我国农村金融“双失灵”及其矫正路径，本文主要内容关键词为：路径论文,农村金融论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830.6文献标识码：A文章编号：1004-972X(2008)04-0099-03
农村金融作为农村经济社会发展中最为重要的资本要素配置制度，对农村经济发展和新农村建设的作用越来越明显。然而，在我国农村金融领域却同时存在着市场失灵和政府失灵即“双失灵”问题。这是由于市场机制的先天缺陷和政府干预的后天失调而导致农村金融受到抑制，从而不能有效发挥金融促进农村经济社会发展的现象。矫正农村金融“双失灵”的关键在于政府职能的有效发挥。
一、我国农村金融存在的市场失灵
农村金融的市场失灵是指市场机制不能有效解决农村金融资源配置、提供符合农村经济社会发展所需的金融产品或服务的现象。我国农村金融存在的市场失灵主要表现在如下几个方面：
1.市场竞争法则导致资金大量流出农村地区。市场机制追求效率，不能有效解决资金的公平配置。开放金融市场能有效地从社会各个角落中吸收游资和闲散资金，形成根据货币供求状况在各部门、各地区之间重新分配资金的机制，但在追求效率的利益机制的驱动下资金常常向经济发达地区和效益高的部门集中。尽管我国农村地区存在大量的资金需求，新农村建设存在大量的资金缺口，但广大农村地区不仅不能有效吸收资本，相反资金还大量从农村地区流出，结果带来的是城乡差距的扩大、二元经济结构的深化。
2.农村金融市场竞争不充分，呈现出高度垄断的特征。金融业属于资本密集型行业，有着自然垄断的特征。在垄断情况下，市场竞争机制扭曲，不能发挥自发而有效的调节功能，完全竞争条件下的”帕累托最优”成为纯粹的假设。尽管我国农村存在多种金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争的格局。农业银行作为国有商业银行，在商业化改革进程中市场定位发生了重大变化，业务范围已从农村转向城市、从农业转向工商业。各种形式的非正规金融组织，难以得到国家法律和政策的制约和保护，游离于正常的金融市场之外。在这种情况下，农村信用社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。而农村信用社经营活动存在着明显的地域限制，缺乏必要的竞争。处于垄断地位的农村信用社，缺少改革和创新的内在动力，导致农村金融市场缺乏生机和活力。
3.农村金融具有准公共产品的性质。准公共产品是介于纯私人物品和纯公共物品之间的产品。由于农村金融存在着准公共产品的性质，这就使得仅靠市场机制不能有效提供农村经济社会发展所需要的金融产品和服务。尽管一个良好有效的农村金融体系能够提高农村公众的福利水平、更有利于农村经济社会的发展，但由于资金投向农村地区相对于投向城市部门要承担更多风险，而取得的收益却小，结果导致大量金融机构和金融服务出现严重的脱农化倾向，农村金融萎缩，经济社会发展严重贫血，具有准公共产品性质的农村金融供给不足。
4.农村信贷市场信息不对称性问题突出。相对于工商信贷而言，农村信贷市场的信息不对称问题远比城市普遍和严重。由于缺乏有效的财务报表和数据资料作为参考，农村放贷人往往很难知道分散在各地农村的小额借贷人是否是按照合同写明的目的申请贷款，获得贷款后做了些什么，也难以确认借贷人是否会策略性赖账。信息的不对称性导致放贷人需要与农户进行较长时间交往才能采集足够的信息，用于判断是否提供信贷。但由于贷款规模微小，正规金融机构无法承担信息采集的时间和成本。同时农贷的整个申请、获得、使用过程中的道德风险和逆向选择问题突出，容易产生信用风险。这样，贷款人在放贷金额上一直控制额度，出现信贷配给，致使农村金融市场一直处于资金供不应求状况，无法满足农村社会经济发展的需求。
5.农村金融存在显著的负外部性问题。外部性是指市场经济中某一个体的经济行为对外部世界带来的正面或负面的影响，正外部性不能得到有效补偿、负外部性不能得到及时惩戒。外部性效应的存在使得社会资源的配置不能达到最优化，从而影响经济运行的效率。金融的负外部性效应是指：金融机构的不良运行或破产倒闭产生的连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。我国农村金融存在的负外部性问题十分明显，宏观上看，农村金融发展缓慢和滞后的负外部性效应带来的是资金大量外流、农村经济发展的落后和城乡差距的不断扩大；微观上看，我国农村金融相对于城市金融更为脆弱，农村地区的非法金融活动产生的风险以及单个金融机构的破产倒闭都会迅速扩散，严重威胁农村地区的安全稳定。
6.农村金融面临着特质性的风险与成本问题。我国农村经济依然以小规模农户家庭经营为基础，金融需求者通常有居住分散、收入低下、生产有明显季节性、单笔存贷款规模小、生产项目的自然风险和市场风险比较大、缺乏必要的担保与抵押品等特点，这决定了农村信贷服务的风险较大，信贷成本相对占比很大。此外，农业的自然依赖性强，面临着不可抗力性质的自然灾害多，使得农业投资具有长期性、高风险和低盈利性的特点，这与商业资金追求安全性、流动性和盈利性的“三性”要求相悖。农村经济的独特特点，决定了农村信贷的成本和风险大大高于城市工商信贷，从而使我国的农村金融的供给与需求矛盾长期存在。
二、我国农村金融存在的政府失灵
政府干预如果在试图弥补市场失灵时反而降低了社会经济效益，就发生了政府失灵。我国农村金融的政府失灵主要表现为：
1.政府对农村金融干预的范围和力度失当，超出了矫正市场失灵、维护市场机制顺畅运行的合理界限。不可否认，农村金融市场中存在着一定的市场失灵，适度的政府干预是十分必要的，但政府的干预仅仅是对市场的有益补充，绝不是替代市场作用的发挥。要界定政府的职能边界，该放的要放开放活，该管的要管住管好，要尽量减少行政干预，避免损害市场机制在资源配置中的基础地位。目前我国政府对农村金融市场的不当干预表现在：一是无效干预，二是过度干预。比如，金融管理部门直接对农村金融机构的业务进行干预，使其不能成为独立核算、自负盈亏的经济实体；对农村金融市场准入实行过严管制，使农村金融结构单一，民间金融不能获得合法的地位，不能满足农村经济主体对资金的需求。结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了农村金融市场的正常运行和民间金融的正常发展。
2.农村政策性金融供给不足，政府未能弥补农村金融市场公共性金融产品不足的缺陷。政策性金融是对一部分生产和投资领域赋予优先或优惠地取得金融资源权力的金融机制。农村政策金融在消费上具有部分排他性和竞争性，因而具有准公共金融产品和服务的性质。农村政策金融所承担的功能，是要满足那些不能通过金融市场的竞争性金融行为而满足的农村金融需求，目的在于使更多的农村居民通过农村金融市场的发展分享改革和经济增长的成果，提高农村社会的整体福利水平。虽然我国在这方面已安排农业发展银行给予支持，但农发行的职能范围还比较狭小，在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面的信贷支持仍显不足。
3.政府未能提供有效的制度来保障农村金融良好的发展环境。近年来经济体制改革不断深化，但农村金融制度缺乏创新少有突破，制约了我国农村经济的又好又快地发展。一是缺乏健全的农村金融法律制度。目前，与农村金融发展密切相关的法律法规，如《合作金融法》、《社区金融法》、《民间金融法》、《农业保险法》等都未出台，大量的农村金融活动处于无法可依或所依据的法律制度并不真正适用的状态。二是农村征信体系建设不到位。我国农村信用体系建设相对滞后，农户和农村企业信用信息还没有纳入征信系统，农村金融机构发放贷款必须花费庞大的信息费用搜集农户信息，庞大的信息费用构成了农村金融交易的巨大成本。三是农村金融市场的进入、退出、竞争、仲裁等规则不完善、不健全，导致农村金融运行缺乏应有的活力。
4.金融监管缺位与监管越位并重，农村金融市场积聚了较高的风险，未能解决金融的负外部性效应问题。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应——个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性显然使这种办法显得苍白无力。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。但长期以来，由于多方面原因，我国农村金融监管中缺位与错位现象较为突出，体制上的管理者成了观众，管理者的“缺位”，导致经营者的“越位”。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。这使得农村金融市场积聚了较高的风险。
5.农业风险经济补偿机制不健全，农村金融的体制性风险未能得到有效解决。目前，我国农业灾害损失主要依靠两种方式进行灾害救助。第一种方式是政府农业灾害救济，但这种补偿性质的灾害救济受到国家财力不足的限制，而且不利于充分调动农民投保的积极性，在很大程度上限制了农业保险业的健康发展。第二种方式是由中国人民保险公司和新疆兵团财产保险公司开办的农业保险，由于缺乏相应政府补贴等政策支持，加之农业保险的高赔付率，这两家保险公司经营农业保险一直处于亏损状态。尽管近年采取了一些措施，如筹建涉农保险公司，为农民开发“一揽子”的保险保障产品等，但仍然远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的巨大需求。
三、矫正我国农村金融“双失灵”的基本思路
从理论上说，市场机制与政府干预都存在一定的有效区域，也都存在失灵的区域。市场有效、市场失灵分别与政府有效、政府失灵两两组合存在以下四种情况：I(市场有效，政府有效)；Ⅱ(市场有效，政府失灵)；Ⅲ(市场失灵，政府有效)；Ⅳ(市场失灵，政府失灵)。目前我国农村金融所反映出来的问题就是第Ⅳ种组合，即市场与政府的“双失灵”问题。
造成我国农村金融失灵的原因是多方面的：一是市场机制存在先天性的缺陷，在农村金融资源配置中市场不能有效解决信息不对称、外部性与农业的特质性风险等问题；二是政府对农村金融的干预同样面临着信息不足与扭曲、公共决策的局限性等问题，从而造成对农村金融的干预不仅未能有效弥补市场机制的先天不足，相反还在一定程度上抑制、甚至扭曲了市场机制，使之不能正常发挥作用；三是我国处在由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，市场发育不健全和不完善、政府职能转变不及时和不到位，两种力量不能有效协调和配合，相反还常常产生矛盾和冲突，使得我国农村金融的“双失灵”矛盾更加突出。在政府和市场“双失灵”的情况下，寻求二者的有效融合，促使市场与政府的“双失灵”(组合Ⅳ)向“双有效”(组合I)转变是矫正我国农村金融失灵的基本方向和必然选择。
1.要处理好市场与政府的关系，形成促进农村金融资源有效配置的合力。政府和市场作为一种经济协调方式是一对矛盾，既相互对立，又相辅相成。无论在理论上还是在实践中，都不存在一种政府代替市场、解决市场失灵的简单规则。不能把政府与市场的功能固定化、公式化，而是要根据社会经济的发展和客观经济环境条件的变化，不断调整二者的关系，实现政府与市场的有效功能组合。农村金融运行中的政府与市场的矛盾如果处理得当，就能实现优势互补，形成有利于农村经济和社会发展的良好的金融运行态势；如果处理不当，就会相互掣肘，政府干预失当会扭曲市场，市场扭曲反过来又会进一步恶化金融运行，进而背离政府促进农村经济社会发展的政策目标。
2.要转变政府职能，合理界定政府干预农村金融的有效边界。矫正我国农村金融“双失灵”的关键在于政府，这是由市场和政府的内在本质属性所决定的。政府有思维、有能动性，能够按照自己的意志对市场施加影响、进行干预，而市场是无意识地按照其内在的规律运行的。相对市场而言，政府始终处于主导地位。合理划分市场和政府作用于农村金融的有效边界，其原则是市场能够发挥作用的领域政府就不要干预。为此，要切实转变政府职能，避免政府在农村金融管理中出现缺位、越位和错位现象；同时要调整政府对农村金融的管理范围和管理方式，变指令为指导，变干预为服务，实现既弥补了市场缺陷、又有效发挥了市场机制作用的帕累托最优状态。
3.要进一步培育和完善农村金融市场，充分发挥市场机制在农村金融资源配置中的主体作用。农村金融市场是社会主义市场经济的重要组成部分，农村金融的发展有赖于整个经济体制的改革和发展。目前，我国还处在经济体制转轨时期，政府退的过程就是市场进的过程。但政府从市场退出又是一个渐进的过程，在这个转轨过程中，政府一方面要转变自身职能、规范自身行为，同时还承担着培育市场主体、完善市场功能的职能。只有建立起符合社会主义市场经济要求的统一、开放、竞争、有序的农村金融市场体系，市场机制才能在农村金融资源配置中发挥更为充分的基础性作用。
4.要抓住我国农村金融的特点和薄弱环节，采取有效措施推动其改革和发展。一是对我国农村金融改革要实行“区别对待”和“分类指导”，这是寻求政府与市场有效融合的有效原则。在经济发达和比较发达的地区，政府以“退”为主，让市场逐步发挥基础性作用，在贫穷地区依然强调“合作金融”和“政策金融”的重要作用。在“商业金融”失灵的地方，政府要通过具体机制的有效设计，采取诸如“优惠政策”、“代理”、“政策金融的商业化运作”等方式进行有效修补。二是要鼓励和引导民间资金进入农村金融服务机构，增强金融市场的竞争活力。市场机制自动调节农村金融运行，其前提条件是市场主体具有足够的自主性，故政府对农村金融市场的干预不能太多，要善于从市场机制能够发挥作用的领域中退出，比如，通过降低市场准入门槛，给民间金融以合法地位，鼓励私人资本进入农村金融领域，大力发展新型农村金融机构，让市场主体有竞争压力，其结果必然是给农村金融市场的发展带来巨大的活力。三是加大政策支持力度，改变农村金融市场资金和服务供给不足的状况。农村金融失灵最直接表象就是农村金融市场资金匮乏和涉农金融产品及服务的供给严重不足。发挥政府有形之手的作用矫正农村金融失灵，就必须有正确的政策加以调节。要通过财政贴息、税收优惠、差别准备金制度以及建立农业贷款风险补偿基金和信贷担保基金、将支农再贷款的发放与支农绩效相挂钩、对涉农企业再贴现实行差别利率政策等，综合运用多种手段对农村资金过度流失问题进行逆向调节，鼓励金融机构增强涉农信贷产品和服务的创新，提高农村金融市场贷款投放能力。四是创新农村金融监管模式，营造农村金融安全稳定的发展环境。农村金融的准公共产品性质和外部性效应决定了农村金融监管的必要性。目前，我国的农村金融监管制度存在着供给不足与供给过剩并存的矛盾。为此，要创新农村金融监管方式，加强农村金融监管法制建设，建立社会监督、外部监管、行业自律及内部控制相结合的多层次的农村监管体系，防范和化解农村金融风险，维护农村金融市场的安全稳定。
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