指责伊朗有核扩散的嫌疑。2002年8月出现了关于伊朗秘密核设施的报道，12月商业卫星揭露了伊朗正在建设未向IAEA事前申报的核设施。2003年2月9日，伊朗宣布自己正在提炼能为其核电站提供燃料的铀。美国等西方国家立即对伊朗核计划的性质提出“严重质疑”，并多次警告伊朗必须停止与铀浓缩相关的活动，伊朗则声明其核活动只用于和平目的。伊朗的秘密核活动违反了其与国际原子能机构的保障监督协定。IAEA多次通过有关伊核问题的决议。2006年该问题被提交安理会。迄今联合国安理会已经先后四次通过制裁伊朗的决议（第1737、1747、1803、1929号决议）。伊核问题的症结是如何验证并确保伊朗的核能计划不至于发展到核的武器化。
⑥《国际原子能机构规约》，中华人民共和国国家原子能机构网站，http://www.caea.gov.cn/n16/n83690/83822.html.
⑦20世纪50、60年代美苏展开激烈的核军备竞赛，双方都倾向于通过双边协议直接向伙伴国提供核援助，自行实施核安全保障。同时，西欧地区成立了欧洲原子能共同体和欧洲原子能机构，自行监督本地区的核交易。日本也以国内有核查机构为由，拒绝接受国际原子能机构的核查（参阅孙德刚：《国际原子能机构及其核查效能研究——以该机构在中东核查为例》，《阿拉伯世界研究》，2008年第6期，第47-48页；岳汉景：《国际原子能机构产生的背景及其基本功能与局限》，《解放军外国语学院学报》，2008年第2期，第126页）。其次，IAEA的监督职能是《规约》赋予的，但具体对一国进行保障监督的法律依据，是根据当事国与IAEA的双边协议来进行的。1970年以前，IAEA的主要监督形式是项目保障型(INFCIRC/66/Rev.2)——当事国为购买核材料或核设备，根据核出口国的要求与IAEA签订保障监督协定，核查只用于所涉及的物项及有关设施。
⑧《伊朗的核力量》，《国外核新闻》，1998年第6期，第9页。
⑨梁有昶、徐俨俨：《哈梅内伊强调伊朗必须要进行核燃料生产》，2007年2月18日，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2007-02/18/content_5751703.htm.
⑩IAEA Board Concludes Consideration of Safeguards in South Korea,Staff Report,http://www.iaea.org/NewsCenter/News/2004/south_korea.html.
(11)Gareth Porter,"South Korea Let off for Nuclear Deceptions",Asia Times Online,Dec.22,2009,http://www.atimes.com/atimes/Middle_East/KL22Ak02.html.
(12)Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran,Resolution adopted by the Board on 12 September 2003,http://www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2003/gov2003-69.pdf.
(13)斯德哥尔摩国际和平研究所：《SIPRI年鉴2005——军备、裁军和国际安全》，中国军控与裁军协会译，北京：时事出版社，2006年，第804-805页。
(14)斯德哥尔摩国际和平研究所：《SIPRI年鉴2006——军备、裁军和国际安全》，中国军控与裁军协会译，北京：时事出版社，2007年，第888-889页。
(15)斯德哥尔摩国际和平研究所：《SIPRI年鉴2007——军备、裁军和国际安全》，中国军控与裁军协会译，北京：时事出版社，2008年，第646-647页。
(16)斯德哥尔摩国际和平研究所：《SIPRI年鉴2007——军备、裁军和国际安全》，中国军控与裁军协会译，北京：时事出版社，2008年，第648页。
(17)同上书，第652页。
(18)IAEA理事会：《在伊朗伊斯兰共和国执行与〈不扩散核武器条约〉有关的保障协定以及安全理事会第1737(2006)号决议和第1747(2007)号决议的相关规定》，GOV/2008/4，Dale:22 February 2008,http://www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2008/Chinese/gov2008-4_ch.pdf.
(19)In Memoriam,Sterling Cole,IAEA Director General from 1957-1961,http://www.iaea.org/About/dg/memoriam_cole.html.
(20)IAEA历任总干事：威廉·斯特林·科尔（William Sterling Cole，美国人，1957-1961），西格瓦德·埃克伦德（Sigvard Eklund，瑞典人，1961-1981），汉斯·布利克斯（Hans Blix，瑞典人，1981-1997），穆罕默德·巴拉迪（Mohamed ElBaradei，埃及人，1997-2009），天野之弥（Yukiya Amaho，日本人，2009-）。“Former Directors General”，http://www.iaea.org/About/dg/former_dgs.html.
(21)《在伊朗伊斯兰共和国执行与〈不扩散核武器条约〉有关的保障协定以及安全理事会第1737(2006)号决议、第1747(2007)号决议、第1803(2008)号决议和第1835(2008)号决议的相关规定》，第9页，http://www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2010/Chinese/gov2010-10_ch.pdf.
(22)Catherine Philp,"Analysis:IAEA's Iran Warning Offers Timely Help to US in Its Bid for Sanctions",Times Online,February 19,2010,http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/middle_east/article7033246.ece.
(23)"Russia Urges Iran to be More Cooperative with IAEA",http://www.reuters.com/article/idUSLDE61I0O820100219.
(24)为了避免伊朗核危机升级，2010年5月17日，经过多日的磋商和会谈，三国签署了一份核燃料交换协议：伊朗将纯度为3.5%的1200公斤低浓缩铀运至土耳其，换取120公斤纯度为20%的高浓缩铀，用于伊朗一个核反应堆所需的核燃料。但是伊朗不放弃铀浓缩的权利。
(25)Implementation of the NPT Safeguards Agreement and Relevant Provisions of Security Council Resolutions 1737(2006),1747 (2007),1803 (2008) and 1835 (2008) in the Islamic Republic of Iran,Report by the Director General,No.A1.12,No.A1.5.http://www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2010/gov2010-28.pdf.
(26)金昆：《“漩涡”中的国际原子能机构》，《环球时报》，2005年10月12日。
(27)斯德哥尔摩国际和平研究所：《SIPRI年鉴2005——军备、裁军和国际安全》，第779-780页。
(28)George Perkovich,et al.,Universal Compliance:A Strategy for Nuclear Security,Carnegie Endowment for International Peace,p.55.
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