政府信息资源市场化开发利用研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,开发利用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息资源是一种重要的经济资源、社会财富和资产，具有巨大的经济潜力，它是开发各种增值应用和服务产品的重要原材料。政府信息资源的开发具有广阔的市场前景，尤其是政府信息资源的二次利用与深加工蕴涵着巨大的经济效益。从国外一些发达国家的实践来看，对政府信息资源进行社会化、专业化、市场化的开发已经成为趋势，并成为促进政府信息公开，提高公共信息服务水平，推动信息产业发展的重要手段。
1 政府信息资源市场化开发利用的内涵
政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的统称。它包括政府部门为履行管理国家行政事务的职责而采集、加工、使用的信息资源；政府部门在业务过程中产生和生成的信息资源；由政府投资建设的信息资源以及由政府部门直接管理的信息资源[1]。在我国，政府是最主要的信息生产者、收集者、使用者和发布者，掌握了3000多个政府信息数据库，拥有近80%的社会信息资源，范围覆盖其所服务的社会功能的绝大部分信息。这些广泛的、多样化的信息，除了在管理、控制和政策制定上的角色外，还具有商业价值——可以由政府本身或是第三方用于商业目的。政府信息所具有的这种商业价值部分源于它独特的性质：全面性，如企业注册信息和车辆注册信息，所有这些都是依据法定要求采集的信息，已经被收集了数十年；准确性，因为在收集和分析信息时投入了大量的重要资源。然而这些信息的商业利用通常是有限的，究其原因来看是多方面的，如版权法的问题，缺少信息处理和商业契约的标准，缺少部门间的合作，缺少价格政策和缺少成熟的私人信息产业，这些都可能阻碍政府公共部门信息的商业化[2]。
目前世界各国越来越重视政府公共部门信息的商业化价值，正努力探索市场化开发利用的内涵、途径及制约因素等相关问题。国外有学者认为，商业性开发公共信息或政府信息包括两个方面的含义：一是私营部门通过公共信息市场交易牟取利润；二是政府为了获取额外的财政资源而面向公众提供公共信息，以免费或收取边际成本的方式公开他们所拥有的公共信息，企业则借此通过信息和内容两种方式进行信息增值活动，然后再由政府以市场价格出售这些信息产品[3]。我国也有学者认为，政府信息资源开发利用的市场化、社会化方式，就是指政府不再直接开发和提供政府信息资源，而是将可公开开发利用的信息资源以合同外包、委托开发等形式交由市场组织或非营利组织开发利用，以此提高效率、降低成本、改善服务的一种新型的政府信息资源开发利用模式[4]。市场化开发是政府公共信息资源开发建设体系的重要组成部分，其目的在于在公共信息资源稀缺的环境下借助市场激励调动一切社会资源，实现公共信息资源生产与消费、成本与收益、权利与义务以及行为与结果的统一。市场化意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变。它把竞争机制引入政府公共信息服务的一些业务领域，从而实现信息服务的最佳供给和公共信息资源的有效配置。从各国政府部门公共信息资源市场化运作的总体情况来看，理解政府信息资源市场化开发利用涵义应突出以下几个方面：(1)市场主体的介入，允许私营企业、非营利组织参与政府信息资源的开发利用。(2)引入私人资本，在政府公共信息资源开发利用行业引入私人资本，而不再是单一的公共投入。(3)将价格机制引入政府的信息服务之中。(4)各类信息组织可通过接受政府委托、许可、授权，进行公共信息服务代理，与政府部门结成合作伙伴关系等方式参与政府信息资源的开发。(5)追求利润、满足特定用户需求成为私营企业重要的组织目标。(6)信息提供内容以有增值空间的公共信息资源的再利用为主，如地理信息、气象信息、市场信息的深度开发利用。(7)国家对市场化开发利用的范围、秩序、价格等拥有调控权。
在现代公共行政环境下，政府角色已经发生了变化，政府已很少是公共产品或公共服务的直接生产者，而更多地成为实际从事公共服务的代理人的监督者。政府部门不能也没有必要亲自对其所拥有的全部信息资源进行开发利用，而应当把政府信息资源中可以向社会公开的那部分信息资源，通过公开、透明、公正的方式委托、许可、授权给私营企业或非营利组织，让他们进行增值开发利用，通过市场化机制把政府部门无力开发的大量原始政府信息资源变成社会共享的信息增殖产品，这将带动我国信息内容产业乃至整个信息产业的繁荣与发展，从而推动国家经济繁荣和增加就业[5]。
2 市场化开发利用的必要性
2.1 政府公共部门信息蕴涵巨大的社会与经济价值，具有广阔的市场开发前景
政府公共部门信息资源蕴涵着巨大的价值。气象、地理、商业、交通等政府公共部门信息可以加工成具有巨大增值空间的信息产品或服务，如表1所示[6]。
根据欧洲议会的一项研究，政府信息的预计经济价值大约为每年680亿欧元，约占GDP总量的1%，与法律服务、印刷和纺织等成熟产业部门一样多[7]。由此可见，政府公共部门信息的市场潜力惊人，由其开发出的信息产品对国民经济的贡献不可估量。目前，“除了政府倾向于以更经济的手段向公众提供高效和具有较高附加值的信息服务外，社会的其他组织也深刻认识到公共信息资源开发背后所蕴含的机会和潜在价值”[8]，“很多公私合作型信息企业正在发展中，私营部门开始越来越多地参与政府数据传播”[9]。“显而易见，所有信息的潜在经济价值并不都是一样的，例如文化信息或者政治信息就没有地理信息的经济价值高”[10]。因此，在欧洲各国公共信息资源的资金投入比重中，占首位的是地理信息，包括制图、土地登记、气象服务、环境数据以及水文标识信息等，占第二位的是文化信息，如图书馆、博物馆拥有的信息，以后依次是统计信息、企业信息、专利与知识产权信息、法律信息、旅游信息以及官方文件和出版物等[11]。公共信息作为一个新的经济增长点，欧盟国家每年对公共信息部门的投资价值为95亿欧元。对政府公共部门信息进行商业性开发利用，不仅带来了巨大的经济效益，也增加了就业机会和税收。如加拿大的“空间地理数据基础设施”(CGDI)就可支持每年高达20%的产业增长率以及12%的直接就业增长率，同时预计在未来五年将创造16000个职位[12]。
1 政府公共部门信息增值服务个案介绍
公共部门信息类型 由私营部门提供的信息增值服务案例
气象信息 发送在移动电话里的天气预报短信，基于气象数据的历史资料
而做出的农作物保险、期货贸易等
法律法规信息 在相关案例中提供法律咨询服务，收集一定地区或一定行业的
法律制度原文出版，为特定用户提供原文服务等
数字地图 定位系统服务，货运管理服务，旅游咨询，城市规划建设以及灾
害等应急管理系统的应用等
政府发布的旅游信息旅游宣传，景点推介，为游客发送主要景点、酒店手机短信等
商业统计信息 基于统计分析的商业顾问服务
行政信息 开发电子政务软件、决策咨询系统等
交通数据 开发避免交通堵塞的智能交通导航系统、交通声讯服务等
文化教育及科研信息开发网上课堂、数字图书馆、专题数据库等
我国政府公共部门同样拥有大量的信息资源，对这些信息进行有效的开发利用将为我国社会带来巨大财富。如上海证券交易所旗下的信息网络有限公司通过对上证所股票交易的数据进行分析，就开发出了具有市场前景的信息产品——Top View（赢富）数据，它是特别为满足广大投资者、上市公司、证券经营机构和所有市场参与者的需求而开发的。该产品在为大多数机构投资者提供商业服务时，也获得了可观的收入，每年可获利6亿元[13]。
2.2 市场化开发是推动我国信息产业发展的需要
近年来在我国大力提倡发展信息产业的背景下，政府信息资源市场化开发利用显得十分重要和迫切。早在2001年5月，信息产业部发布的《信息产业“十五”计划纲要》中认为“信息资源开发和有偿使用的市场机制还未形成”是信息资源开发利用滞后的主要原因之一。2004年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号），明确指出“加快信息资源开发利用市场化进程”是促进信息资源市场繁荣和产业发展的主要政策之一，要“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作。对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制定政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作”。并强调“加强信息资源开发利用，有利于发展信息资源产业，推动传统产业改造，优化经济结构”。在2006年印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》中，又重申了“引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用”这一精神，并将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一。国家在国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中也特别提出要加强信息资源深度开发和有效利用。由此可见，国家已越来越重视信息资源的市场化开发利用工作，并将其作为推动我国信息产业发展的主要途径。因此，创新政府信息资源开发利用的思路，引导社会力量参与政府信息资源的市场化开发，对有效推进我国信息产业的发展具有重要意义。
2.3 与欧美差距凸显我国政府信息市场化开发利用的迫切性
在政府信息资源市场化开发利用方面，美国无疑走在世界前列。美国在信息文化的传统中非常注重公共信息的公开、共享，美国公众非常支持政府信息资源的商业化开发利用，政府公共信息市场化开发有着十分成熟的经验。美国的公共信息开发是通过一系列简明而清晰的法律体系的有效执行来实现的，包括：(1)强有力的信息自由法。(2)政府信息无版权。(3)政府信息收费仅限于信息传播和再生产的成本。(4)对公共信息资源的开发和再利用没有限制和约束[14]。美国法律规定，联邦政府不得从事有关政府数据的营利性商业活动，但政府鼓励私人企业参与公共信息资源开发建设，允许他们利用政府数据库进行信息增值，任何公民、组织可用很低的价格获得并开发掌握在政府手中可公开的公共信息资源。这些做法既保障了公民的公共信息获取权，也促使越来越多的商业机构、信息组织通过加工政府部门或者其他公共部门开放的原始数据、进行公共信息增值，从而实现销售和信息产品盈利[15]。在美国，对于政府部门的信息资源，凡是能够市场化运行的，能够赢利的，都尽量进行市场化运作。市场机制是政府机制的补充，它减少了单纯的政府机制的不足，充分发挥着市场机制在政府信息资源开发利用中的优势。除了政府提出计划，投入部分资金，起到推动者和引导者的作用外，主要通过权威性的协调机构，利用经济和政策杠杆，对美国政府制订的政策内容加以必要的限制，引入竞争机制，修改税收政策等措施，确保私营机构在信息资源开发战略中的主导地位，如商业数据库的发展和数字图书馆的开发等。美国政府非常注重协调联邦政府和私营机构的关系，使两者在信息资源的开发活动中建立起亲密合作的伙伴关系。
相比美国，欧洲在政府公共信息商业化开发利用方面起步较晚，直到20世纪80年代中期才引起重视。为此，欧盟采取了更为积极主动的政府信息资源再利用推进策略，陆续发布了一系列用以规范和指导各国公共信息开发的有关政策、法规或决定，如《对欧盟文献公共获取的决定》、《欧盟和理事会文献公共获取的管理法典》、《信息社会中的公共部门信息绿皮书》和《电子欧洲2002：创建一个开发公共部门信息的欧洲框架》。欧盟认为公共信息是主要的信息资源，具有巨大的经济潜力，它是开发各种增值应用和服务产品的重要原材料。提高公共部门信息的利用率可使这种信息资源转化为欧洲公众和企业的一项具有重要价值的资产，从而使公众和企业受益，所以开放公共信息是进一步发展信息市场的关键因素。加大对公共信息的商业化开发也是《电子内容计划》和发展信息市场的核心内容[16]。为了消除欧洲内容产业在发展以公共部门信息为基础的新型信息服务中的障碍，2002年6月，欧委会向欧盟理事会提出关于制定允许公共部门信息重复利用和商业开发指令的建议。2003年11月，欧盟通过了《关于公共部门信息再利用的指令》，指令对公共部门信息再利用的适用范围、基本原则、收费标准、批准条件、救济程序等进行了明确规定，还要求欧盟的所有成员国在2005年7月1日前执行根据该指令所制定的法律、法规或行政规定，确保其成员国的公共部门允许对其拥有的公共信息进行商业性或非商业性再利用，以推动欧盟成员国的私营部门积极参与政府信息资源的再利用。该指令颁布后，许多欧盟成员国陆续开始制定国内法来执行该指令。随后，欧盟又出台了一系列的文件，旨在消除公共信息资源开发利用的障碍，使其更好地为欧洲社会和公民服务，加快欧洲一体化的进程。
与欧美发达国家相比，我国在政府信息资源开发利用方面的差距还很大。主要表现在以下几方面：(1)目前我国市场化机制在政府信息资源开发利用中的作用仍然不够明确和显著，政府资源信息市场化开发利用的重要性、紧迫性还没有得到足够的认识；(2)商业化开发的质量和水平有限，信息资源开发利用市场化、产业化程度低，产业规模较小，缺乏国际竞争力；(3)政府公共部门之间的信息壁垒普遍存在；(4)传统的信息文化不利于政府信息资源的商业化开发，人们习惯了政府信息的免费提供，缺少政府信息资源市场化运作的氛围，对市场化模式持有怀疑态度；(5)政府信息资源市场化开发利用缺乏积极的政策、法规的推进。所有这些都严重阻碍了政府信息的开发利用。目前我国政府信息资源利用效益很低，在28个主要国家和地区中处于较低水平之列。我国与欧美等国在政府信息开发利用方面的差距，将不利于我国信息产业在国际上参与竞争。
3 政府信息资源市场化开发利用模式
政府信息资源开发利用的市场化模式，主要是为了解决以往政府在信息资源开发利用中出现的“政府失灵”问题而提出来的。这里的“政府失灵”问题，即指政府在开发利用信息资源时难以避免的效率低、成本高、服务差的问题。在政府信息资源的开发利用中引入市场机制，是指在确定政府信息服务责任的前提下，把私人部门的管理手段和市场激励结构引人政府信息开发利用之中，以追求政府信息开发利用的有效性，从而提高政府效率、降低成本、改善服务。在世界各国20多年公共服务市场化改革的过程中，使用了大量的市场化工具如公私合作（合同外包、特许经营、共同生产）、民营化、用者付费、政府采购、政府资助、凭单制、内部市场等。目前公私合作、民营化、用者付费等模式都已经在政府信息资源的开发利用中得以应用。
3.1 公私合作
公私合作是政府通过特许或其他形式如政策优惠等手段鼓励和吸引私营部门参与基础建设或提供某种服务，在政府的规制下，私营部门通过价格机制来实现投资回报。主要包括合同外包、特许经营、共同生产三种方式。
(1)合同外包。又称合同出租或合同承包，主导思想是公共服务的非垄断化，即政府将原先垄断的公共服务的生产权和提供权向私人部门、非营利性部门转让。由政府作为顾客与委托人，确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私人企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同向相关民众提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。据Savas的计算，美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的；调查显示，1987年美国人口超过5000的市镇和人口超过25000人的县99%实行过合同外包；1982-1997年，地方政府在选择替代性服务提供方式时，90%的服务使用合同外包[17]。
(2)特许经营。特许经营也需要建立合同关系，但与合同外包有所不同，政府不需要以纳税人的税收去购买私人部门提供的公共服务，而是以政府特许一定期限的经营权的形式吸引中标的私人部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务项目。私人部门通过向使用者收费来收回企业成本，追求投资回报，政府则保留价格核准权。
(3)共同生产。由民众或团体与政府合作，共同推进公共事务。其中有一定比例是志愿服务或自我服务。
公私合作模式早已被用于政府信息资源的开发利用中。许多在欧洲进行的研究在过去的10年中都对公私合作开发公共信息的障碍和机会进行过深入调查。终于，随着互联网的迅速发展，融合了这些研究成果的“绿皮书”（欧洲委员会，公共部门信息：欧洲的一种关键性资源，1998）产生了，它刺激着各成员国纷纷重新审视他们在这一领域的政策[18]。目前，香港政府在构建电子政府的过程中，也采用公私合作模式，使香港政府和私营机构两者之间建立起良好的合作伙伴关系，取得了良好效果。例如，香港政府在信息科技工程项目建设中，积极采用外包模式，以提供政府内部的信息科技服务。外包服务的范围包括应用系统的开发及维修、网络管理、信息科技求助台服务及电脑数据中心管理等。这不仅有助于加强业界为政府部门提供信息科技解决方案的能力，亦有助于建立一个初具规模的市场，与政府携手发展电子政府。目前，政府有超过8成的信息科技服务项目主要采用外包模式；而且政府在“公共服务电子化”计划项目实施中，采取特许经营模式，如政府授予“和记电讯”企业取得了该计划在2002-2006年间5年的特许经营权。政府通过合同协议方式明确与该企业之间的权利和义务。在这种模式下，“公共服务电子化”计划的营运商负责开发该项计划的基建设施和前端服务，而政府则负责增强后端系统的功能来支援有关服务。政府无需就基建及前端发展支付任何费用，而当交易量达到双方预先议定的水平后，营运商可就某类共同议定的公共服务交易向政府征收交易费用。 此外，营运商亦可使用“公共服务电子化”计划的基建设施，透过有关的入门网站提供商业及广告服务，获得商业利益。对政府而言，一方面把建立“公共服务电子化”基建设施所需投入的资金及所承担的风险降至最低；另一方面，使“公共服务电子化”计划建设经营降低了成本，提高了效率。至于社会大众，则享受到了该“公共服务电子化”计划为市民提供的一站式和以民为本的高素质公共服务。实践证明，这种崭新的公私合作模式为政府、私营机构及市民创造了三赢的局面[19]。
3.2 民营化
民营化也即私有化或私营化，是围绕着如何提高公共服务的效率和政府的生产力而产生的。民营化的涵义已经被广泛到以下行为：“出售公共资产；放松管制，开放国家垄断企业引入更多的竞争；合同转包方式，由私营部门提供公共服务；联合使用公共部门和私营部门财政经费的资本计划；减少补贴或引入使用者付费机制”[20]。在美国几乎有4/5的地方行政人员认为，民营化将在今后10年里成为提供地方政府服务与设施的主要手段。
美国气象信息服务私营化运作的时间最早可以追溯到二战时期，从上世纪40年代开始，美国商业气象服务市场开始出现，当时主要由国营的国家气象局开展气象专业服务，私营公司进行一些商业气象服务，由于受到资金和技术的限制，商业气象服务市场发展缓慢。1953年，美商业部建议鼓励发展私营商业气象服务，并要求国营气象部门开始停止收费服务。1979年，美国国家海洋大气局明确要求所属各单位支持私营公司开展商业气象服务。1991年，美国政府对公私气象服务的界限进行了划分，进一步明确了在气象信息服务中政府——私营气象服务的伙伴关系与各自职责。
美国气象信息服务市场的快速发展得益于克林顿政府上台后开始进行果断的气象服务改革，将原来国家公益气象服务全部实现私营化，以节省国家财政支出，减轻负担。根据美国国会1996财政年度预算案，政府决定从1995年10月开始，国家气象局停止三种分类气象信息：停止向非联邦政府部门提供火灾气象预报服务；停止海运气象信息广播；停止向新闻机构提供全国天气概述。从1996年4月开始，国家气象局又全部停止播发有关农业气象信息广播服务。由于政府停止这些气象服务，国家气象局因此关闭了全国45个气象服务点。仅从这一改革当中，国家气象局就节省了每年330万美元的费用。在1996年政府停止有关公益气象服务后，美国气象服务市场私营化进程宣告完成，此后商业气象服务市场发展迅速，至今市场规模增加1倍以上。今日美国的商业气象服务涉及新闻信息、交通运输、保险金融、农业生产、能源供应等重要经济领域，在国民经济发展中不可或缺。私营气象服务公司纷纷扩展业务，新公司不断诞生。目前，美国已拥有300多家私营商业气象服务公司，其市场年营业额约为4.5亿多美元，比1995年的2亿多美元增加1倍以上，气象信息资源利用达到最大化[21]。
3.3 用者付费
用者付费是政府对某种物品、服务或行为确定价格，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。它包括三个方面的付费行为：一是消费公共服务的公众向提供公共服务的政府或私营部门付费；二是政府雇佣或付费给其他政府以提供服务；三是政府付费给提供公共服务的非政府部门。这种模式的关键是要适量交费，付费的多少取决于市场价格和实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。
当前，在信息服务中实行用者付费已大量存在。事实上，在政府信息增值服务中实现用者付费已显得十分必要而且可能。从必要性上看，它不仅是维护社会信息公平与正义的基本内容，而且也有利于缓解政府财政压力和扩大公共服务供给的倾向。从可能性上看，政府信息增值服务本身并不是一种纯公共物品，充其量它是一种准公共物品，属于可收费的范畴，因而引入价格机制对其实行收费不但可能而且易于操作[22]。付费制所具有的一些优点是显而易见的：第一，它直接体现了消费者对政府信息产品与服务的真实需求，可以克服免费提供或者按成本价格提供信息资源所导致的资源短缺与资源浪费现象，从而促进信息资源的优化与合理配置；第二，无偿提供信息服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在信息服务领域得以良好运用；第四，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。
在商业气象服务发展较好的英国，气象信息服务早已走向商业化、市场化。作为英国最大的气象公司——英国气象局，它的所有气象信息服务都已收费，还设有专门的商业产业部，负责气象服务产品的销售、市场开发、产品研制、产品生产和服务供给。据报道，近几年，英国国家气象局的有偿服务收入已占到总经费的40%[23]。
美国一些州也已经修改法案来解决出售政府信息的问题。信息自由行为不再是神圣不可侵犯。人们为了获取最大利益，通过实行用户付费的方式来减轻政府负担。在亚利桑那州和俄克拉何马州，当信息用作商业目的时，允许代理商从市场中收费。爱荷华州允许政府机构限制访问或使用地理数据库，除在条款和政府机构文件许可下。缅因州允许开放地理信息系统数据，接受许可协议和向地理信息系统服务使用者“适当收费”。在明尼苏达州、田纳西州的部分地方和俄勒冈州能向有商业价值的信息征收“合理费用”。科罗拉多州立法规定特别授权批准计算机数据库输出费用可依据建设和维护信息系统的部分成本来收费[24]。
还有，新加坡公共图书馆最有特色的莫过于使用者付费制度。该国公共图书馆除了基本的借还书和回答简单的指引性参考问题，其余的服务几乎都要收费的[25]。
显然，用者付费模式在公共信息服务中得到广泛应用。然而，它还有一定的局限性。首先，就适用范围而言，并不是所有的信息资源都适合收费，对于一些特定的公共信息服务，如大部分公益性信息服务，付费制并不合适。一般认为，对于使用者和公众可以自由选择信息服务项目的服务领域，采用付费制比较合适。其次，在收费价格上，费用过高会导致信息资源利用率下降。因此，用者付费的推行必须要考虑一系列相关因素，如信息产品或服务的边际成本、信息的公益性、收费与信息资源利用率的关系等。成本回收应是付费利用信息的一种机制。
收稿日期：2009-02-16