对于地方高校机构改革与人员编制的思考，本文主要内容关键词为：机构改革论文,人员编制论文,高校论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，各地方高校的生存与发展从未遇到象今天这样空前严峻的挑战，专业陈旧、招生不饱满等问题均非常突出，已威胁到学校的生存。因此各地方高校的当务之急，应当是与所有高校一样，继续深化改革，加大学校内部的改革力度。其中，内部机构设置和人员编制问题既是改革的重点，也是难点，属于地方高校领导最难以处理的问题之一。笔者数年来一直关注着这个问题，工作上也与此颇多关联，现抛砖引玉，提出一些看法。
1 地方高校的编制现状
笔者因工作性质与此相关，曾受校领导指派到几所地方高校进行比较详细的调研，机构设置和人员编制是调研的重点之一，现将所得到的部分数据列于下表：
校别普通 教师 职工 系级 专业 中层管 师生比
专科生 单位理机构
河北
2300
200
3007 17 13 11.5
河南
2000
180
2409 23 15 11.1
湖北① 3300
341
385
13 27 18 9.7
湖北② 2000
189
1778 14 21 10.6
职工学 教工学
生比生比
河北 7.7 4.6
河南 8.3 4.8
湖北①
8.6 4.6
湖南② 11.3 5.4
（注：为方便起见，这里以X省X校注明。）
1.1 由表可以看出，各地方高校已达到全国高校师生比1∶10.2的平均水平。但是对以教学、科研并重的重点高校来讲，由于专职科研人员多，研究生导师也多，其真实的师生比肯定要大于全国平均水平。作为地方高校，提高教学水平是其首要任务，科研工作的主要任务是把已经成熟的技术成果尽快转化为生产力，即技术推广与应用工作，使得其专职科研人员很少，因此地方高校的师生比应当大于全国平均水平。最近教育部也明确提出，全国普通高校近几年内师生比要达到1∶13 以上，教工学生比要达到1∶6以上；换算可得，行政管理人员与学生之比应为1∶11.1以上。按照这个标准来衡量，2000名在校生，只需154名专任教师和179名行政人员即可完成全部工作任务，而对于3000 名学生的学校，也只需231名专任教师和269名行管人员。显然，无论是专任教师或是行政管理人员，上述几所地方高校均严重超员。
1.2 从表中还可以看出，各地方高校的每个系平均大约只有20 —25名专任教师，在人员规模上仅相当于重点高校的一个教研室；每个专业方向上只有8—10名教师， 处于一人上一门专业课（或专业基础课）的状况。这种情况不仅不足以形成稳定的学术梯队，对于该专业方向的生存与发展也十分不利，同时，上述高校的每个系只有200—300名学生，规模也太小。地方高校的一个系，虽不能盲目和重点高校攀比，但较理想的情况应当是每系大致有500名学生、40名教师， 这样才有规模效益。
1.3 从各地方高校的行政管理机构的设置来看， 恐怕问题要更多一些。地方高校均成立较晚，在行政机构设置上多仿照重点高校，也满足于上下对应，而教育资源的重新配置使许多电大、教院，乃至中专的合并已经或正在成为现实。这些因素均使得地方高校的行政管理机构增多，管理人员增加。正如上表所示，各地方高校的中层管理机构大多在18个左右，这显然是多了一些。其职工学生比一般在1∶8左右，距离教育部要求（1∶11.1）还相差很远。
2 产生的原因
分析存在以上状况的原因，笔者以为大致有以下几个方面。
2.1 地方高校均较年青，办学历史在20年左右， 多由原来的教院、电大、师范升级改建而成，在旧的计划经济体制中形成的包袱目前仍然很沉重。
2.2 在教学改革上仍遵循旧的办学模式， “本科压缩饼干”型的思维定式没有根本性的突破。
2.3 向重点院校靠拢的倾向突出，行政机构庞大， 别人有的机构我都有，未能突出自己的特色。
2.4 地方高校所在城市的产业结构比较单一，不尽合理。 随着区域经济产业结构的调整、升级，地方高校的教育资源也要随之进行调整和重新配置，导致部分专业停、缓招生，这样就导致师资队伍结构方面一定程度的不合理，同时也造成机构增加、行政人员比例增大的后果。
2.5 地方高校所在城市的第三产业均不太发达。 相对于重点高校来说，地方高校的后勤服务社会化的难度要大得多。
2.6 地方高校所在城市经济发展的速度较慢、规模较小， 学校收入状况不甚理想，导致大批中青年学术骨干流失，难以形成稳定的学术带头人队伍。
3 需要采取的措施
为了加快地方高校的改革进程，加大改革力度，急需采取有力的措施，制定这些措施的指导思想只能有一条，就是把高等教育真正作为一项产业来办。
3.1 进一步加强系级实体建设，还权于系。
在重点高校中，系级建制单位非常重要，它是一个相对独立的教学、科研单位，起到了承上启下的作用，目前重点高校早已解决了这一问题。但依笔者所见，地方高校大多未能很好地解决这个问题，系一级单位权不多、钱也不多，基本上是个空架子，处于欲干不能欲罢不忍的尴尬境地之中。
为尽快将地方高校的系级建制单位建成教学、科研的实体组织，应当坚决做到还权于系。当然，这里所指的权是指系作为实体能够正常运作的权力，并不意味着全部管理权。考虑到系能够发挥作用，系级建制单位应当在人、财、物上有相对独立的管理权限。
对于系的人员编制，只能从宏观上以教育部规定的1∶13 的师生比进行调控，微观上不必干涉太多，例如师资结构、学术梯队建设等等，还有系内部机构设置及干部编制，系里会自己考虑解决，超编人员要由系自行负担经费，空编名额可以注入空编费。
系的正常经费应当按在校生人数划拨，应大致包括以下几个方面：
（1）基本维持费：包括考务、教务、实践教学、党团活动、 学生工作、资料费、旅差费等；
（2）教师的课时津贴、奖金、学术交流费用等。 要鼓励各系制定再分配方案。
（3）课程建设、 学科建设及实验室基本建设等教学改革所需经费。
其它如科研、图书、设备、师资培训、专业改造等不宜下拨，应由学校统一使用，用作调控手段。
对于“物”，系级单位主要是管实验室，其次是电化教育设备。由于设备费学校统一管理，因此各系所管理的只是正常维持费。
这里存在一种不好的倾向，即各系为了自己方便起见，总是尽可能占有实验室，对外开放率低，造成设备闲置，浪费较大。解决的办法是由学校统一收取设备折旧费，这笔折旧费应当直接进入设备维修，也可购置新设备，不能挪作它用。这样就可避免各系争设备、争实验室、争到手后却不加强管理，也不愿对其他系开放的弊病。
必须指出，加强系级实体建设并不排斥学校行政部门的正常管理。系的主要功能应当是自我完善、自我发展，学校行政部门的主要任务是服务、监督和评估，协助系加快发展速度，尽快把计划经济体制下长期形成的过程管理转变为宏观管理，使系真正做到“责、权、利”相统一，学校和系才能同时具有发展的活力。
3.2 实行后勤服务社会化
无论是重点高校还是地方高校，这个问题一直是阻碍高校发展的主要难题。在高校后勤服务系统，投资多且难以到位，投资周期很长难以马上见到效益，使开发商望而却步，后勤改革举步维艰。党中央、国务院在1985、1995年和今年在有关文件中均已提出，高校后勤服务改革的方向是社会化，而且今年的中央决定提出了更为明确的奋斗目标，即“逐步剥离”。这说明，高校后勤服务系统的改革也已进入攻坚阶段，必须迎难而上，才能打破坚冰。
后勤改革的指导思想仍然应当是教育产业化。因此，应把饮食服务、学生公寓、水电服务、教材设备、校办产业、打字复印、医务保健、实习工厂等不具有管理职能的机构进行“剥离”，重新组建后勤集团或总公司。经营机制也应尽快完成由“学校给、自己挣”到“自主经营、自负盈亏”的转变。当然，这种自主也只是一定程度上的自主，学校要有绝对的优先权。例如实习工厂（车间），学校的实验、实习任务应能够高质量地如期完成。
这方面牵涉到的问题非常多，可以说是一个系统工程，需要有专门班子来解决。如制定人员分流方案、学校对下岗人员培训、学校的监督手段及调控手段等，都是十分复杂而敏感的问题，需要慎重对待。在改革步骤上不宜采用“一步到位”的作法，“小步快跑”似乎更为适宜。
根据测算，各地方高校后勤服务系统人员平均占全部行政管理人员的30%左右，重点高校的比例可能更大一些。这不是个小数字，但也必须走“剥离”这一步，否则就无法提高办学效率，也无法追求作为产业的主要标志——投入产出比。
3.3 加快行政管理人员分流步伐
党的十五大以后，国务院首先合并机构，公务员分流50%，这已在1998年完成；各省、市、自治区分流50%的任务也已接近完成。作为一所地方高校，减员50%应当是可行的，换言之，地方高校完全没有必要设立如此之多的中层管理机构，使用如此之多的行政管理人员。
行政管理人员“消肿”的主要途径是：
（1）合署办公
例如党委学生工作部可与学生工作处合署办公，因为两个部门都是做学生政治思想工作的；如果考虑到大学生基本上都是共青团员，团委也应与上述两个部门合署办公，这样不仅便于工作协调，提高办事效率，还可避免互相扯皮。
如果进一步考虑工作性质的相同和类似，还可考虑组织与人事、科研与开发等，但这需要各地方高校依据自身的具体情况处理，不能一概而论。
（2）合并机构
随着中国教育事业的飞速发展，各高校扩招已成大趋势，在校生规模不断扩大。根据1997年的统计数据，全国普通高校专任教师为40.45万人。如按1∶13的最低师生比核算，在校生规模应为525万人；如按本专科学生各占50%衡算，今后每年普通高校招生应在150万人以上， 且会逐年递增。
因此，原来发展十分迅速的成人教育事业，随着普通高等教育的发展将会逐渐淡化，至少在文凭教育上会如此。因为中国成人教育如此发达，在很大程度上是在还十年“文革”的旧帐，尽管各地方高校地处中心城市，今后成人教育的规模也不会太大，且会逐渐从追求“文凭型”向追求“技能型”过渡。
基于上述观点，值得各地方高校认真考虑的是，各地方高校所设立的成人教育处是否有必要继续设立下去？根据笔者的调研结果，各地方高校的成人教育尽管都有一定规模，但也均有危机感。
笔者认为，地方高校要考虑将教务处与成人教育处合并的问题。就地方高校而言，办成人教育是依托各系进行教学的，各系成为实体后，成人教育也只起组织管理的作用，而这种功能又恰恰是教务处已经具备的，因此没有必要单独设立成人教育处。同时，这也符合教育资源重新配置的基本原则。地方高校本来就担负着文凭、技能两大教学任务，在激烈的市场竞争中，要敢于有所为有所不为，才能始终立于不败之地。
（3）可设可不设的部门坚决不设
作为政府，要管理社会，管理部门势必要多一些。但作为地方高校，没有必要搞上下“一一对应”，象综合治办公室、精神文明委员会等完全可以挂靠某个部门；假如地方高校仅只有那么一、两位外籍教师，涉外活动也不是很多，则似乎没有必要单独设立外事办公室，具体事宜完全可以由校办公室办理。
依笔者所见，地方高校的基本行政管理机构应当是：
办公室、教务处、总务处、人事处、学生工作处（部）、计财处、科研处。
地方高校的基本党群管理机构应当是：
党委办公室、纪律检查委员会、组织部、宣传部、工会。
这十二个部门应当是地方高校的核心管理机构，考虑到各地方高校的具体情况，中层管理机构一般应在十三个左右。
这里有一点必须声明，国家既然将高等教育真正当做一项产业来办，政府主管部门对地方高校的内部机构设置就不应干涉太多。目前见到的各级教委的评估标准，总是以是否成立了某个机构、机构配备了多少人、多少设备等来进行评估，这样不尽合理。随着改革开放的深入，“小政府、大社会”的格局业已形成，政府对高等教育也应从过程管理转向以监督、评估为主的宏观管理。因此，政府主管部门不应以高校是否成立了相应的机构等作为评估标准，而应以此项工作是否有人抓、成绩如何来进行评估。否则，高校的机构改革就无法进行。
3.4 严格控制人员编制
这个问题实际上是两层意思，即行政管理人员和专任教师的编制都应当严格控制。
前已述及，目前各地方高校的行政管理人员与学生之比大约在1∶8左右，教育部要求的平均标准是1∶11.1以上， 这个差距还是相当大的，考虑到地方高校基本是以教学为中心，这个差距就更大。如果高校后勤服务系统能够实行比较彻底的社会化，可以节约30%左右人员编制，行政管理人员与学生的比例可以上升到1∶15左右， 如果再能够考虑上述合署办公、机构合并等因素，地方高校的行管人员与学生的比例至少应在1∶20以上，这应当是奋斗目标，如果达不到这个目标， 办学就不可能出效益。
对于地方高校的专任教师，如前所述师生比已基本达到1∶10 的全国水平，下一个奋斗目标就是1∶13以上，国外同类院校的师生比在1∶14—1∶18之间，美国甚至高到1∶23，我们在这方面的差距仍然很大。
对于一所3年制、3000名在校生的地方高校，理想的人员编制是：
行政管理人员比例为1∶25，约120人；
专任教师比例为1∶14，约215人；
教学辅助人员为1∶100，约30人，合计为365人， 教工与学生之比为8.2，这是一个理想色彩很浓的结果。如果这个结果能够实现， 每个学生的学费按0.25万元／年计算，则学校每年的学费可收750 万元左右，365名教职工的工资、奖金每人每年按1万元计算，则学校每年可有近400余万元投入基建、教学和科研等项目， 学校的经费使用会出现良性循环。如果地方政府能够加大投入，学校的改革进程更可以大大加快。
3.5 加快干部全员竞争上岗步伐，逐步实施和完善校、 系（处）两级管理体制。
相对于重点高校来说，地方高校的规模都很小，从现实情况看没有必要实行校、系（处）、教研室（科）三级管理体制，其弊病前已述及。
那么，地方高校的行政管理体制中究竟设不设科呢？
这里仍以3000名在校生、13个处、120名行管人员为例， 全校至少需要13个处长；如果不设副处长，只设正副科长，则因合署、合并等因素，平均每个处至少需要2个科，处、 科级行政干部将占到行政人员的1／3左右。对每个处来说，平均9人，就有3人是干部，如设副处长，则更多了。
为减少管理层次，坚持两级管理，逐渐淡化高校干部的行政级别观念，笔者认为可以用如下两种方式解决：
（1）只在大处设科，小处不设科。各处均不设科长， 大处的科长由副处长兼任，以减少管理层次。全部科、处级干部应不超过行政人员比例的1／4；对于干部梯队建设方面的影响可以借鉴国家公务员制度，用主任科员、副主任科员的方式解决，提任干部时其任正、副主任科员的年限可以连续计算。
（2）只设处，取消所有科级建制单位，仿照（1）中设立正、副主任科员。
无论采用上述哪种方式，在与旧的干部制度的衔接上都会有很多矛盾，解决这些问题的主要方法应当是干部全员竞争上岗。由于涉及这方面的内容较多，这里不再重复。
顺便指出，一般情况下人们常说“不以成败论英雄”，“对事不对人”，而在干部竞争上岗中，就必须既以成败论英雄，又要做到对事也对人，否则就很难对一个干部作出全面、准确的评价，更难以真正做到干部能上能下。
尽管对地方高校的机构、人员编制问题有许多想法，但笔者毕竟工作经验不足，很多问题也只是“纸上谈兵”，希望有识之士能提供更好的见解，为地方高校的发展增添新的活力。
＊ 据报载，1999年连同新高职一块，全国普通高校招生人数已达153万人。