厘清非正规就业概念，推动非正规就业发展，本文主要内容关键词为：非正规论文,厘清论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
1.中国劳动力市场正在重构，失业问题日益突出
随着中国改革进一步深化，自上个世纪90年代以来，中国进入历史上空前的大规模经济结构调整。这次结构调整是一次“创造性地摧毁”，即：一方面在那些新兴产业、采用新技术领域、新的经济成份中不断创造新的工作岗位；另一方面在那些传统产业、行业和采用旧技术的领域中不断摧毁大量的旧的工作岗位。据估计，在此期间，我国共创造了1.7亿多个就业岗位（注：《人民日报》2002年4月18日。），而同期产生的大规模失业和下岗现象，对我国经济、社会、政治等方面产生了极其重大的负面影响。因此，我国失业问题的主要根源在于劳动就业的供求总量和结构上出现日益突出的矛盾。一方面非熟练、低技能劳动人口基数过大、比例过高、供给过多，另一方面新兴技术行业对熟练的、高技能和管理技术人员的需求却得不到满足，并导致这些领域内工资增长率过高。而社会中就业困难群体在逐步扩大，许多国有企业下岗人员再就业比率愈来愈低，就业难度愈来愈大。随着农村城市化和农村劳动力非农化的进程，我国的就业形势已经并将在今后一段时期内继续保持目前的严峻态势。
2.就业形式日益多样化
面对就业问题日益突出的现状，中国政府采取了打开就业门路的“三结合”就业方针（劳动部门帮助就业、组织起来就业和劳动者个人自谋职业相结合），同时实行了鼓励多种经济发展的政策，于是多种经济形式和就业形式如雨后春笋般地迅速发展起来，除了传统意义上的国有、集体性质的经济和正规部门的就业形式以外，民营经济、个体私营经济迅速膨胀，有别于传统就业模式的新的就业形式也自发或经由政府鼓励而得以发展起来了。从1978年到2000年，全国个体工商户由15万人发展到2571.4万户，注册资金总额达到3315亿元；私营企业从无到有，2000年全国已有176.2万多家，从业人员总数达到2406万人，注册总资本为13308亿元。在个体私营经济部门就业人数占城乡全部从业人数的比重逐年提高，有些地方已超过当地城镇总就业人数的30%，如果我们再考虑为数众多的无证无照经营者和自谋职业者，这些数据还会更大。大量与传统部门和传统就业模式有着很大不同的新的就业模式正在不断涌现，其数量之巨，涉及的领域之广，在解决中国就业问题中的作用之大，已经开始得到政府和各界的高度重视。
3.对非正规就业概念的不同理解以及由此产生的不同的就业政策选择
近十年来，许多学者从促进就业，缓解就业压力的角度出发，对非正规就业进行了相当多的调查和很多有意义的研究。但由于改革过程中有着太多的复杂情况和交织的因素，政府和社会各界对非正规经济和非正规就业的认识刚刚开始，还没有形成一个明确的非正规经济及非正规就业的概念，更缺乏针对非正规经规就业的专门法规。在学术界，对非正规就业的研究中概念不清，内涵模糊、外延重叠的现象相当普遍，在名称的使用上也很不规范，从而给研究工作造成一些不必要的困难。更重要的是由于有不同的概念定义，不同领域的专家出于各自不同的研究视角，常常会根据自己对“非正规经济”、“非正规部门”和“非正规就业”的定义和理解，提出相应的就业政策理论和对策建议。
本文试图梳理“非正规就业”（涉及到“非正规部门”、“非正规经济”）概念在中国的形成和发展的过程，以期为解决这一问题提供一个参考。
二、有关非正规就业的基本概念
非正规就业是一个外来的名词(informal employment)，但即使是在国外，包括提出此概念的国际劳工组织，对这个概念的理解也处于变化、发展和不确定之中，所以在我们引进这个概念之后，对它及相关的概念理解也必然会产生一些歧义。
1.非正规就业概念的引入
非正规就业是国际劳工组织针对发展中国家里出现的一种就业现象提出的概念，1973年国际劳工组织(ILO)综合就业问题代表团在一篇题为《就业、收入和平等：肯尼亚增加生产性就业的战略》的报告中，首次提出了“非正规部门”这一概念。根据国际劳工组织后来的一些报告，它被定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的生产规模很小的生产或服务单位。”ILO同时认定它有三种类别：一为小型或微型企业类，二是家庭企业，三是独立的服务者。“非正规部门”这一概念自被提出以后就被世界上很多国家不同程度地加以引用。虽然在不同国家对“非正规部门就业”的描述和界定有很大的不同，但基本上可以概括为：非正规部门就业主要是指在广大发展中国家的城镇地区，那些发生在小规模经营的生产和服务单位里的以及自雇佣型就业的经济活动。根据ILO的研究，非正规就业就是指在非正规部门里的就业（注：参见国际劳工组织编《劳动力市场主要指标体系1999年》，中国劳动社会保障出版社2001年版。）。20世纪80年代，“非正规部门就业”的概念被引入我国。在80年代初期，非正规就业的主要功能是解决部分返城知青的就业问题，此外，乡镇企业及农民工进城打工，也推动了非正规就业的发展。但考虑到当时中国的经济体制和人们普遍的就业观念，它没有被政府和学界所重视也在情理之中。进入90年代以后，上海在解决100多万下岗职工的就业问题时尝试了通过扶持非正规部门就业组织的方式来解决就业和贫困问题。从1996年到2001年6月国际劳工组织在上海召开“非正规就业和消除城市贫困国际研讨会”并命名上海的做法为“上海模式”以来的这几年间，政府、就业者和学界对“非正规就业”有了新的认识和理解，有关“非正规就业”的研究也出现了蓬勃发展的局面。
2.非正规部门
1997年有关部门的一项课题研究指出：“非正规部门实际是指城镇中这么一类人，他们基本是以个体经营活动为主体，也有少数几个人合伙结成松散的经济组织，这些人从事的经营活动，很少有法定的经营范围限制，资本量很少，或只是以提供社会服务（劳务）来维持生活，经济收入很不稳定；他们的经营活动既得不到金融部门的资金支持，也很少取得当地政府专门批准的手续，但是，工商、税务管理部门要照章收费和征税；他们中有一些人以各种名目取得营业执照，其中有为数不少的人，其实际经营内容常常处于法律法规的边缘，即处在合法与非法之间。”（注：参见张小建主编《就业与培训》，中国劳动社会保障出版社2001年版。）
我国劳动就业管理部门积极鼓励通过建立非正规就业组织的形式发展非正规就业。我国官方认定“非正规就业组织是下岗、失业职工自愿组织，通过从事社区的便民、利民服务和公益性劳动，以及以家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，而又无法建立或暂无条件建立劳动关系的社会劳动组织。其宗旨是帮助下岗职工、失业职工实现再就业、孵化小企业、培养小企业带头人。”
而在学术界，对“非正规部门”的定义大致有以下几种：
(1)指在依法设立的独立法人单位（企事业、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。包括：一是由个人、家庭或合伙自办的为社会需要提供商品和服务的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等；二是以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织；三是其他自负盈亏的独立劳动者（注：薛昭鋆：《发展非正规部门，增加非正规就业》，国家信息中心中经网2003年3月。）。
(2)非正规部门由为有关人员创造就业和提供收入为根本目的的、从事产品生产和劳务的单位构成。“这些单位组织水平低下、作为生产要素的劳动力和资本基本无分工、经营规模小；其劳动关系大多建立在偶然的就业、亲属或个人以及社会关系之上，而没有建立在具有正规保障的合同协议之上。非正规部门的生产单位具有住户企业的特点。应将非正规部门的概念与隐蔽的地下经济活动的概念区分开。”（注：冷熙亮、丁金宏：《城市非正规就业发展及其问题非正规就业理论起源——以上海为例的探讨》，《社会》2000年第11期。）
(3)非正规部门主要是指发展中国家城市中那些小规模经营的生产和服务单位以及自雇型就业的经济活动。“①一般是自我就业的小私有制；②资本规模有限；③就业者技术水平很低，绝大多数是从农村流入城镇的迁入人口；④劳动生产率低；⑤退休金和劳动保护条件方面的福利极差。”（注：见《我国目前非正规就业的现状及促进非正规就业发展的思路和对策——非正规就业问题调研报告》，劳动和社会保障部的劳动科学研究所内部资料2001年5月17日。）
(4)非正规部门是经济学中的一个概念，它主要用来描述在发展中国家中存在的大规模“农村—城市”人口迁移和流动所产生的城市劳动力的供给剩余以及迁移者或流动人口如何在城市中生存并发展，非正规部门这一概念以及相关的理论同时还概括了它在劳动力就业方面的一些主要特点、作用和影响。
(5)认为“所谓非正规经济（或称地下经济、隐性经济），是相对于正规经济（或称地上经济、公开经济）而言的。作为一类特殊的经济现象，非正规经济所涵盖的经济活动非常广泛。如制造假冒伪劣商品的地下工厂、走私、贩毒、卖淫、贩黄、赌博、拐卖人口、无照经营、虚开各类发票、侵吞或挪用国有资产、行贿受贿、隐性就业、各种黑市交易等，都属于这里所讲的非正规经济”（注：周国富：《国外测算非正规经济的各种方法及其观点综述——兼论如何测算我国的非正规经济规模》，《统计研究》1999年第4期。）。
(6)非正规部门。一是一个反映个人从大量分散的生产活动中得到收入和就业机会的概念，目的是自我创造就业和收入，而非投资收益的最大化。二是官方统计中未被注册和记录的最大部分，其组织结构简单，且拥有较低水平的资本、生产率和收入；通常从事着小规模的经营，大多没有固定场所，即使有也只是一些小商店、小作坊和小摊位等。三是个人为自我就业创立的，有时也雇用工人或学徒工，但劳动关系大多基于临时就业、亲戚、个人或社会关系，而非法律合同关系。四是与组织规范的市场、信贷机构、现代化技术、正规教育和培训及众多的公共服务无缘，经常游离于现行的法律框架之外，不为政府认可、支持或管辖；有时，政府甚至把它与非法活动等同起来，加以干扰和抑制（注：吴涧生、左颖：《关于中国开展非正规部门核算的几个问题》，《统计研究》2001年第5期。）。
3.非正规就业
有相当多的学术文献和学者认为，“非正规就业”与“非正规部门就业”是一回事，确实这也符合国外的情况，但在中国这样的理解并不完全合适。国家劳动与社会保障部劳动科学研究所（以下简称劳动科学研究所）在《我国目前非正规就业的现状及促进非正规就业发展的思路和对策——非正规就业问题调研报告》中，特别指出“非正规就业”是比“非正规部门就业”更大的一个概念。因为目前正规部门也存在着大量的非正式（非正规）就业形式，另外许多新兴产业和高科技产业在发展过程中产生了许多非正规就业领域和岗位。可见，我们若是直接引用ILO的定义可能会有一些不恰当的地方。
按照上海、太原、吉林等地劳动部门的工作定义，在我国非正规就业“是指下岗失业人员介入或组织起来，通过参与社区的便民利民服务、市容环境建设等的公益性劳动，为企事业单位提供各种临时性、突击性的劳务及家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，又无法建立或暂无条件建立劳动关系的一种就业形式。非正规就业又称为非正规组织就业。”而且劳动部门还对成立非正规就业劳动组织的建立制定了以下条件：“(1)非正规就业劳动组织牵头领办人应是下岗、失业职工；(2)非正规就业劳动组织原则上要有3人以上组成，下岗、失业职工须占从业人数的70%以上；(3)非正规就业劳动组织必须在认定的从业范围内、管理非正规就业劳动组织机构确定的经营场所内，从事生产或经营活动。”（注：参见上海市就业训练中心编《非正规劳动组织从业知识》，上海科学技术出版社1994年版。）今天我们可以在许多省市的就业促进中心或劳动服务中心看到这个定义。但是在这个定义中，我们不难看出我国政府对非正规就业的理解的出发点是解决目前城市下岗职工再就业。考虑到我国在下岗失业登记制度、统计制度方面的因素，如果我们仅仅从这个定义来谈中国的非正规就业显然是不全面的。
同时，国家劳动就业部门倾向于使用“灵活就业”而不是用非正规就业的概念。劳动科学研究所对灵活就业的概念做了如下定义：“所谓灵活就业是在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面（至少一方面）不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。”（注：劳动与社会保障部劳动科学研究所：《灵活多样就业形式问题研究报告》2001年7月（内部资料）。）他们从灵活就业的概念、灵活就业的现状、灵活就业的形成和发展背景及特点、灵活就业的作用和意义、灵活就业存在的困难和问题、促进灵活就业发展的对策思路共6个方面做了很详尽的探讨（注：参见劳动与社会保障部劳动科学研究所《2002年中国就业报告》，中国劳动社会保障出版社2003年版。）。
在这一时期，许多学者对非正规就业以及运用此手段解决城市失业问题展开了讨论，比较一致的观点认为非正规就业其实是一种就业的模式，但在具体理解上，则有差异：
(1)我国非正规就业主要是指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括：一是，非正规部门里的各种就业门类；二是，正规部门里的各种短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即“正规部门里的非正规就业”（注：胡鞍钢：《就业模式转变：从正规化到非正规化——我国城镇非正规就业状况分析》，《管理世界》2001年第2期，第69-78页；许经勇《开创我国就业的新增长点》，《经济经纬》2002年第1期。）。
(2)灵活就业人员主要是以从事个体经济或私营经济的形式，进行社会经济活动的。还有为数众多的从业人员，以季节工、临时工等多种多样的方式从事着社会经济活动（注：参见刘燕斌《面向新世纪的全球就业》，中国劳动社会保障出版社2000年版。）。
(3)非正规就业相对传统典型的就业形式而言的，它不同于正规的全日制工作、与用人单位建立有稳定的劳动法律关系、获有工资福利和收获保障的就业。是指未签订劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。（注：参见杨宜勇《中国转型时期的就业问题》，中国劳动社会保障出版社2002年版。）
(4)非正规就业一般包括三类形式：一是雇用很少工人的微型企业，二是家庭式的生产和服务单位，三是独立的个体劳动者，非正规就业者包括：第一，未与现就业单位（包括：所有正规用工单位、个体工商户、社区、居民家庭等）建立正式劳动关系，但在现就业单位中以各种形式实现就业的人员；第二，作为劳动关系在企业或劳务中介组织的派出人员，到其它用工单位以多种形式实施就业的人员；第三，已与现就业单位建立了正式劳动关系，但以多种就业形式实现就业的人员（注：乔健：《为弹性就业营造更好的发展环境——以2001年中国辽宁鞍山市弹性就业调查为例》，中国劳动网《理论动态》。）。
(5)所谓非正规部门就业，实际是指这样一些人，他们或以个体经营为主，或以几个人合伙的松散的经济组织从事生产劳动、生产产品、提供服务（劳务）的方式，投身于市场经济活动维持生活（注：孙雅静：《我国的就业形势分析与对策》，《锦州师范学院学报》（哲学社会科学版）1999年第10期。）。
这些定义从各方面指出了非正规就业的特征，而一般对非正规就业的理解集中在其灵活多样的就业形式，不具备确定的法律保障的劳动关系，其所有制形式以个体、私营为主，生产规模很小且常常以家庭为单位，产品或服务的对象主要是低收入群体，其从业的目的主要是维持生活。
4.非正规就业的国际比较
上述这些研究对于我们认识、了解非正规就业起到了非常重要的作用，但是我们也必须看到这个概念在定义上就有不确定性，并随着时间和整体经济条件的变化而变动。我国学者在引用非正规就业这一概念时基本上是沿用了国际劳工组织的定义，而问题在于国际劳动组织的概念是否完全适合中国的国情。
为此，有必要对世界各国的非正规就业（非正规部门就业）概念进行比较分析。分析表明，世界上不同国家对非正规部门、非正规就业有着不同的具体界定，有的国家以用人规模为标准来判断，有的以是否具有登记注册为标准，有的以工作场地类型为标准，有的强调以是否具有银行帐户，有的强调以其内部是否建立管理帐目，有的以是否具有社会保障为标准，或者干脆以就业者的主观判断为标准。有的国家仅以上述的某有一单独因素设计指标进行判断，但大部分国家是将多种标准结合使用，来给非正规部门、非正规就业下定义的。
表1显示出，在所有的定义中，强调“是否注册”、“用人规模”、“是否是个体、自营经济行为”等要素的概念是占大多数的，其次关注多的是“是否具有内部统计帐目”、“银行帐户”以及“是否享有社会保障权利”。在泰国，非正规部门就业是指20名以下工人的小企业和自谋职业者；在印度尼西亚，非正规部门就业指家庭工人和其他零工组成的自谋职业者；在巴基斯坦，非正规部门就业指无保障的经常性或临时性就业（没有参加社会保障体系的工人）和自谋职业者；在韩国，非正规部门就业是指5名以下的微型企业和自谋职业者。在巴西，对非正规经济从业者的界定为：未参加社会保险，无权享受法律规定的免费医疗、产假、工龄补贴和其他社会福利的劳动群体，重点是指没有劳工证者、相当部分自雇佣者和无报酬的劳动者；在菲律宾，非正规部门就业指自谋职业者和官方统计之外的剩余部门。
表1 有关国家对非正规就业概念的分类比较
判断标准与分类
强调此类的定义数目及具体国家
强调或提及是否具有注册
21（土耳其、克罗地亚、波兰、斯洛伐克、拉脱维亚、立陶宛、哈萨克斯坦、吉尔
或工商登记 吉斯坦、乌克兰、印度、菲律宾、斐济、埃塞俄比亚、坦桑尼亚、贝宁、冈比亚、
马里）
以用人规模为标准
51（土耳其、乌克兰、巴基斯坦、斯里兰卡、印度尼西亚、菲律宾、泰国、斐济、
牙买加、阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、洪
都拉斯、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉、埃塞俄比亚、毛里
求斯、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚、博茨瓦纳、冈比亚、马里、摩洛哥、突尼斯）
强调是个体、自营经济行为
30（克罗地亚、波兰、斯洛伐克、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、乌克兰、斯里兰卡、
缅甸、牙买加、阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多
尔、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉、科特迪瓦、
马里）
是否具有银行帐户
6（菲律宾、埃塞俄比亚、马达加斯加、贝宁、冈比亚、摩洛哥）
就业单位内部是否具有统
8（都是撒哈拉以南非洲国家）
是否是第二职业
1（斯里兰卡）
是否具有正式或专门的生
7（肯尼亚、毛里求斯、坦桑尼亚、博茨瓦纳、贝宁、冈比亚、突尼斯）
是否具有社会保障
6（菲律宾、波兰、立陶宛、赞比亚、贝宁、马里）
就业者的主观判断
4（斯里兰卡、肯尼亚、南非、加纳）
以工作时间为标准
2（危地马拉、荷属安地列斯）
资料来源：根据国际劳工组织《世界就业报告1998-1999年》等报告整理。
我们认为一个国家采用什么样的概念取决于：(1)原先这个国家的社会经济体制；(2)该国目前的主要经济活动特征；(3)这个国家的文化特征。这些要素也是在定义中国非正规就业、非正规经济等概念时必须加以深入考虑的。
第一，中国出现大量的非正规就业现象是发生在经济转型和产业结构调整带来的大量正规部门职工下岗、失业的时期，这与南美、南亚以及非洲的非正规就业出现和发展的背景不同，从而表现形式和相关问题也会不同；第二，中国是在一种市场经济并不是十分完善的经济体制下鼓励和推行非正规就业的，政府在非正规经济和非正规就业领域做了很多的行政干预，这和完全市场经济国家也有着很大的不同；第三，今天中国大量的非正规就业者往往是从国有、集体等正规企业部门里因种种原因退出的职工，这与世界上其他非正规就业现象比较普遍的国家有着很大的差异，我国很多非正规就业者的就业路线是从“正规部门—非正规部门”，而在其他许多国家却是从“无业—非正规部门”；第四，中国的非正规就业者中有相当一部分人原先是享受着正规部门的社会福利与保障的，而非洲、南亚的非正规就业者的绝大部分从来就没有此类福利。这就给中国的非正规就业者带来一个令其进退两难的选择，选择非正规就业往往会面临丧失正规部门就业者所具有的较为完善的社会保障与福利的风险，而在非洲和南亚国家并不存在如此令人难断的事情。目前中国政府又在以承诺维持原先的社会保障与福利来推行“再就业工程”“就业优先”等鼓励就业政策，所以我国的非正规就业者中有相当大一部分人与其他国家的非正规就业者在享受社会保障方面显著不同；第五，按照国际劳工组织的定义，非正规就业主要分布在非正规部门，而这些部门主要是指小型企业、微型企业、家庭生产和服务单位，而我国政府对这些生产部门的界定和管理在一定程度上来说是不太重视的，政府对这类经济单位在统计上也几乎没有什么实在的数据，所以要想根据国际劳工组织的定义来界定中国的非正规就业恐怕在实际操作中会有很多困难。
三、由于概念不清对非正规就业健康发展的一些影响
以上我们分析了非正规就业这一源自国外，但已被广泛使用的概念，并指出其概念定义的不确定性。我国学术界对此还缺乏一个统一的理论体系，或者说还没有形成统一的认识框架。这种状况已经对非正规就业的发展造成了一些负面的影响。
1.有关非正规就业现状的信息不完全
随着统计国际化的进程，当今各国政府越来越关注来自非正规部门的信息。中国也不例外，欧盟统计局与中国国家统计局的为期三年的非正规部门合作项目目前已进入调查培训和实施阶段。但操作定义难以统一已经成为一个难题（注：叶世芳：《如何开展对非正规部门的统计——介绍国际劳工组织的有关决议》，《统计研究》2001年第3期。）。与此相关的还涉及对非正规就业者的经济收入的统计。
对我国目前的非正规就业人员的规模和数量的估计是另一个难题。一些学者进行了一些估算，如国家劳动与社会保障部社会保险研究所的何平等人曾经估算我国非正规就业的人员规模可能超过1.3亿，而国家劳动与社会保障部劳动科学研究所的于法鸣等则估算我国目前有六七千万人从事非正规就业。同是国家劳动保障部的两个研究所得出的估算结果出现这么大的差距，非正规就业的定义不一致可能是一个重要的原因。
2.对非正规就业人员的社会保护缺乏有效的对策
除了部分城市下岗再就业人员的特殊安排以外，目前非正规就业人员的主体基本没有被城市社会保障体系所涵盖，或者说在很大程度上没有被纳入整个城市的主流社会之中。上海等地的劳动与社会保障部门已经在这方面开展了许多工作，并取得了一定的成效。但由于非正规就业的性质，在正规部门就业的劳动者所享有的许多劳动权益和福利对于非正规就业人员而言也是可望而不可即的，他们一般都在最低工资、生育保险、工作时间等方面处在被盘剥的地位。就社会保障而言，即使这些非正规从业人员有强烈的参保意愿，“收入低”成了他们参保的最大障碍。非正规就业人员的社会保护问题已经成为发展非正规就业的障碍。这些问题的产生，一方面是因为社会经济发展的水平和社会保障制度的改革进程所致，另一方面也由于我们对非正规就业的认识包括概念还亟待深化，目前还难以实施针对性强而又有效益的政策措施。
3.对非正规就业的管理
非正规就业作为解决城镇就业问题的一个重要途径已得到政府的支持，如1999年国家税务总局发布《关于下岗职工从事社区居民服务业享受有关税收优惠政策问题的通知》。但实际生活中，很多非正规就业活动登记注册，即使登记了超范围经营屡见不鲜，财务管理混乱，发票保管、使用不规范，违规聘用劳动力，偷逃税款，甚至抗税现象时有发生。同时因为非正规就业劳动组织享受着众多优惠政策，从而具有很多竞争优势，非正规就业劳动组织与同行业类型的经营者之间经常发生利益冲突。我们赞成税收部门专家提出“平等征税”的建议，只要是经济活动，就应当纳入税收征管的体制，为了扶持非正规就业可以采取优惠或减免税收的办法。由于对非正规就业人员缺乏操作性定义，管理难度很大。
同时，城市发展和管理与非正规就业也存在矛盾。非正规就业者在从事非正规经济活动时往往会占用公共服务及基础设施、污染环境、不注重健康卫生因素、使用童工，甚至有的与犯罪、卖淫、贩毒等非法活动有联系。因此，“城管”、“市容监察”等部门的一些执法活动常常会与非正规就业者发生正面冲突，成为城市管理者面对的一道难题。在管理方面的问题，在一定程度上是由于我们对非正规就业的定义不明确有关。
4.以往对非正规就业的讨论基本集中在城市的劳动就业市场
随着城市化的进程和城乡劳动力市场的逐步统一，非正规就业在解决农村“三农问题”上的作用将日趋显现。在逐步取消户籍制度对劳动就业的限制的条件下，从事非正规经济活动的进城务工农民和城市从事非正规就业的原有劳动力之间的矛盾也可能会深化。这不仅牵涉到城市就业资源的配置，更与基本的国民待遇和消除二元结构的发展目标有关。对这一问题尚未引起足够的认识。
四、构建适合中国国情的非正规就业概念和发展战略
在分析了国际的定义和比较了我国使用的定义以后，我们试图按照我们的分析路径和理解确定中国非正规就业的定义。为此，我们有必要讨论中国非正规就业的宏观环境。
1.中国原来是一个计划经济的国家，在改革开放前的几十年中没有出现过失业问题，特别是没有出现过大规模的失业现象。人民以及政府对目前出现的失业问题的解决还没有充足的经验。
2.中国目前是一个市场经济并不完善的国家，而就业问题也不是完全可以依靠市场来解决的。劳动力市场的建立和完善一方面可以给有能力的人提供了更好的机会，但另一方面也对尚未适应市场竞争的就业者带来了更大的风险。政府还是要在劳动力市场中发挥巨大作用，包括安排就业、组织公益性劳动组织、购买就业岗位等。劳动力市场“并不完善”的状态可能对发挥市场经济主体的作用起了干扰作用，但另一方面它可以在阻止更大规模失业、构筑社会安全方面起到积极作用。
3.中国是一个转型社会，原先建立的一些统计和经济管理制度已经不能发挥象过去那样完全的效率，很多经济活动现象已经不处于政府或社会经济管理部门的掌握或观察之中。
4.中国社会的绝大部分从业人口都接受过基础教育，其中相当多的人还受过良好的高等教育，因此，特别是城市劳动力群体对于就业条件或环境的选择既有对汁划经济时代铁饭碗的留恋，也有对于西方发达国家就业人口所享受到的优厚的社会福利待遇的憧憬。
5.中国社会既是一个具有小农社会心理的社会，又是一个接受过大工业组织熏陶的社会，这种差异也表现在城市和农村人口的不同的就业概念上，农村人口那种见缝插针、在城市里“到处钻营”的寻找工作的精神，以及吃苦耐劳、不计较太多得失的工作态度为繁荣市场经济以及为整个中国开发就业岗位、扩大就业规模起到了极大的推动作用。城市人口那种虽然具有较高的文化素质、劳动技能，但对传统的正规部门就业的眷念和崇尚心理使得他们在面对下岗、失业时具有太多的心理负担，并给他们的再次择业造成很大的压力。
6.中国今天仍然是一个人均经济发展水平较低的国家，一些在发达国家已经成熟的经验政策不一定适合于中国的国情。同时对于就业岗位这样一种特殊的资源，也不可能采取发达国家的分配方式。
7.中国的乡村尚有人口78241万人（注：《中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》，2003年2月28日。），其中有5亿多劳动年龄人口。随着经济发展和城市化进程，大量农村劳动力将继续进入城市，可以预见他们中的大部分人将在城市中从事非正规就业。从以上这些方面考虑，再结合对国内外非正规就业各种定义的研究，我们认为：
目前中国学者们广泛使用的“非正规就业”的定义主要涉及三个方面，一种是从就业形式的角度进行探讨，就是强调它有别于正规就业、有别于在传统部门里固定的就业方式。另一类是从就业部门来说的，中国的农业部门除在农场里工作的农业工人以外，基本上都是可以视作非正规就业，工业部门里也有一部分人员为非正规就业者，而第三产业部门可能有着更多的非正规就业者。也就是说三大产业里都有非正规部门。第三类是从就业者享受社会保障的程度来研究的，目前劳动者的社会保障基本上有三个层次：完整的保障参与、部分的保障参与、基本上无保障参与，而大家谈的非正规就业者的绝大多数属于最后一类。
中国目前已有的非正规就业定义都有其理论或政策依据。而正由于此，不同的理论依据和概念定义会导致不同的政策出发点和不同的政策主张。因此，在有关非正规就业的发展战略上有的主张促进非正规行业的发展，主张依靠非正规行业的发展来带动对传统行业的改造与革新；有的关注于提高社会劳动力的效率，从而主张劳动形式、就业形式的多样化；而从社会福利和社会保障的角度，非正规就业的先天缺陷就成为控制其发展的主要论据；有的强调非正规就业在促进就业方面的作用，有的则侧重于非正规就业人员的社会保护。
我们确实很难一下子提出一个能让各方面普遍接受的，又能在较长时期内有效的文字定义，但不妨暂时抛开纯文字的方法换一个视角来研究这个概念。现实生活中各种劳动单位的正规化程度都是有区别的，分布于从严格的正规到极端的不正规的不同程度之间。而个人的就业形式也具有同样的分布特征。如果我们建立一个二维的空间来表示工作单位和个人就业方式的正规形程度，即把目前所有的单位从正规到非正规排位，把个人就业方式也进行正规到非正规的排位，我们就有可能将任何单位和个人在本坐标系上找到其坐标点，从而确定其就业的正规程度（注：本部分得益于与Sarah Cook博士的讨论。）。进一步将我们的坐标系分解成四个象限，那么对于归在不同象限中的就业群体就可能有不同的政策述求。落在象限A中的就业群体当然不在非正规就业的范围，而象限B（单位正规但就业非正规）和象限C（单位非正规而就业正规）的就业人群则需要某种程度的政策关怀，象限D则是在非正规就业群体中最为弱势的群体，将成为政策措施关注的焦点。同时，就业人群在四个象限间也是可能流动的，存在一个动态的过程。
图1 个人就业方式二维空间
我们可能需要设计一个非正规就业的概念框架，其内涵是明确的，而其外延是扩展的。定义可以简单化，但应当包括几个基本的要素：非正规就业是一种有别于传统正规方式的就业形式，一般在主流社会保障体制的覆盖之外，具有低收入、不稳定、小规模的特征。在不同的经济发展阶段和不同的劳动就业状态下，非正规就业可以采取不同的形式，其主体人群也会发生变化，因此有必要以动态的视角来看待非正规就业。这一概念框架具备以下几个层面：第一从纯理论的角度来分析各种非正规就业类型，可以以国际劳工组织的定义为基础，融入我国的具体实践。第二是讨论各种涉及非正规就业的社会经济和政策问题，诸如劳动关系，社会保护以及非正规就业群体的社会保障问题等等。第三是我们要关注的特殊人群，包括女性人群、城市国有和集体企业的下岗失业人员，进入城市的流动人口、失地农民群体、家政保姆人群等等，每个特殊人群有不同的诉求，要求特殊的政策相配套。
在中国目前的情况下，在这个经济产业转型的过程中，我们可能不得不把充分就业作为最优先的目标。面对稀缺的就业岗位，面对许多部门领域的社会保障制度的缺位，我们可以说“就业是最大的保障”。所以强调就业优先，也就是在强调社会劳动力资源的利用效率优先的同时，强调了社会公平。如果这个结论成立，我们在研究非正规就业这个问题时应侧重其对扩大就业规模、对增强社会安置就业的能力等方面的思考。为了确保效率优先政策的顺利实施，我们认为政府在倡导就业优先政策的同时，还需要设置社会保护的底线，以实现公民能公平地分享社会发展的成果，推动社会经济协调的发展。为了更好的达到我们上述的就业促进目标，我们要解决的是“如何把体制之外的纳入为将来的体制之内”。只有这样才能给所有的就业者创造平等的择业心理，才能更好地促进就业。