发达国家政府开发落后区域的成功经验与启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,成功经验论文,启示论文,落后论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G642.0
文献标识码：A
文章编号：1008-3030(2001)01-0032-04
地区发展不平衡是全球性的现象，既有落后的国家，也有国内落后的地区。几乎世界各国都存在国内欠发达区域的扶持开发问题，欧美资本主义国家大多数也是通过这条途径步入发达国家行列的。这些国家的政府在开发各自相对落后地区的实践中所发挥的作用，为我国的西部开发提供了宝贵的经验。概括东西方发达国家解决区域发展的不平衡的做法，主要有以下几个方面：
1、政府发挥区域开发的导向作用
欧美及日本都是实行市场经济的资本主义国家，20世纪20～30年代以前，“市场万能论”的影响比较广泛。30年代发生的资本主义全球性经济危机，打破了对市场自发力量的迷信的神话，各国政府在加强对市场干预的同时，重视了对国内区域经济差异的纠正，组织动用政府资源带动市场资源开发欠发达地区，取得了显著成效。政府对区域开发的主导作用主要表现在，一是确定开发的政策目标与战略，实施政策主导。各国都把扶持落后地区，缩小国内区域间经济差距，提高国家整体实力与保护社会稳定作为政府的重要目标，通过制定符合各自国情区域开发目标与战略，加快落后地区的发展，实现经济发展的均衡与协调。日本二战后到60年代主要实施非均衡的重点发展战略，使日本的经济迅速起飞，但也造成了优先发达起来的太平洋沿岸地区与东北、西南及日本海沿岸部分地区的经济差距。日本政府及时调整战略，由区域的重点开发转向均衡发展，并通过制定《全国综合开发计划》，从国家宏观的角度确定和调整经济发展战略，注重落后地区的经济、文化与生活的建设，以消除经济布局“疏”、“密”的矛盾，缩小大都市圈与地方经济发展的差异。欧美国家开发落后地区的目标选择也因地制宜。最早实行区域援助政策的老牌工业国英国为扶持工业化过程中经济增长缓慢的地区，确定了“移民就业”的原则，并把促进严重萧条地区的就业增长，减少地区失业差异作为其区域政策的主要目标。美国区域开发的目标，则是为落后地区创造经济机会，培养自我发展、可持续发展的创造力和竞争力。美国联邦政府确定的开发落后地区的基本战略为“综合、减缓、根治”。即通过广泛的财政倾向政策等综合措施，提高贫困地区经济增长率；通过失业津贴、医疗保健方案、公共援助等长短期援助，消除落后地区的困境，减缓其社会痛苦；通过地区开发计划、职业训练和教育，促进落后地区从根本上脱贫。各国的区域行政策主要目标虽然不尽一致，但都具有综合性、确定性、数量化等特点，即追求受援地区的就业率，经济增长率、居民收入水平以及生活环境质量的提高的综合开发效益；界定明确的受授区域、受援标准及其量化，使政策目标易于实施、易于操作和易于评估。政策目标的明确还有利于实现开发、援助投入的效益最大化。二是建立开发援助落后地区的法律和制度，实施法制的规范与保障。市场经济国家的实践表明，任何一个国家落后地区的开发都不是简单、短期的市场行为，只能由政府有计划、有步骤、循序渐进的策划、组织和实施，必须有相应的法律、制度的保障。德国从宪法到具体法，有4部法律规定了政府援助落后地区发展的基本准则、具体义务。美国自20世纪30年代特别是罗斯福新政以来，陆续出台了《由纳西河流域管理委员会法》、《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契业区域开发法》、《联邦受援区和受援社区法》等九部重要法规，保证了区域开发工作的连续性、稳定性。日本为开发北海道还专门颁布了《北海道开发法》。三是建立专门的开发援助机构，实施有效的组织管理。美国的田纳西河流域管理委员会、地区开发署和经济开发署，英国的“苏格兰开发署”、“威尔土开发署”，日本的“北海道开发厅”等都属于这类机构。这些组织均为中央政府直属的管理机构，享有明确的职责与权限。德国甚至从联邦政府到各级地方政府逐级设立了专门负责区域政策的委员会。
2、充分运用政府资源的支持与杠杆作用
落后地区的开发与援助实质是国家整体利益与局部利益、地方与地方利益，以及社会各主体、群体之间利益的再分配。要从有限的经济资源、社会财富中拿出一部分用于欠发达区域的扶持，只有中央政府具备宏观调控资源的能力，它集中表现为财政政策、公共投资、经济杠杆三大政府资源（手段）。各国政府在具体使用上表现出了灵活性和多样性。
①公共投资向欠发达地区基础建设倾斜。法国的公共投资按人均收入相当于全国平均水平来分配，主要用于对落后地区的投资；意大利中央政府投资总额的40%投向欠发达的南方；日本1980年公共投资占地方财政支出的比例，北海道为17.1%，高于全国当年9%平均水平7个百分点。另外，许多国家还设立专门援助欠发达地区的区域发展基金，如欧盟的“欧洲区域发展基金”、法国的“农村改革基金”、日本的开发公库、意大利的“南方发展基金”等。这些公共投资工具一般都用于改善落后地区的交通、通信、教育、科技等基础性建设。各国的区域援助普遍重视改善欠发达地区的教育条件，提供再就业培训、信息技术服务，开发人力资源、培养其自我发展的创造能力、竞争能力。美国政府认为，政府在区域经济上的责任主要是为各地区可持续发展创造条件。联邦政府自20世纪30年代以来，倾注了大量财力、物力建设全国性的公路网，迄今形成了连接各地的洲际交通公路干线网络，全长8万公里，占全世界高速公路里程2/3；还建成了覆盖全国的信息网络，缩短了欠发达地区与发达地区的环境条件差距；重视环境保护和基础教育。联邦政府的教育财政支出主要用于后进地区，州政府每年财政支出的85%用于教育，形成了从小学、中学到州立大学的义务教育系统。日本为开发北海道专门设立了开发事业费预算，占日本一般公共事业费的比重在10.5%～16%之间，其主要用于道路、港湾、城市交通、生活用水管道、环境整治与住宅、林业、水产业建设等八个方面，经过近半个世纪的开发，已使北海道实现了现代化。
②面向欠发达地区的财政税收支持的倾斜。一是各国都把建立规范的转移支付制度作为援助欠发达地区的有力财政手段，并不断加大转移支付的力度。按转移支付占中央财政收入的比重，日本、澳大利亚、韩国、加拿大、丹麦、芬兰等国超过20%，德国、美国、英国等在10～20%之间。二是运用投资补贴和税收优惠的政策工具。英国政府按“特别发展区、发展区和中间区”三个类别，对投资的资源设备分别以44%、40%、20%三个比例给予补贴，同时还实行了地区就业津贴。而法国对在落后地区的投资则按25%予以资本补贴，创造一个就业机会，另可得到25000法郎的奖励。三是税收优惠，这更是市场经济国家区域经济政策普遍使用的手段。美国联邦政府为刺激资本向欠发达地区流动，扩大州和地方政府的税收豁免权。如康涅狭格州对到贫困地区投资的企业减免所得税5年，再投资则继续享受税收优惠。澳大利亚则规定，对居住在因气候恶劣、与世隔绝和生活费昂贵被公认为处境不利的特殊地区的居民给予所得税减免。法国、巴西、美国还对欠发达地区有选择的设立“无税特区”或自由贸易区与自由港，给予免征地方税、公司和所得税、劳工税或进口税、商品流通税等。四是实行政府采购，强化国家对欠发达地区的投资效应。意大利规定政府采购总额的30%要从南方购买。美国联邦政府也规定了对落后地区产品实行政府采购优先的政策。
③扶持欠发达地区的区位控制政策。区位是以资本投向或政府设置的空间变更与限制调节生产力的区域布局，扶持受援地区的发展。一种是限制资本等生产要素向经济密集区域的流动。英国颁布的《工业布局法》、《城镇与乡村规划法》以许可证制度限制开发面积超过5000～10000平方英尺的企业到发展区以外的地方建工厂。另一种是通过政府机构和公营企业的区位扩散与调整，限制其在大都市的集中，引导到欠发达的区域去发展。有的国家如巴西为促进中西部和亚马逊地区的发展，甚至不惜大举“迁都”，将首都由里约热内卢迁往巴西利亚。
3、重视市场机制和民间力量在开发落后地区中的积极作用
美国是运用市场解决区域差异比较成功的国家。由于实行和崇尚自由市场经济的传统，美国联邦政府只承担了有限的责任，主要地不是通过发展国有企业，而用政策、法律、经济等多种手段引导资本、人口、资源等生产要素在欠发达区域内部生长及向该区域流动，借助市场竞争激发落后地区的发展活力。政府对受援区的援助一般不直接拨付给私有企业，而是以优惠的政策鼓励私人资本投资，支持受援区中小企业发展，创造更多的就业机会，提高落后地区自我创新与发展的能力。英国的区域政策80年代末90年代初以来，由注重外部投资、补助转向鼓励内生发展，认为落后地区经济由于供给刚性和缺乏企业家活动导致的低效率，是产生区域差异的重要原因，强调减少区域差异的关键是在对当地企业的刺激。各国政府在开发欠发达地区的实践中，还积极鼓励民间力量的参与，如英国区域经济发展组织，依靠政府提供的资助启动，随着自有资金比例的不断增加，对受援地区实施了多种形式的援助，除传统的补贴贷款外，还直接参与企业股份，提供咨询服务，鼓励技术创新以及为废弃土地的再开发和环境改善等。
纵观发达国家政府开发欠发达区域的历史与现状，其成功之处不少，对我国在实施西部开发战略中认识和发挥好政府的作用有重要的启迪。世界发达国家开发落后地区的实践启示我们：
第一，政府的角色定位是前提。任何一个国家的落后地区的发展，首先是政府行为而不是市场行为。如果把投入产出率等商品及市场规则作为首要因素去考虑，那就既不会有落后地区的开发，即使开发起来也不会持续下去，唯有政府才能从全局、整体及长远的利益考虑，组织政府资源进行公共投资和政策优惠，改善落后地区的经济、文化及社会环境。同时，我们也应注意到，毕竟政府不是市场主体，不是自身特殊利益的代表和体现者，政府没有必要也不应当以变相的“企业”的身份出现在欠发达地区的市场上与众多的企业去竞争，政府只能以组织者、裁判员的角色去谋划和推动落后地区的开发，政府资源可以作为一特殊的生产要素发挥其特殊的功能与效应。因此，政府在开发落后地区中既不能完全听凭市场的力量运作，又不能脱离或取代市场的功能。
第二，政府的开发战略是关键。落后地区的开发，少则几十年，多则数百年，是一项长期的社会系统工程。其成败如何，主要取决于有无开发战略和战略的科学性、可行性。从发达国家的经验教训看，拥有比较科学、可行的开发落后地区的战略至关重要。日本、德国在这方面搞的比较好、长时期保持了扶助落后地区的政策的连续性。英国由于党派的争执，在开发实践上时断时续。凡是确定并贯彻了开发战略的，区域经济与社会发展就比较均衡，社会也比较稳定；凡是缺乏一贯性开发战略或贯彻不够连续的，区域经济的均衡发展就受到影响或出现反复。
第三，正确处理政府职能与市场功能的关系是保证。欧美及日本等国家对落后地区的开发，均是以资本主义市场经济为背景和基础的，市场机制发挥着重要的甚至是举足轻重的作用。其成功之处在于较好地处理了政府的行政调节、制度导向作用与市场配置开发资源的流向作用二者的关系。美国的开发模式具有代表性，它把有限的开发资金不是直接用于对开发企业的投入，而是作为对其经济行为奖励的手段，调动企业投资落后地区的积极性。美国联邦政府开发目标的选择也很有市场性，就是通过扶持，培养落后地区自身的创新与发展的能力，这种模式的优势在于远期效应比较好。一些国家都曾经历了由原来“输血”型开发模式向“造血”型开发模式的转化。可见，后者带有经济规律的性质。资本主义国家开发落后地区的历史表明，单纯依靠政府或单纯依靠市场的力量都难以有效地解决均衡发展的难题。政府的职能必须与市场的功能有机结合，才能形成良好的开发机制。
收稿日期：2001-01-05