发展中国家转型中的政治合法性危机探析，本文主要内容关键词为：探析论文,发展中国家论文,合法性论文,危机论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪后半期，处于社会转型期的发展中国家较为普遍地出现了不同程度的政治合法性危机。本文试图在对合法性进行理论辨析的基础上探讨这种危机与社会转型间的内在逻辑联系，并对转型社会合法性的维护与创建进行尝试性解答。
一、关于合法性的理论辨析
“合法性”是政治学研究中一个十分重要且颇有争议的概念。鉴于学界在合法性认识上的分歧，对其进行一些基本的理论梳理应成为我们分析具体合法性问题的逻辑起点。
（一）什么是合法性
合法性是伴随着政治现象出现而产生的古老而又常新的问题，早在古希腊时期，亚里士多德就对城邦政治的合法性进行了研究，他认为，“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿”，(1)进而他指出“一条适用于一切政体的公理，一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。(2)亚氏这里所说的“公理”实质上就是指政治的合法性，在他的理解中，合法性是指政治体系客观上获得了社会成员基于内心自愿的认同、支持与服从。继亚氏以后的学者对此并未提出多大异议，但在进一步考察社会自愿认同、支持与服从的内在机理时，出现了两种截然不同的观点。一种观点认为，合法性是内化在属民观念中对政治体系的信仰与忠诚，只有存在相对固化的积累式忠诚才会产生合法性。马克斯·韦伯指出，没有任何一种统治“仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。勿宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”(3)李普塞特也指出，“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”(4)另一种观点认为，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”，(5)在这里，公众获得了积极而又独立的判断能力，合法性被认为是合乎理性选择基础上的认可，它关注的是为什么应该服从和服从中的权利与义务。这样，对政治秩序合法性的评判就成了一种经常性的理性行为，启蒙运动中的理性主义者多持此观点。笔者认为，社会成员自愿服从的本质是价值问题，这两种观点的分歧就在于前者强调了社会价值存在的客观性与稳定性，而后者则注重价值生成中的主观理性因素，只有将二者统一起来才能正确地认识合法性的本质。
（二）合法性的结构来源
从结构功能角度看，统治者与其属民是合法性的结构载体，在合法性的背后隐藏着体现一定价值和价值取向的统治者与依据一定价值标准进行判断的服从者之间的关系。那么，统治者与其属民，谁是合法性的创造者？合法性又借何机制得以建立呢？一种观点认为，合法性不过是权力的表现形式，是统治者对政治权力进行论证和渲染的结果，“他们成功地向人民灌输了他们执掌的权力为合法的想法。”(6)另一种观点笃信公众“健全的理智，”认为合法性产生于公众从自身价值观念体系出发对政治体系自觉的认识与判断。这两种观点反映了合法性产生中的两个方向；一方面，统治者借助传统、宗教、意识形态等资源来影响公众的价值形成，并且以实际的政治作为来证明其存在的正当性；另一方面，社会公众政治社会化是多种因素作用的结果，并非完全与统治者的意愿同质，他们在价值观念体系作用下的相对独立评判使得统治者不能为所欲为。上述两种观点各执一偏，片面性自不待言，现实中，纯粹单维构建的合法性是不存在的，它内在地导源于统治者与社会大众的双向互动关系中，二者相互影响，相互制约。正是二者间的矛盾变化使合法性呈现出创建、维持与危机的动态发展过程。
（三）合法性的基础
这个问题的实质是搞清统治者靠什么获得公众的自愿服从，公众服从的心理动机是什么。对此，韦伯的见解颇具影响力，他从经验的角度概括了三种广为熟知的合法性基础：(1)传统；(2)领袖的超凡魅力；(3)法理。显然，韦伯所提出的合法性基础是纯精神的，这种“为人所信仰的终极价值，它独立于对实际成果的展望。”(7)“学界一般也从合法性表现形态上的精神特征入手，认为能够实现统治者与属民在价值上相契合的传统习俗、意识形态、民族主义、宗教文化等精神存在均构成了合法性的基础。但韦伯还曾表达过这样一层常常被人们忽视的意思，“一个制度的合法性可通过下述情况得到保证：一、纯粹内在的……二、也（或者仅仅）通过期望出现特别的外在的结果”。(8)马克思主义的观点更是明确地认为合法性最深厚的基础存在于一定经济关系以及受其影响的社会关系之中，“对人类需求的优先考虑必然成为判断公共政策是否合法的最终基础”。(9)这样，从根本上看，合法性的基础存在于政治统治体系能否满足社会各个组成部分在特定生产关系框架中的功利性需求，纯粹的功利关系难以产生合法性，但是，再坚不可摧的精神合法性也有一定的物质底线。因此我们说，具有基础地位的物质因素与具有相对独立性的精神因素共同支撑着合法性的存在。
二、转型中合法性危机的特征及原因
半个多世纪以来，许多发展中国家不时受到武装动乱、暴力冲突、非制度性政权更迭等问题的困扰，合法性危机成为这些国家政治发展中倍受关注的政治现象，对其特征和原因的分析有助于我们从整体上把握这一问题。
（一）合法性危机的特征
第一，从单个政权来看，危机的敏感性强，偶发的经济、社会或政治问题就可能导致政局动荡或政权更迭。这说明，这些国家的合法性基础受到了很大的浸蚀，或者其合法性基础一直很脆弱，在处理突如其来的事件上失去了弹性。
第二，从世界范围内看，危机具有普遍性。亨廷顿曾描述了二战后发展中国家政治演变的普遍特征：民族和阶级斗争日益激化，叛乱和群众暴力反复出现，社会大众离心离德，一盘散沙，合法性危机时有发生，20世纪70年代中期以来，又有30多个权威政权的合法性受到质疑，出现了民主化的第三波。由此可以看出合法性危机在社会剧烈变迁中的多发性，它和转型有着某种内在的联系。
第三，从表现形式上看，危机具有很强的爆发性，表现出较为广泛的政治冲突。合法性危机是一个世界性的问题，有些国家的合法性危机是潜在的，并未形成对政治体系的冲击，而发展中国家的合法性危机则是切切实实存在的，经常性地表现为对政治体系的冲击。
第四，从深度上看，危机常常触及到政治秩序的核心和组织原则，甚至整个政治共同体的存在。许多发展中国家在建国初期的合法化过程中，权威领袖往往成为合法性的主要载体。随着社会的变迁，这种个人权威掩盖下的问题不断出现，一些有传统裂痕的国家出现了分裂主义运动，有些国家则出现对政治秩序、政治制度安排的质疑。
（二）合法性危机的原因
发展中国家合法性危机的特征已初步表明危机与社会转型间的密切关系，我们只有立足但又必须超越对单个政权的孤立考察，将合法性与社会转型结合起来宏观分析，才能深刻把握合法性危机的内在原因。正如李普塞特所言，合法性危机的“根源必须从现代社会变革的性质中去寻求。”(10)
1.社会转型中现代性因素对传统合法性来源和基础的结构性挑战是危机的根本原因
发展中国家在向现代社会的转型中经历着经济、政治、文化等方面的结构调整与重建，在这一过程中产生的现代性因素作为积极的力量解构着传统合法性来源和基础。从其来源上看，在属民普遍愚昧和同质性很强的传统社会中，统治者用“导源于人类行为以外”的神话、宇宙秩序来论证其存在的正当性，并且他们凭借渗透性极强的统治体系相当成功地控制了属民的政治社会化过程。与传统“自上的合法化”不同，转型社会中影响政治社会化的因素呈现出多元色彩，公众逐渐获得了对政治自由论证的意识和能力，开始用合乎理性的目光评价政治现实。许多发展中国家的政治权威不能顺应这种来源方向上的变革来调整自己的统治方式，因而埋下了合法性危机的隐患；从其基础上看，公众的价值观念体系和利益标准在变革中发生了巨大变化，传统纯精神的“天命说”、“君权神授论”等麻痹人民的精神鸦片在现代科学面前已失去了生命力，而自由、民主、契约、公正等价值观则上升为人们普遍追求、信奉的东西。用哈贝马斯的话说，合法性危机不是某一种信仰丧失，而是一种类型的理智不再被信奉。在合法性的物质基础方面，随着政治世俗化对人精神的解放，“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”，(11)“因此，“对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”。(12)这种变化无疑大大缩小了转型中政治统治的弹性限度，使得一些传统结构下的政治权威受到了巨大挑战。
2.社会转型中政府的“超载”及政府供给能力下降是引发危机的重要因素
面对发达国家的比较优势，发展中国家普遍采取了现代化的赶超战略，政府被赋予主导和组织现代化运动的使命，它们是发展的计划者和推动者，担负着促进增长、社会动员、公平分配、国家整合、政治参与等繁重的任务。政府在整个社会生活中的“家长式”角色使其常因“超载”，供给能力下降而面临发生危机的风险：为了动员社会力量进行现代化建设，统治者往往以加快经济增长，促进社会变革为许诺来获取公众信从。经济起步初期的较快增长和社会变革在满足公众基本需求的同时也使其对政府的期望值不成比例地迅速膨胀。但事实上，许多“政治体系不能很快地提高满足要求的能力以适应来势快得多的政治抱负和期望的高涨，这样就使政治体系陷于困难。”(13)它任何政策上的失误和挫折都极易形成“成就缩小效应”，变得难以容忍。许多政府保持了较高政绩，但其政权合法性还是受到了削弱，这是因为在经济增长中民主化、社会公正、自由等价值目标受到了忽视，这种代价与该政权有关，从而减少了公众对该政权的支持。
3.社会转型中产生政治要求的新兴阶级及失利阶级或阶层在一定条件下聚成了具有反抗情绪的政治力量，他们以积极或消极的方式消解着政权的合法性。
我们认为合法性产生于公众普遍的遵从与认同，但并不抹杀社会不同阶级、阶层的利益和价值观差异对合法性的重大影响，哈贝马斯曾指出，“阶级冲突是各种合法性解体现象的基础”。(14)在社会转型的结构性变动中，传统末落阶级的经济利益和政治、社会地位受到了威胁；掌握社会资源较多的精英力量借助转型期的制度短缺聚集了大量财富，成为变革的最大受益者；代表新生产方式的市民阶层不断兴起，提出了经济和政治上的各种要求；在经济增长中被边缘化的下层成员面对不平等的分配存在着相对被剥夺的离心情绪。这种阶级、阶层间经济利益和政治、社会地位的变动带来的摩擦与激荡在政治领域内多表现为对政权的冲击：一些代表特权阶级的传统政权由于无法抑制特殊利益，无法容纳日益强大的新兴社会力量进入统治体系，从而逐渐被蛀空了合法性根基；一些与传统完全割裂的激进政权在压制仍较强大的保守集团时又丧失了“昔日合法性”的支持；许多实现了经济增长的政府面临着下层成员要求改变不公平分配的压力，但高收入者又常常与政府密切相关，结构性的不平等消解着政府合法性，有时则变成了激发判乱的因素。
4.社会转型中公共权力运行失控导致的政治腐败与合法性危机有着直接的因果关系
公共权力是社会有序运行的必要保证，但权力作为一种可支配的资源使“一切有权力的人都容易滥用权力，”(15)发展中国家的社会转型中，经济体制、政治体制、价值观念等方面发生着深刻的变化，当旧的体制逐渐失去约束力，而新的体制尚未形成时，制度短缺造成了权力约束的真空。从经验上看，这种约束的弱化使腐败呈迅速膨胀，广泛蔓延的态势。如在朴正熙、全斗焕统治时期的韩国，马科斯统治时期的菲律宾以及苏哈托统治下的印尼，腐败成风，公共权力掌握者凭借权势聚敛钱财，瓜分公共利益。尽管有些学者认为腐败通过分散物质利益，有助于把新兴集团结合进政治体系，提高政治的合法性。但事实上，它使利益越来越集中在政府官员和他们的商业伙伴身上，政府公众代表的形象大大受损。当腐败的恶性发展到了国家无力遏制，特别是政权的核心部分也陷入此道时，导致的是广大社会成员的离心离德和强烈公愤，一旦有人发难，政权会迅速崩溃。正如杰拉尔德·E·蔡登在国际政治学会第14届世界大会的交流论文中所言，“所有的腐败都是一种为小利而牺牲公共利益的欺骗，一种谎言。……它不仅给社会指出错误的方向，而且使政府的合法性丧失殆尽。”
三、转型中合法性的维护与创建
尽管发展中国家社会、政治、经济、文化等方面的差异使他们有着不同的合法性状况，但从转型期合法性危机的特征及原因分析中可知，一方面社会变革对合法性提出的是来源和基础等方面的结构性挑战，另一方面转型期社会变动的复杂性给政治体系带来的巨大压力也使危机发生的机率大为增加。因此，无论从经验事实还是从理论分析上看，转型中合法性张力的出现都具有某种必然性，一个政权如不能有效回应这种挑战，危机的发生是不可避免的。这样，维护合法性就成为每一个发展中国家都必须面对的重要课题。那么，如何维护合法性，这是诸多政治学者和政治实践者共同关注的核心问题。在特定历史和文化条件下，统治者可以动用比较丰富的合法性资源来维系统治（如宗教、民族主义、意识形态等），但转型带来的挑战使合法性的维护不再仅仅是一个技巧性的问题，更重要的是顺应历史规律，在充分借助现有合法性资源的基础上，致力于创建现代合法性的结构与内容。对此，我们可以找到一些一般性的认识：
（一）以公众作为合法性创建的逻辑起点，在尊重当代人类社会基本价值取向的基础上创立和发展具有亲合力的意识形态
自然的非神圣化、生活的契约化以及国家与社会的适度分离使发展中国家的国民逐渐摆脱了高度政治控制下的“非自由”状态，从而获得了理性认识与选择的机会。同时，教育水平的普遍提高以及传播媒介的普及又使他们的政治认识与行为能力大为改观。这样，在合法性的生成机制上，民众主体性的能量不断得到释放，任何政治统治的确立与巩固只有以民众作为逻辑起点才能获得。与此相一致，自由、民主、公正、人权、契约、创新等观念深入人心，成为当今人类社会的基本价值共识。承认、尊重这些基本价值，并真正实践这些价值就成为每一个政权都必须面临的现实选择。但合法性的创建并未终结于此，广大发展中国家落后的政治、社会现实与过度膨胀的价值追求间的巨大落差同样会危及合法性。这样，创立和发展有利于形成公众对政治共同体认同的意识形态尤为重要，因为成功的意识形态体系可以在国民中树立这样一个信念，即政府是不断实现公众价值目标的最佳选择，从而在现实与价值目标之间架起稳固的桥梁。
（二）创建法理型的现代合法性基础，开发合法性的体制性资源
尽管政治学意义上的合法性不同于法律意义上的合法性，但在现代社会中，二者存在着相当程度的一致性，合不合乎法律、制度与规范往往成为公众评判政权合法与否的重要尺度。这是因为，上升为法的制度与规范是公众价值观念符号化的产物，它在公众普遍同意的基础上设定了程序化的政治体制和政治行为准则，从而可以在稳定的制度框架内实现合法化。在习俗、宗教、领袖魅力等传统合法性衰落中，这种“理性的形式原则在实践询问中取代了诸如自然或上帝一类的物质原则”，(16)成为现代合法性的主要基础。在许多国家，正是“以宪法为基础的‘法治’，由通过自由选举产生的国民代表制定法规，通过自由选举产生政府的基本内容的体制，因而它才在价值尺度上被视为‘正统’”。(17)基于此，笔者认为，法理型合法性适应了政治民主化发展的需求，发展中国家在传统合法性受到挑战后，应加快制度创新，不断开发合法性的体制性资源，建立一套民主的，能得到公众认同的运作规则，从而获得程序和体制上的合法性。
（三）平衡政府“治国能力”与“责任能力”的关系，在保持政绩的同时，树立起廉洁、负责任的政府形象
一个无法有效满足社会需求的政府很难建立起牢固的合法性，同样，丧失廉洁、公正形象的政府也不会得到人民的广泛支持。为了提高效率，保持“政绩上的合法性”，发展中国家普遍以强有力的权威政府来推进发展。权威政府能够迅速有力的采取行动，协调社会利益冲突，其“治国能力”是不容置疑的，但它未能从体制上解决自身的“责任能力”问题，极易产生腐败。这样就出现了“治国能力”与“责任能力”的悖论。随着社会转型的深入，权威政府的“治国能力”也因“责任能力”差而受到挑战。发展中国家应逐渐改变“硬政府、强能力”的管理模式，在积极探索保持“治国能力”的新途径时，实行权力向社会的分散，建立起社会对国家的有效监督制约体系，实现政府“治国能力”和“责任能力”的协调发展，这样，一方面可以保持较高政绩，一方面又可以树立起良好的政府形象。
（四）实现政治结构的分化，建立消解合法性危机的“安全阀”机制
亨廷顿在对亚、非、拉各国政治发展进行比较研究时指出，“相对原始和简单的传统政治体系通常都在现代化过程中被推翻或遭破坏。”(18)纠其原因，主要在于维系合法性的结构过于单一，缺乏适应能力，极易产生危机由浅入深的连锁反应。政治现代化的一项重要的内容就是实现政治结构的分化，使社会不满情绪可以通过制度化的渠道得以疏散，不至于因其积重难返而危及政权的核心。对此，笔者认为有两点值得注意：首先是实现公众支持对象层次上的分化，将合法性从掌权者个人或某项政策转到体制、政治共同体层面来。发展中国家独立后往往可以从领袖权威及符合民意的政策中找到合法性服从的原因。由于领袖合法性的身份性及政策绩效的非持久性，领袖和政策的变动往往会引起整个政治体系的动荡。公众支持对象向体制、共同体的分化与转移则有助于增加统治结构的稳固性和韧性；其次是培植社会中介组织，提高社会的自组织化水平和自我整合能力。社会中介组织的产生是政治结构分化的重要内容，它具有表达意愿和利益整合的功能，因而可以起到凝聚民众、缓解社会压力、沟通和平衡政府与社会关系的作用。
（五）完善政治社会化机制，培养具有政治向心力和理性、守法精神的政治人
在传统社会里，人们习惯于屈从高高在上的政治权威，强有力的尊卑秩序束缚着个人自主精神的萌发。群众的盲目信从、狂热崇拜构成了统治者美化自身，发动“造神运动”的社会基础。“现代制度所需要的个人，要能够遵守既定的计划，遵从抽象的规则，基于客观证据做判断，服从不是由传统或宗教而是由技术才能够合法化的权威。”(19)因此，现代合法性的创建还必须实现从传统人到现代人的转变。随着社会进步，有相当多的人自发地发展了现代政治人的素质，但国民素质的整体性提高还有赖于完善政治社会化机制，充分发挥家庭、学校、传媒、社会政治组织的积极作用，影响人们的政治价值、政治态度和政治思想的形成过程，培养其对政治体系的向心力。需要明确的是，政治社会化不仅仅是为了促进公众对现存政治体系的支持，更不是用渗透性极强的手段搞“愚民”政策，它的一个重要目标取向应是适应现代合法性结构的要求，培养具有理性、守法精神的政治人。只有这样，才能为现代开放的政治体系奠定坚实的社会基础。