发达国家成人教育的投资现状和基本政策取向，本文主要内容关键词为：成人教育论文,取向论文,发达国家论文,现状论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在知识经济时代，人力资源的因素在国家经济和社会发展中越来越居于关键地位。而提升人力资源水平和扩大人力资源规模的最直接最有效的途径就是成人教育。成人教育在培养合格公民、促进经济和社会发展、消除贫困、保证社会公平、保护生态环境以及构建学习化社会等方面的作用日益凸显，国际社会对成人教育有了新的价值认定。成人教育开始成为发达国家政府促进国家经济发展的“最好的经济政策”和最有效手段，同时也是发达国家增强国际竞争实力的关键。成人教育成为发达国家政府投资的重要选择。
一、发达国家成人教育投资现状
1.政府对成人教育的投资不断加大，成为成人教育投资的主要来源
西方一些发达国家早在20世纪70年代用于成人教育的经费支出就占全国青年教育经费支出的50％以上，尤其是美国，全国用于成人教育的支出高达青年教育支出的90％。① 随着经济全球化和终身学习活动的日益深入，西方发达国家进一步加大了对成人教育的支持力度。1988年英国发表的《学习时代》教育绿皮书明确指出，“向学习者投资”是英国政府发展成人教育的基本原则之一。1999年，英国成立新的“学习和技能委员会”，政府提供了50亿英镑的启动资金。为建立个人学习账户，政府对最初的100万个账户投入了1.5亿英镑。② 英国政府还承诺将在政策和资金上全力支持和帮助建立国家终身学习框架与创建全国性的能适应各种学习需要的产业大学和远距离学习网络，方便成人学习。
北欧的瑞典、挪威、丹麦三国，政府不但对公立成人教育机构的经费完全负担，而且对私立的各种民间成人教育团体，同样也提供经费上的支持。例如，瑞典读书会的经费，都由中央政府负担，民众高等学校的经费由地方政府补助。挪威政府制定了成人教育法案、函授学校法，明确了各级政府对成人教育的责任，要求对成人教育活动以大量的经费资助。丹麦政府为了让工人获得一些基本知识和技能，每年用于工人夜校学习的经费预算达10亿丹麦克朗。③ 在澳大利亚，教会、工会、工业部门等虽然提供成人教育经费，但联邦政府及各州政府仍然是成人教育经费的主要来源。
在亚洲，日本政府对成人教育的推广直接担负起主导者的角色。从2000年到2003年，日本终身学习局的预算从占整个国家教育费的0.89％增加到0.96％，为支持地方政府开展终身学习活动，日本中央政府特设了“地方终身学习振兴费补助金”，2004年设置预算为136.1亿日元，专门用于地方建立终身学习推进体制，开展成人学习活动等方面。④
2.企业、雇主对成人教育的投资持续上升
1997年，美国的雇主投入在员工正式培训上的直接费用约为120亿～300亿美元，这些钱或用于企业自己组织的培训，或用于从外面的供应商那里购买培训。1999年和2000年，有100名雇主以上的公司用于员工正式培训的预算分别为440亿美元和460亿美元，用于员工非正式培训的费用甚至更多。⑤ 近年来，随着企业竞争以及全球化的日趋激烈，美国许多企业不惜投入巨额资金开展继续教育，开发人力资源。近10年来美国企业用于对员工进行教育和培训的开支年均递增5.5％，2001年高达560亿美元，不少大企业还建立了自己的“公司大学”，担负起岗位培训和继续教育的任务。
根据德国经济研究所的一项调查，1998年，德国私人企业(不包括公共行政部门)在继续教育上的费用是340亿马克，占继续教育经费的45％；2004年，德国联邦职业教育研究所的调查显示，在整个德国继续教育的费用中，企业占了36％，企业培训的支出占到了大多数职工工资的2％，成为政府之后继续教育的第二大出资者。⑥
企业、雇主对成人教育投资的持续上升，原因在于成人教育在现代经济发展中的价值的不断发现。成人教育作为一种生产性投资，它能给企业带来无法估量的经济效益。积极投入成人教育，有利于提高生产力和劳动效率，增强企业竞争力。同时也是体现以人为本，树立企业文化形象，迎接知识经济挑战，确保企业长久发展的根本要求。
3.个人对成人教育的投资力度不断加大
科学技术的飞速发展，知识经济的悄然崛起，就业压力的不断增大以及人的寿命的延长和闲暇时间的增多，这些综合因素使得人们的学习需求在不断膨胀。对个人来说，学习是适应现代社会生存和发展的一种手段，受教育程度的提高有助于职业压力的缓解和个人素质的提升。成人学习是提升个人生活质量、丰富精神生活的一种有效手段，在终身学习的背景下，成人学习已经是现代人必须具备的生活态度和生活方式。因此，发达国家个人接受成人教育的积极性日益高涨。
美国国家教育统计中心曾经对17岁以上在职人员参与成人教育进行调查，结果表明，1999年，美国在职人员13271.5万人，占当年美国人口27269.1万人的48.7％。在这1.3亿多在职人员中，有6964.4万人参与了成人教育，占52.5％。他们选修了3700万个(次)课程，其中有48％的人是自己或家人掏钱接受培训的，私人的学习支出总计达22亿美元，平均每个课程的费用达120美元。⑦
受德国联邦教育与研究部的委托，“继续教育报告体系”自1979年以来每三年就要提供一次德国公民参与成人教育的总体概况。据统计，德国成人教育的参与者自1979年(第一次调查的时间)以来一直持续增长，1997年有3900万人次，与1994年相比，增加了370万人次。1997年，大多数人参加了一项继续教育活动，约三分之一的人参加了两项，八分之一的人参加了三项或三项以上。按参加人次计算，1988年、1991年和1994年的三年里，普通继续教育是大头，职业继续教育次之，到1997年两者各占50％，2000年则职业继续教育首次超过普通继续教育。⑧
二、发达国家成人教育投资的基本政策取向
从政府管理的视角分析，发达国家成人教育投资具有如下基本政策取向。
1.投资—效益取向：成人教育的投资主要集中在与企业生产紧密相关的职业领域
第二次世界大战前，成人教育在很大程度上带有“社会福利”的性质，成人教育的主流是文化教育。战后，职业技术教育成了各国成人教育的一个极其重要的内容，在发达国家中，这一点尤为突出。1999年，德国在19～65岁年龄段人口中，有一半以上的学习者参加了职业技术教育和培训。⑨“根据联合国教科文组织1993年的统计，20世纪70年代以来，在世界范围内职业技术教育的发展速度超过了普通教育的速度，前者是后者的两倍多，这在历史上是第一次。”⑩
成人教育在职业技术培训方面具有灵活多样、反应迅速、学用结合的特点，显示了强大的生命力。例如，法国的成人大众教育具有非官方性、自发性的特点，政府几乎不干预它的发展。而对成人职业教育，法国政府和工商界却高度重视，积极给予资金投入。这种经费的投入建立在“1％事业”的制度上。国家立法规定：凡10人以上的企业每年必须拿出相当于其工资总额的1.1％的经费作为成人职业教育税，用于对企业人员进行成人职业教育。其中0.2％交地方用于职工教育，0.1％交专门机构用于求职者的培训，0.8％由该企业经理用于本单位职工培训。(11) 西班牙2001年颁布的新《职业教育训练法》、瑞士2003年审议通过的《继续职业教育训练法》，都对成人职业培训给予了极大的重视和积极的财政支持。
成人教育投资—效益取向主要是基于新古典经济学(neo-classic)和人力资本的理念，强调成人教育在人力资本开发上的工具性作用，即通过成人教育获取的知识和观念将为国家、个人、企业带来更大的经济效益并促进社会生产力的发展。来自雇主对相关技能需求的“推力”和雇员对寻求更好工作的“拉力”为成人教育投资—效益取向创设了良好的市场环境。相关研究也表明，与岗位相结合的“边学边做”式的培训能够有针对性地传授与工作相关的特殊知识、技术与观念，提高职工的合作精神和整体素质，并直接将这些特殊的人力资本结合到生产过程中，从而提高企业竞争力，推动经济的持续发展。例如，美国摩托罗拉公司2002年投资35.2万美元培训出一批机械工程师，而这些受过培训的技术人员却给公司赚回了600万美元的额外利润。
2.投资—分担取向：成人学习的费用由政府、企业和个人合理分摊
现代社会，成人教育作为一个日益庞大复杂的社会活动，任何政府都无力承担成人教育的全部费用。围绕如何协调好成人教育的各受益方——个人、企业和国家在成人教育体系中的角色、责任和义务，在不减少学习机会、不产生不公正现象的前提下公平地分摊成人学习费用的问题，发达国家按照市场经济谁受益、谁支出的原则，形成了国家、企业、个人三者合理负担的成人教育投资机制。(见表1、表2)
注：由于调查应答者在应答时可能将费用来源归于一个以上，故分类费用来源的构成比例合计可能超过100。
从表中可以看出，企业对成人教育的投资占了很大的比例，但总体而言，政府对企业增加成人教育投资的期望还在高涨。在德国，政府明确规定，企业用于成人教育的经费支出应占企业销售总额的1％～2％。在日本，政府规定雇员工资的10％要作为其成人教育的经费，目前日本各大企业实际上用于职工成人教育的费用已经超过了10％。在法国和瑞典，企业必须缴纳专项雇员税，用于成人教育。政府、企业、私人等共同投资成人教育，使得成人教育在需求和供应上被激活，显示了成人教育发展的生机与活力。
3.投资—节约取向：力求用较少的成人教育投资实现最佳的社会和经济效益
发达国家在进行成人教育投资时，都要求全面规划，充分评估，力求节约，讲求效益。如英国，1998年开始建立充分运用信息技术优势，向成年人提供教育机会的“产业大学”。英国政府认为，产业大学是一种新型的“公私合作”的“远程学习”的网上成人教育机构，它普及规模大，适用人群广，有利于提高企业的生产力和竞争能力，有利于个人获得新知识和新技能，提高就业能力，是一个惠及长远、相对节约、效益显著的成人教育项目。因此，英国政府先期投入了5000万英镑积极支持产业大学的建立和发展。
美国政府为了方便成年人学习，将现有的社会资源整合起来，投资组建了多种类型的“21世纪社区教育中心”。1999年，克林顿政府拨款6亿美元，2000年，又拨款23亿美元用于该中心的建设。(12) 美国政府决心在21世纪初，建立200多个由联邦政府资助，地方、社区、学校和民间组织共同建设的“社区教育中心”，使这些中心成为社区居民学习和参与教育的场所、青年人工作转变和再就业的“回归学习和训练”的场所、年长者学习—娱乐—休闲的场所。小布什总统连任后，继续保持投资建设更多“21世纪社区教育中心”的势头。他认为，“社区教育中心”为促进成年人学习与回归教育提供了一种安全、便利和有效的环境。
成人教育的投资—节约取向反映出国家成人教育经费的总体不足，但更重要的是透视出政府对力求确保成人教育质量的关注。因为成功的关键在于拥有高质量的教育，政府投资关注的是国民在经济挑战和社会危机面前反应能力的提升以及在日益激烈的国际竞争中知识和技术的创新。
4.投资—激励取向：成人教育投资必须有效激励举办者的办学积极性和学习者的学习积极性
发达国家认为，构建终身教育体系，实现创建学习型国家的目标，必须调动企业和个人的学习积极性，营造良好的学习环境，使企业成为学习型组织，个人成为自我导向的终身学习者，投资激励是其中最好的促进办法。芬兰政府积极鼓励和支持企业举办成人教育和培训，1998年，芬兰发表了《学习——终身持续的过程：工业的终身学习观》的报告，指出企业要维护职工终身学习的权利，注重人力资本的投资，确保个人的专业发展，从而维持企业的国际竞争力和经济成就，为此芬兰设立了企业教育投资基金。美国政府为了实现“学习之国”的目标，积极支持企业把新技术运用到成人教育领域，在企业技术创新、技术开发和信息传播上提供便利和经费资助。
瑞典政府规定，凡是愿意接受成人教育的人都可以获得政府给予的额外的工资补偿。享受教育假的职工可以从以下三种途径获得经济上的资助：(1)奖学金；(2)奖学金和贷款结合的资助；(3)政府“成人学习计划”的资助。2002年1月，瑞典政府发起了“个人学习账户”活动，激励成人参加培训。“个人学习账户”规定，公民工作学习能力达到一定水准，每年可以免除一半的税务，相当于18300瑞典克朗。如果学习成绩特别优秀，还可以给予特别的奖励，奖励的幅度根据学习者能力提高的幅度而定，最高奖励可以达到“个人学习账户”基础金的25％，相当于9150瑞典克朗。(13)
日本对终身学习事业实行税制上的优惠，根据终身教育团体及其设施的不同性质对其实行免除或减免所得税、免除或减免法人税、免除赠与税和遗产税、免除地产税等一系列优惠措施。
5.投资—公平取向：成人教育的投资必须照顾成人弱势群体的学习需求
为了增加社会弱势成人群体，尤其是保证没有受到完全正规学校教育者、身体残疾者、读写困难者以及移民人口的受教育机会，1999年，挪威拉开了新世纪成人教育改革的序幕，明确提出了能力建构(Competence Building)的改革方案。改革方案规定，2000年—2001年投入1000万挪威克朗用于成人重新接受小学和初中的教育；投入2000万挪威克朗用于建立灵活的教育模式和对读写有困难的成人群体的教育。(14)
2003年，英国政府颁布了成人教育白皮书《技能策略》(The Skills Strategy)，它意味着一项新的成人学习拨款计划的出台。其中强调：为所有不具备良好技能的成人提供免费学习；为一些成人学习者提供每周30英镑的拨款，用于资助他们的全日制学习；实施闲暇教育，开展文化和社区学习，特别针对那些抚恤金、救济金领取者和低收入者和失业者。2001年—2004年为了帮助失业人员学习基本技能，英国政府一次性投入了6.5亿英镑。(15)
澳大利亚在“2000澳大利亚灵活学习框架”规划中，政府投入成人教育的经费是1500万澳元，其中就明确包括要满足土著居民学习者、残疾人在成人教育方面的需求。(16)
现代社会的变化日益深刻，不同地域、种族、民族、性别、宗教和阶层之间在教育机会上的差距不断加大。发达国家认识到，必须通过多样化的成人教育，缩小教育机会的差距，消除学习面临的障碍，促进教育资源的公正分配，保障日益发展的信息社会不至于忽视人的最基本教育权利。为所有人，尤其是处境不利人群，如少数民族、妇女、老年人、残疾人、移民等，提供不断学习的机会，是社会公平的重要标尺。只有这样才能发挥每个人的创造力和潜能，保证国家的可持续发展。
注释：
①曾满超.教育政策的经济分析[M].北京：人民教育出版社，2000.291.
②金岳祥.英国发展终身学习的政策、举措与问题[J].外国中小学教育，2004，(2).
③吴雪萍，等.丹麦终身学习政策探析[J].比较教育研究，2006，(3).
④张洪霞、崔世广.日本开展终身学习的政策举措与效果[J].日本学刊，2004，(6).
⑤Geber,B.Where the Training Goes:Recent Thinking in Lifelong Learning[M].London:HMSO.2000.
⑥⑧庞学铨，克劳斯·迈泽尔.中德成人教育比较研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.165、169.
⑦周谊.令人惊讶的美国在职成人教育[J].成人教育，2006，(8).
⑨徐朔.德国继续教育的现状和发展趋势[J].外国教育研究，2003，(2).
⑩陆有铨.躁动的百年——20世纪的教育历程[M].济南：山东教育出版社，2000.577.
(11)熊华军、刘鹰.法规保障下的法国继续教育及其启示[J].现代教育科学，2004，(4).
(12)张民选.OECD重塑成人教育[J].比较教育研究，2003，(5).
(13)驻瑞典大使馆教育处.瑞典成人教育的未来发展战略[J].世界教育信息，2003，(11).
(14)胡秀威，等.能力改革——新世纪挪威成人教育改革的主旋律[J].比较教育研究，2004，(2).
(15)陈剑琦.英国成人教育白皮书[J].比较教育研究，2003，(9).
(16)The Australian Chamber of Commerce and Industry and the Business Council of Australia.Employability Skills for the Future[R].Australia 2002.
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