论行政解释的过程，本文主要内容关键词为：过程论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
需要在开篇阐明的问题是：本文中行政解释是特指的，仅指行政机关工作人员或公务员适用行政法时所进行的解释。如果按照“谁有权制定法律，谁就有权解释法律”的原则，我国行政机关不但享有规则制定权甚至还有行政立法权，故其必然有权对行政立法进行解释。但显然，这种解释属于立法解释，虽然称之为“行政解释”。现实体制下的我们不能对这种现状视而不见，也无力否定其存在。因为有一天，人们会认识到当下这种行政解释的“立法性”，到那时，即使把这种解释改称为立法解释，也不会有多大的影响，因为它不是一直存在着了吗！？而除此以外，我们所欠缺的正是符合解释本意的“个人解释”，在此就是公务员个人在执法过程中对行政法的解释。我们所论的行政解释过程正是指这种具体适用行政法时进行解释所具有的过程。
一、行政过程：行政解释过程的逻辑前提
过程乃一切事物发展之必然，从字面上理解是事情进行或事物发展之经历或经过。也可以说是事情进行或事物发展之经过的时间和空间。在一般状态下，过程兼具客观性与主观性，以客观性为主，但不一定符合客观规律，需要有一个主观到客观、主观符合客观的历程。因此，过程有自然状态下的，也有人主观设计欲趋同于客观的，笔者认为是纯粹的过程，而后者属于程序。
行政过程乃行政者为完成或实现行政任务或行政目标所经过的时间和空间。如果以人的意志是否参与其中为区分标准，行政过程属于程序，因为行政过程毕竟是人主观参与、设计并完成的。①但是，行政过程的主观设计必须建立在客观规律的基础上，或者人们在设计行政过程时应尽量向客观规律接近，以减少行政过程的盲目性。按照法律是客观规律的反应的说法，行政过程的客观性与行政过程的法律性是一码事或具有一致性，这正是笔者所讨论的内容。
任何行政行为不可能就是一个单一的行政决定，除了人为状态下的行政程序中的步骤、顺序、方式、时间、空间之外，还有自然状态下的过程要求，如准备笔墨、文字书写等。没有过程的行政是不可想象的，没有过程的行政也是不存在的。如同世间的生物总要有一个萌芽、生长、成熟的过程一样，行政也不过如此。行政过程较之生物成长过程更具主观性、主动性、人为性。行政者通过与相对人的意思沟通，去确定或实现行政目标，而这一沟通一定是需要一个时空过程来支撑才能完成的。行政过程总体上是一个大的阶段，而实际上又包含若干微小的过程阶段，如每一次的意思表达过程、每一次的双方接触过程、每一次的时空移动过程等，共同构成整个或某一个行政过程。行政之复杂，在于过程之复杂；行政之丰富，在于过程之丰富。不同主体的不同行政过程千姿百态。
行政之过程，还在于行政之过程就行政而言它是行政的目的。之所以我们一直都忽视行政过程，原因之一就在于：长期以来，我们一直把过程视同实施行政之手段、承载行政之形式。而依笔者之见，行政过程本身乃行政之目的。因为行政究其本意就是过程或就有过程之意，这是不可否认的，且已成定论。从逻辑推理亦可导出“行政之过程就是行政之目的”。虽然，行政者在行政过程中有许多选择，有阶段性的，也有终局性的，但其过程因为特定法律关系的存在与构造，而自然成为目的。类比足球来说，每一次的进攻与防守，都产生一个阶段性的“成果”，而所有阶段性的“成果”的总和，便构成整个目的或目标。人们似乎对行政过程之后的状态或结果比较感兴趣，因为行政“走一遭”之后，也许秩序稳定了，也许利益得到了。应该说“稳定”与“得到”仅仅是行政之过程性的最终表现，而“表决”秩序是否“稳定”，利益是否“得到”全在于这一过程。所有的权利、义务都是在行政过程中一点一点确定，而非最终；所有的行政秩序都是在行政过程中一点一点建立，而非最终。另外，伯纳德·施瓦茨认为美国行政法就是其行政程序法也便是最好的例证。②确立行政过程乃行政之目的性意义重大，它会使行政者加重行政过程之投入，也会使立法者加重对行政过程之立法，更会使人们树立一种良好的对过程的尊重与信仰。过程乃行政之生命。
也许有人会问：为什么不将你的所论定位在行政程序上？笔者的认识是，现代行政乃程序行政或程序法定，而这里的程序就一般意义或法治意义来说，是法定程序，即通过法律的设定而形成行政程序规则。而事实的另一面是，行政法定通常不是指全部或部分行政过程法定，而是指行政职权法定；行政程序除了法定程序外，还有非法定程序即自然程序或任意行政程序，尤其是事实程序，而这一部分在行政过程中所占的比重相当大。一句话，程序一词不能很好或全面体现行政过程的状态，也不能全部涵盖行政过程、行政内容。再与法律性相连接，就会发现，行政程序法律性是行政过程法律性的目标。在这种情况下，仅论行政程序法律性空间过窄，难有大作为。而行政过程中非法定程序部分，确是更需要下工夫来认识和进行创新的，因为它的法律性较弱。从以上所论不难看出，笔者所论的行政过程与行政程序是不同的，程序不仅是过程之一部分，甚至程序之中还有过程，行政过程程序化是行政过程法律性的表现和实现。
行政过程，行政者通过行政意志的表达，实现行政目标，构造行政关系。无论有行政相对人的行政过程，还是没有行政相对人的行政过程，行政者都需要有行政的意志表达过程。对于后者，通常这种意志表达是单方的；对于前者，从传统行政学与行政法学角度来看，也依然是单方意志。笔者并不完全否认行政过程的单方意志性，且在整个行政中占有的比率也相当大，问题的关键在于：随着行政合同等行政行为的兴起，行政的完全单方意志性，已受到冲击和质疑。因此，笔者认为，现代行政兼具单方性和双方性。尤其是行政平等、行政合作、行政契约理念的倡导，行政的单方性在行政过程中逐渐弱化。但在描述与表达上，又十分复杂。因此，可以忽略行政过程的单方性与双方性表达与描述，而使用或取而代之以“行政意思表示”，③在这一概括中既包括单方也包含双方。行政意思表达过程一定是要有对象的，如果这一对象为人或组织即相对人，这便是行政过程中法律性要求最强的那部分；而如果这一对象是物，且这种物并不依附于相对人，如办公用品，则行政过程的法律性要求相对较弱。
如果从证据角度来分析行政过程，会发现在这一过程中，为了形成行政关系，实现行政法律性的最低要求——合法性，行政者必须借助证据去构造关系，依靠所收集到的证据确立权利和义务。因此，就这点来说，行政过程是运用证据构造关系过程，离开证据去构造行政关系定是空中楼阁，其行政过程将是多么的虚幻。所以，将行政过程定格为取证、保存证据、使用证据去构造关系，实现法律性的过程，不失为一种新的思维方法。借证据话题再引申又会发现，行政者在行政过程中所取得的证据不可能是唯一的，而是许多，行政者也不可能将这些证据都拿去证明事实，构造关系，必须对证据有一个判断选择过程。即便已选择的证据证明什么，如何去证明也还有一个再次选择的问题。而就选择而言，在行政过程中选择几乎无处不在，当事人需要选择，证据需要选择，法律需要选择，行为方式需要选择等等。同时行政相对方对行政者也有一个相应的选择过程。如果按当代博弈理论只要有选择就有博弈的观点来说，行政之过程性还在于其博弈性。通过博弈构造真实的法律关系，通过博弈使行政过程的法律性全面实现，通过博弈让公民权获得最大的法律自由。
另外，从博弈与证据的关系来看，行政过程中的博弈一定是包含证据内容的，即博弈本身是主体在一定规则下的力量对比的动态过程，而动态力量对比过程中重要的力量即证据，它使行政过程中的博弈“看得见，摸得着”。
依从分类，行政过程可以分为：行政立法过程、行政执法过程、行政司法过程。从行政关系角度看，行政立法过程是准备构造行政关系，行政执法过程是正式构造行政关系，而行政司法过程尤其是行政复议过程，则是对已构造的行政关系予以审查，进而提供必要的监督与救济。
行政过程就其过程范围而言，既有内部行政过程，也有外部行政过程。应该说外部行政过程是行政过程的主体部分，是行政的主要空间与时间。绝大多数的行政都是通过外部行政过程的完结而实现其行政主旨。故就法律性来说，外部行政过程及其法律性是行政法治的关键，依法行政也主要是指这一部分。与此同时，笔者认为，在强调行政过程的外部性的同时，不能忽略行政过程的内部性，绝不能因为《行政诉讼法》将“内部行政行为”排斥在行政诉讼受案范围之外，就对行政内部过程视而不见。行政内部过程的基础性，决定整个行政过程的完整性和根本性。内部行政过程的法律性一直处于薄弱地位。
行政过程兼具外部过程与内部过程两部分，双方互为对象，互为存在前提，否定或忽略某一方面的存在及作用，显然是不正确的，行政过程法律性或法治化，必须是双方的兼备，而且需大力投入的，应该是内部行政过程。
将以上所论进行概括，行政之过程性主要表现为：行政过程乃是人为的过程；行政过程是表达行政意思的过程；行政过程是实现行政目标过程；行政过程是行政之目的；行政过程是一个主观趋近客观的过程；行政过程是一个兼具宏观与微观的过程；行政过程是适用证据过程；行政过程是博弈过程；行政过程不仅包括外部过程，而且包括内部过程。
二、行政解释的过程解析
（一）行政解释过程的一般解析
1.行政过程就是解释法律的过程
有学者认为，有机体的根本特征是活动，活动表现为过程，过程则是构成有机体的各元素之间具有内在联系的、持续的创造过程，它表明一个有机体可以转化为另一个有机体，因而整个宇宙表现为一个生生不息的活动过程。海德格尔认为，“人”作为存在物，其基本状态是“存在”，只有“人”才能够作为理解的出发点，而其他“存在物”只有通过“人”才能呈现出来。“人”的本质是由其存在过程决定的，一个人怎么样取决于其怎样存在、做了些什么；而“人”怎样存在，取决于其怎样通过语言和行动的维系，将自己融入于共同体之中，以自己的方式呈现自己、解释自己，取决于其怎样在共同体中营建自己的个体生活。所以，“人”的存在过程本身就是一种解释过程。④
行政过程既是权力的行使过程，也是构造法律关系的过程，更是人包括行政公务人员和行政相对人表达自己意愿，实现既定目标的过程。而这一过程的形成，处处需要解释的帮助，否则，行政不但难以自持，且控制不了过程，而且，其法律效力也会因缺乏必要的解释与沟通而大大减弱。因此，行政过程就是解释法律的过程，就是为了实现法律目的而解释法律进而适用法律的过程。没有法律解释的行政不是行政；没有合法正当的法律解释的行政更不是合法有效的行政。
作为双方行为的现代行政过程，行政意思表示是行政主体在与行政相对人交互法律过程中的具体表现。行政意思表示强调的是行政法律关系双方意思表示的一致性，较之传统行政意志表达，更加体现法律的平等宗旨。从这一点来看，作为结构行政法律关系的表达因素，从单方强制变生为双方合意，是行政民主与尊重民权的发展趋势。而这种双方合意的实现，需要的条件一定是多方面的，其中之一就是要仰仗行政机关及其行政人员对法律与事实的解释，因为解释能使对方甚至包括自己被解释的理由说服，也能使行政相对人因同意行政机关及其行政人员的解释，而最终达成意思一致。
行政解释在于其过程性，行政解释虽然也必然包括结果性解释，但过程性是其重要方面，行政解释推动行政过程的形成。如在依申请行政行为中，对于相对人的申请，如若行政机关不立案，必须有合理合法的解释，如果相对人对此解释提出异议，行政机关必须再解释或承认自己错误，予以立案；立案后是否满足其请求即是否给予审批或许可，行政机关需要进行审查，在审查中，有双方你来我往的交互，如听证，包括解释与再解释；之后，作出决定，同意或不同意，这其中又包含解释，但这主要是结果解释。而在主动行政行为中，在立案、调查、取证、辩解、决定的每一个程序步骤中，都须仰仗解释才能使前一段过程向后一段过程迈进。没有解释行政过程不会形成，每一个解释的正当性，使双方尤其是相对方获得可接受性，行政便自然向下一段过程挺进，最终实现行政目的。
2.行政解释过程的时间、空间与内容要素
行政解释过程的一般构成在于其时间、空间与内容本身：
行政法的实体内容，不是凭空就能结构，需要一个从开始到结束的过程，这一过程法律化就是行政程序。同时，由于行政机关与相对人在时间与空间实际距离的存在，如果没有送达，其实际关系也是难以结构的。因此，法律就明确设定行政程序内容，来承载实体要素。行政程序是行政行为在时间和空间上的表现形式。行政程序由方式、步骤、时限和顺序四个要素构成。行政行为的方式和步骤构成了行政行为的空间表现形式；行政行为的时限和顺序构成了行政行为的时间表现形式，因此任何行政行为都有反映在时间和空间上的表现形式。换而言之，空间形式是行政行为过程的表现形式，主要有口头形式、书面形式、动作形式等，电子政务也是其中主要的形式之一；时间形式是行政过程的先后顺序以及所必须履行的每个环节和每种形式的时间限制。时限是最为典型的时间形式。与行政解释相联系，时间、空间除了需要程序本身来构造支持外，时间的流逝、空间的位移都需要解释来具体实现。如公民向工商局申请营业执照，一般的审查决定期为20天，但公民第八天去询问进程时，工商局是一定要告知的，这其中一定包含解释本身；除当场作出决定且一并送达外，大多数情形下，行政机关与行政相对人都有一定的空间距离，因此，这种送达就有一个空间的位置移动，使用哪种送达方式，行政机关不但需要选择，还需要为此种选择进行必要的解释。而每一个解释无疑都使行政程序向前推进，形成过程。
内容需要解释自不待言，前面已有详述。而司法解释在于其结果性，司法解释是结果性解释。
（二）行政解释过程的范域解析
1.行政执法过程中的行政解释
在行政法学研究中，许多学者习惯于将行政执法的内容确定为直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为。在这种场合，在这个意义上，行政执法只是行政行为的一类。
行政机关在行政执法中进行的所谓“法律解释”，只是适用法律的个案解释，即在将法律条文适用于个案的具体事实时对相应法律条文的含义和适用范围（适用于何人、何事、何时、何地、何种情形及可能的例外）的阐释。这是一种广义的法律解释，这种法律解释几乎存在于所有行政执法行为之中。任何行政机关，只要实施行政执法行为，就必须进行一定的法律解释。任何行政机关和行政机关工作人员，只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。
行政机关和行政执法人员在执法过程中进行的法律解释不只是对狭义法律的解释，而是包括对所有其所执行的规范性文件（法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章以及规章以下的规范性文件）的解释。执法者在执法时适用什么法律文件，就必须解释什么法律文件。这种解释可能是书面的，以行政决定法律文书作为其载体，但更多情况下是口头的；在告知相对人执法行为法律根据的同时，向其说明和解释实际上是在做一种“说服”工作：一方面说服行政相对人，使相对人相信是应受法律规定调整的；另一方面也是在说服执法者自己，使自己确信自己在依法行政，自己在按立法者的意志处理相应事务，立法意图在自己的执法行为中得到了实现。
执法者进行这种解释或说服工作是非常必要的，因为法律无论如何周密，如何具体，它总会与事实有差距。产生这种差距主要有两方面的原因：其一，立法具有普遍性，法是针对某一领域、某一类别的普遍现象，而不是针对特定事实制定的。普遍性是对各种特定事实的抽象，但却不能包括各种特定事实的各种特定情形。其二，立法具有连续性、稳定性，是能长时间多次和反复适用的，而不是一时一事一法，不是一法一对象一场合一次性适用。法的连续性、稳定性是建立在对事物未来发展充分的研究和预测的基础上，但事物未来的发展不可能完全根据立法者在立法时的设想和设计展开。正是这两个方面的原因，使执法者适用法律必须以解释法律为前提。他们不能简单地照单下菜或对号入席。他们在适用法律前必须研究法律的普遍性是什么，该普遍性有多大空间，他们目前所处理的特定事，项是否能为该普遍性所包容，他们必须发现立法作出某项规定的原意是什么，其原意有多长远的考虑，他们现在要采取的措施是否属立法原意的范围。适用法律实际是一个复杂的发现法律的过程：首先要寻找文字形式的法律条文，然后要发掘解决执法者所面临的实际问题的法律条文所蕴涵的原则、精神，这种发掘即是通过法律解释实现的。
执法者对法律的解释即发现和发掘法律，是必要的，同时又是有限制的。之所以必要，是因为法律在文字规定的后面有一个空间和时间的范围，且范围不是特别确定的，它往往会有一定的张力。之所以有限制，是因为其张力是有限度的，超过了其限度，就是对法律的修改（如果不是篡改的话）。至于法律规定空间和时间范围的张力，则取决于多种因素，主要包括立法目的、法律语言在文字解释上可能的包容度、立法者立法时考虑到的空间和时间范围、立法者立法时未能考虑到但能为立法目的所包容的空间和时间范围等。例如，法律制定后，由于某种新事物的出现，对原法律条文必须作某种限制性或扩张性解释，而这种限制性或扩张性解释乃是实现原法律确定的目标和任务所必需的，则属于立法者未能考虑到但能为立法目的所包容的时间范围。如果不属这种情况，由于新事物的出现，原法律确定的目标和任务已显出不适当，需要重新确定立法的目标和任务，就不是执法者进行法律解释所能解决的问题，而必须由立法者修改法律。⑤
2.行政司法过程中的行政解释
行政司法指行政机关作为行政或民事争议双方之外的第三者，按照准司法程序审理特定具体案件，裁决特定争议的活动。所谓“准司法程序”，是指此种程序具有司法程序的某些形式（如申请、裁决、送达、申请、答辩、听证、陈述、对质、辩论、裁决等）和适用司法程序的某些原则（如公开、公平、公正等），但它又非完全的司法程序，不及司法程序严格、正式。所谓“特定具体案件”和“特定争议”，是指法律、法规规定由行政机关审理和裁决的某些行政、民事案件及相关争议。行政机关不能如同法院一样，行使一般审判权。
我国不存在近于英美式的较严格意义的行政司法制度。以行政命令的方式管理一切、用行政手段处理一切问题，包括处理争议、纠纷，是中国过去长期沿袭，且人们习以为常、很难改变。改革开放以来，这种情况已经有了变化，在某些行政管理领域、某些行政管理部门，我国已经开始建立一定的行政司法制度，包括行政复议、行政裁决、行政仲裁、行政调解制度，或者正朝着建立司法制度的方向发展。
行政司法与法律解释的关系密不可分：
首先，行政司法的过程，就是适用法律解决行政纠纷的过程，而要适用法律，必须先理解法律、解释法律。
其次，对行政纠纷的裁判不但要适用法律，还要认定事实证据，这同样需要对事实证据进行解释，尤其是需要通过解释在法律与事实之间找到连接，使行政纠纷能公正、合理、合法地解决。
由于行政司法与法院司法的共通性，法院司法中与解释有关的事项和要求都可在行政司法中使用，而无须另起炉灶，选择起来很方便。
三、行政解释过程的意义
（一）行政程序的推进性（力）
通过行政解释推进行政程序首先表现在公务员适用法律的全部过程。
公务员适用法律的全部过程包括：(1)对法律法规规章的理解。(2)对法律事实的了解和认识。(3)寻找相关的法律法规规章。(4)解释法律文本和法律事实。(5)作出行政裁决或决定。理解是法律适用的前提，没有理解，适法者就无所适从；法律适用的载体就是法律事实，法律适用的过程就是法律文本与法律事实相结合的过程，这一结合的主体就是适法者，结合的媒介就是法律解释；找法的一个过程，就是将法律事实放到法律文本中相应的位置，对号入座，进行比较、推理，最理想的结果就是能够在法律文本中找到与法律事实相同或相似的法律条文；适法者将法律文本与法律事实相结合的过程中，执法者的任务就是全面阐释法律的意义，全面认定事实的性质，为判断结果论证理由；作出行政裁决或决定。至此，一个完整的行政行为终结。
行政解释行为集中反映在第四阶段，这一阶段是法律文本与法律事实进行结合的阶段，是法律适用的核心阶段。在这里，行政解释就是一座桥梁，联结了法律文本和法律事实，将法律适用到具体案件，法律获得了生命。因此，行政解释离不开法律适用，行政执法离不开行政解释。“企图把解释法律与适用法律分开的人采取的是诡辩的区分法。一个法律术语只有在它适用于特定案件中的事实时才有意义。意义在适用中获得生命。意义很容易在适用中受到歪曲。抽象地确定法定术语的意义就是在学究活动中绕圈子。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到了解释。”⑥
其次，在诸如行政处罚的程序中，行政机关及其公务员通过解释将立案、调查、取证、辩解、决定等程序联结起来，解释使上一程序步骤自然进入下一程序步骤。没有解释的程序几乎是不可能或不存在的。
（二）实现行政可接受性
可接受原则或最低限度可接受原则最早由德国学者拉伦茨提出，他认为法律诠释就是要寻求最低限度的可接受性。法律解释的目的是为了适用法律，而要想合法、合理的适用法律，解释也必须是合法、合理的。也就是说，传统的法律解释的正当性标准是合法、合理，但合法、合理又会因法律本身的不确定性而难以认定，更何况法律本身就是解释对象，会造成循环现象的出现。而可接受原则则可以弥补这一不足。只要通过沟通与妥协，解释能被最大多数人所接受，所进行的解释就具有正当性。
就行政解释而言，行政主体对行政案件或行政争议作出处理或裁决的最终目的是为了解决行政问题或发生在行政相对人之间的法律争议，而这些问题能否在行政主体作出的行政行为之下得以解决，则取决于行政相对人是否能从内心里接受以及在多大程度上接受行政主体作出的行政行为。一个没有解释理由的行政行为，无论如何不可能为行政相对人所接受。即使行政主体通过强制力压服行政相对人，但其实际效果肯定是不好的。从实际情况看，行政相对人接受行政行为主要取决于行政行为的解释理由是否具有说服力，且这种解释理由能够在多大程度上为行政相对人所接受。行政行为的可接受性的前提是行政行为的合法性。然而在现代行政权基本上是自由裁量权，仅有合法性显然是不够的。事实证明，行政行为是以力服人还是以理服人直接影响到行政行为的实效。一个合理的行政行为才能让社会心服口服地接受，从而使行政行为实效最大化。而合理的行政行为作出的前提是应当有一个事先的解释说理过程。
（三）平等性
行政行为所引起的法律关系一直在事实上是不平等或非对等的，这甚至被认为是行政法律关系的一个特征。⑦而法的价值之一在于实现社会关系主体的法律平等性，行政法的价值之一就在于实现行政主体与行政相对人的法律地位的平等。而对行政相对人的尊重是平等的开始。解释是尊重的必然表现。行政法关系的平等性来源于政治民主化进程中社会民主权利意识的培育和增长，并借此以权利制约权力。平等性的理念不仅有助于促进依法行政，而且有助于推进行政诉讼法制的发展。⑧在行政程序中，当事人要求程序给予他们平等对待的权利可以分解为以下具体要求：(1)复数以上的相对人在程序中应当具有同等的权利义务。(2)行政机关对相同的情况应当作出相同的处理，否则必须说明理由。这两个方面表达了个人应当受到法律“平等的、富有一致性”的对待。⑨
行政解释尤其是为回应行政相对人的诉求主张而进行的行政解释直接导源于现代宪法中国家对公民权利和自由的尊重和保护的理念。行政解释是行政主体和行政相对人互相沟通的一种重要形式，也是取得行政相对人认可行政行为的重要因素。
（四）获得正当性
“程序性的正当程序概念的意思是，正式行为必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和在作出裁决之前的有意义的听证机会等。”⑩基于现代行政法中依法行政的基本原则，行政主体只有在获得了符合法律规定的事实依据和法律依据之后，才能作出行政行为。当这一行政行为对行政相对人的合法权益产生不利影响时，除法律有特别规定外，行政主体必须将这一行政行为的合法性理由告诉行政相对人，以接受行政相对人对这一行政行为合法性的评判。一个不符合合法性理由的行政行为，其内容可能是合法的，但形式却是专横的、不可接受的。现代行政法中行政相对人不应再是行政权的客体，而是可依法支配行政权的主体。基本人权的发达要求行政主体在行使行政权时，尽可能做到对行政相对人的基本人权的尊重与保障，“因为给予决定的理由是一个正常人的正义感所要求的”。(11)
用于支撑行政行为自由裁量的事实依据和法律依据，我们称之为行政行为的正当性理由。要求行政主体就行政行为说明正当性理由的客观依据是行政自由裁量权的广泛存在，主观依据是防止行政自由裁量权的滥用。行政行为的自由裁量如果仅仅依赖于政府官员的主观判断、个人好恶与偏见，那么，自由裁量权很可能质变为专横的、不可捉摸的权力，从而偏离设定自由裁量权的法律目的。在实际生活中，这种现象尽管不具有普遍性，但确实无法避免。因为作为行使自由裁量权的政府官员是充满着多种情感的个人，无论其有多么强烈的自律能力，都不能保证其在每次行使自由裁量权的过程中不掺入一点私心杂念，况且在任命政府官员时，我们无法将这种自律能力作为选择的标准。因此，如何制约行政自由裁量权成了现代行政法发展的一个主题。
公共利益是行政存在的基础，也是行政执法者的出发点和归宿，行政法是维护公共利益的法，它以普遍正义为最大追求。然而，行政法的抽象规范在追求普遍正义的时候，往往以牺牲个体正义为代价。适法过程中的行政解释将抽象的规则具体化，将一般的原则特殊化，力求实现不同利益间的平衡，有效缓解了公共利益与个人利益之间的紧张关系，是实现个体正义的有效手段，它的功能就是“追求统一规则下的个案正义，而不是统一规则下的普遍公正和一般正义。”(12)
四、行政解释过程的强化
（一）重视行政告知
行政告知是指行政主体向行政相对人公开行政行为相关信息的一种程序性法律行为。广义的行政告知包含了表明身份制度、通知制度、说明理由制度和教示制度等相关制度。它以“程序正义”、“权力制约”和“权利保障”理念为理论基础，是立法者为了平衡行政权和公民权的不对称而作出的制度设计，是法律明确规定的行政机关的法定义务。行政告知是行政主体和行政相对人互相沟通的一种重要形式，也是取得行政相对人认可行政行为的重要因素。
“如果行政机关仅仅通知当事人出席听证，没有通知听证的问题，因而当事人无法准备防卫，根据这种听证所作出的裁决，违反法律的规定和正当法律程序要求，因此无效。”(13)
就行政处罚而言，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；陈述、申辩理由等成立的，行政机关应当采纳，并且不能因当事人申辩而加重处罚。当事人提出意见，行政机关不听取或者因当事人提意见而加重处罚的，行政处罚决定无效。(1)明确规定行政机关应将主要定案证据及全部法律依据告知当事人；(2)对于适用一般程序的，禁止要求当事人当场陈述意见和申辩；(3)规定当事人陈述和申辩向审核人员而不是向调查人员进行。
行政告知既是行政解释本身，也是行政解释的前提。
行政行为告知的程序性，是指告知作为行政主体在行政程序法上义务性行为，它与行政主体在行政实体法上作出行政行为的权力性行为相对。它是法律主体权利和义务一致性的法学原理在行政法上的具体体现。由于在行政法律关系中行政主体所拥有的支配性地位，强调行政行为告知的义务性具有不言而喻的法治意义。传统的法学理论不重视或者看不到程序法上权利和义务的独立价值，进而将法律程序安排在非常次要的地位。而现代法学理论重塑了法律程序的应有地位，并导出如下一个基本规则：法律主体所拥有的实体法权利与程序法义务成正比，与程序法的权利成反比；法律主体应履行的实体法义务与程序法权利成正比，与程序法义务成反比。程序法与实体法如此紧密的关系在行政法上产生的结果是：行政主体在行政程序法上的行为是否合法，将直接影响到其根据行政实体法作出的行政行为的合法性。
被告知的行政行为必须依法定程序到达行政相对人。行政主体行使职权过程中实施的行政行为如影响到行政相对人合法权益，行政主体必须通过法定的程序告知行政相对人。这里的“告知”应当界定为“法律上的到达”，其基本内容是，被告知的行政行为在经过了一个法定程序之后，已形成了行政相对人充分了解被告知的行政行为的客观条件，在法律上可以推定它已经到达了行政相对人知悉范围。(14)如行政主体在当事人户口所在地公告行政处罚决定书，在经过了法定期限后即可视为该行政处罚决定书在“法律上”已经到达了当事人，该行政处罚决定即可生效。
行政告知不仅仅是行政程序，还是行政实体。
（二）加强说明理由
实际行政执法过程中的法律解释大多是通过个案，以执法行为说明理由（书面或口头）的形式进行的。因此认识行政解释的表现方式，必须先认识行政程序中的说明理由制度。
行政行为说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生影响(15)的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。要求决定者对其所作出的决定给出理由的权利，乃是基于权力必须理性地行使这一基本法律精神延伸而来的。说明理由的意义在于，它作为相对人的一项程序性权利可以制约决定者自由裁量权的恣意，促进权力以富有理性的方式行使。同时，说明理由也有助于相对人理解已经作出的决定并对该决定的合理性作出评价。当相对人对决定不服而申诉时，决定者所给出的理由可以作为申诉或审查的基础。说明理由实际是给相对人一个机会。这里的“机会”除由时间、地点等要素构成的一个对话空间外，主要还是有一个再思考再交涉的可能与实践。正因为如此，有些学者认为，“为决定说明理由”应当是“自然正义”原则的第三项要求。(16)
行政行为说明理由就其内容而言，可以分为合法性理由和正当性理由。前者用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范等；后者用于说明行政主体正当行使自由裁量权的依据，如政策形势、公共利益、惯例公理等。
说明理由可以看做是听取辩解（听证）原则的一个方面，是包含在其中的“题中应有之义”。这也是基于公正程序和自然正义的基本要求。扼要地讲，这是因为：(17)
第一，说明理由能够增进行政自由裁量决定过程的理性与正当性，迫使行政机关必须小心斟酌相关事由，进而有效地遏制行政自由裁量的任意和专横。而且，能够增加行政的透明度，提升公众对行政决定的信任和接受。所以，它又被视为良好行政原则之一。
第二，理由说明的本身也架构出行政自由裁量的推理和思考过程，这就为以后类似的行政行为提供了一种指南，能够保持行政行为前后的一致性。
第三，向相对人阐述理由，也可以避免不必要的讼争，而且，也构成了相对人行使辩解权和诉权的前提和基础。如果相对人不知道行政决定的理由，就无法有针对性地辩驳，也无法断定凭什么、针对什么问题去申诉。所以，丹宁就说过，如果听证权要真成那么一回事，就必须包含着这样一种权利：当事人要有权知道针对其的案件，其必须知道有哪些证据，影响其决定是怎么说的，其要有公正的机会去纠正、去辩驳。(18)
第四，也有利于法院事后有效地审查和评价行政决定的合法性。如前所述，法院可以从中发现行政机关有没有考虑不相关因素，有没有追求不适当目的，等等。
但是在我国，因为缺少行政程序法的缘故，上述程序要求迄今不具有普遍性、一般性，只存在于某些法律之中，比如《行政处罚法》第31条的规定。仍然有为数不少的对相对人产生不利的行政行为，本不应该、但是仍然处于上述程序要求的射程之外，这不能不说是我国行政法的缺憾。
那么，如果行政机关违反了说明理由的程序性规定，会产生什么样的法律后果呢？这可以视违反的程度分别讨论。
1.完全没有履行法定的说明理由义务。
在行政审判上，假定行政机关只是没有履行法定的说明理由义务，并没有其他并存的违法问题，那么，是不是就凭上述程序违法就可以撤销行政行为呢？
这个问题比较复杂。因为上述程序违反，并不意味着行政机关作出裁量决定时没有理由，可能是有理由，只是没有说。当然，也可能是没有理由或者实际的理由说不出口。如果是后一种，当然需要撤销。但是，假如行政机关的确有理由，而且理由也是正当、合法的，只是没有说出来。那么，可不可以不撤销，而是在诉讼中治愈解决？至少从诉讼经济的角度看，不排除这种可能。
所以，从普通法的经验看，现在越来越多的判例倾向于并不必然因此导致行政决定无效。法院有时可以通过强制要求被告说明理由的方式来提供救济。当然，如果理由是不充分的、不合法的，那么就可以撤销。
2.形式上履行了，但给出的（部分）理由是不充分的，或者是错误的。
我们只能大致地说，理由应该与行政行为有关，应该有说服力能够支持行政行为。说明理由必须足以大略地告诉当事人为什么输或者赢。很可能是因为行政成本与行政效率的缘故，说明的理由一般是简要的、要言不烦的，是对认定的事实、法律的适用及其之间的逻辑关联的高度概括。
所以，法院一般不直接审查、也没有必要审查理由的充分与否。如前所述，说明理由往往是揭示行政行为作出的事实认定、法律适用以及阐述其中的关联，所以，顺理成章地能够转换为对事实错误、法律错误以及不相关考虑、不适当目的等问题的审查。
当然，假定给出的理由是独立的、可以各自分开的，其中有些是错误的，但主要的理由却是合法的，那么，一般也不会因此而撤销行政行为。
（三）确立非正式听证
所谓行政听证制度，是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定前，就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。依美国行政程序法的规定，听证分为正式听证和非正式听证两种形式。正式听证是指行政机关在制定法规或作出裁决时，应给予当事人及其他利害人提出证据及反证、对质、诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出裁决时，只需给予当事人及其他利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关决定时参考，不需基于听证记录作出决定的程序。我国《行政处罚法》只规定了正式听证。
非正式听证是处罚公开的体现，一方面可以增进处罚机关吸收各种不同的意见，使处罚决定更加科学、适当；另一方面可以弥补正式听证牺牲工作效率的缺陷。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感，但是相比非正式听证，成本较高。(19)因此，笔者认为对于那些关系公众切身利益的行政事项以及行政机关必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关可以适用非正式听证。
无论是正式听证还是非正式听证都是行政解释的重要表现过程，通过解释与回应实现双方意思的交涉，进而推动行政的过程向前发展；但问题在于，非正式听证因其灵活性强，解释起来更方便，更容易接受。
在法治建设的大框架下，我国的行政法学研究进入了一个全新的领域，人们关注的焦点已经从实体法权利转向了行政程序制度的研究。在“自然正义”、“正当过程”等法律思想的影响下，行政解释自然承载这些重要价值，实现程序与过程的正义目标。与所有行政权力一样，包括行政解释及其过程仍需要法律包括程序法律的控制，这同样是法治的题中应有之意。
注释：
①注意：程序与法律程序是不一致的。
②［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第1-2页。
③关于以“行政意思表示”取代“行政意志”，本人已有论文发表，参见《云南法学》2007年第5期。
④［德］海德格尔：《存在与时间》，陈嘉映等译，三联书店1999年版，第61、131页。
⑤参见姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第17-18页。
⑥［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第605页。
⑦罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第19页。
⑧李建才：《论行政执法主体与行政相对人行政法关系的平等性》，《行政与法》2005年第4期。
⑨牛津大学行政法学者Denis Galligan将这两方面的要求概括为法律程序的“平等和一致性原则”。他强调，法律面前平等乃是一个有序和公平的社会的基础。参见Denis Galligan,"Procedural Rights in Social Welfare",in Anna Coote(ed.)，The Social Welfare of Citizens-Developing New Social Rights,Rivers Oram Press(London 1992),pp.60-61。
⑩［美］欧内斯特、盖尔霍恩·罗纳德、M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第119页。
(11)［英］韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第193页。
(12)解志勇：《论行政诉讼审查标准》，中国人民公安大学出版社,2004年版，第67页。
(13)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第430-431页。
(14)“法律上的到达”和与之相对应的“事实上的到达”是行政行为告知结果的两种状态。
(15)一般认为行政行为说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生“不利”影响的行政行为时，所进行的解释活动，笔者反对这种观点，难道产生“有利”影响就不需要说明理由或解释了吗？答案是否定的，比如作为积极行政的行政指导也同样需要说明理由。
(16)See Geoffrey A.Flick,Natural Justice:Principles and Practical Application,2nd edition,Sydney:Butterworths(1984).
(17)余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民大学出版社2005年版，第220-222页。
(18)Cited from H.W.R.Wade & C.F.Forsyth,op.Cit.,p.531.
(19)姚璇：《论完善我国行政处罚的听证制度》，http://www.word.org.cn/n3/s/200611/121062_5.html，2008年4月26日。
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