政府运行对信息公开的逆动力分析，本文主要内容关键词为：动力论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2012)04－0021－08
1 问题的提出
1.1 研究背景
《政府信息公开条例》颁布施行已进入第五个年头，政府高层对信息公开依旧保持着高度的关注和重视。高层反复强调，群众有权知道政府在想什么、做什么，并且对政府的政策提出意见建议，政府也需要问政于民、问计于民，推进政务公开和决策的民主化，这为政府信息公开的合法性、合理性提出了根本性辩护。2011年，中央以中办、国办两办文件的形式发布了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，文件对贯彻落实《政府信息公开条例》进行了细致的部署，对社会和民众关心的信息公开问题进行了积极回应，尽管文件公布后，对各地行政服务中心的发展推动作用更加明显，但鉴于两办文件在政府运行中的特殊地位，可以预期这将是在政府信息公开领域继《条例》之后的又一份里程碑式文献。2012年4月国务院常务会议又对政府信息公开做出专门部署。绝大部分中央政府部门公布了预算经费和开支执行情况。这是政府信息公开领域取得的重要进展，正如有学者所指出的，政府“晒账本”就像交作业，即使作业交迟了，虽然是迟到的作业，但总比不交要强[1]。从信息公开机构设置来看，全国范围内已经形成了数量可观的工作队伍，如仅上海市就有政府信息公开工作人员1779名，其中专职人员216人，兼职人员1563人[2]。从新媒体来看，政务机构和官员开设微博的数量激增，且活跃度较高，发展呈现强劲势头。民众知情权意识、介入意识、监督意识日益强烈，信息公开热点迭出。从日本福岛核电站事件到高铁追尾事件，公众更有意愿和政府分享信息、一起面对和参与处置突发事件；从对“三公”经费的讨论到清华某研究生起诉三部委要求公开领导分工，公众更有兴趣揭开政府内部运行的神秘面纱；从不断发起的官员“人肉搜索”到学术机构对国务院部委和省级政府信息公开进行打分排名，公众更有意识运用各种工具对政府信息公开进行督促。
当然，目前政府信息公开中存在着诸多的问题，用老百姓的话说，主动公开信息是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”，“看到的信息不实用，实用的信息看不到”。申请信息公开是“政府半推半就、群众半信半疑”。公众希望得到、了解到的关键信息、重要信息太少，即使公民依申请公开，也往往得不到自己想要的信息甚至直接被拒之门外。按照北京大学公众参与研究中心的评价，政府信息公开应从全面铺开转向重点攻坚[3]。从社会的感知来看，政府信息公开仍然给人一种强烈的“被逼迫”的感觉，虽然立了法，也有了众多的进展，但政府信息却像水中望月式的寻宝，当社会想伸手抓取的时候，却发现中间是一道无影无形但却无法打破的坚冰。
上述问题存在的原因，可从多维的视角进行分析。例如，贯彻《条例》没有注重政府推动与法治推动两种方式的衔接和过渡，政府在信息公开领域权责的不相符，政府信息公开的有效供给不足和公民知情权的旺盛需求，等等。这些分析，毫无疑问很有见地，但横看成岭侧成峰，除了将研究视点放在政府信息公开这个“木偶”身上之外，我们更希望能够找到主宰政府信息公开的“提线人”。从这个视角来看，目前政府信息公开中存在的诸多问题，是由政府运行自身特质所决定的。从制度——行为的逻辑来看，“实际的人是在现实制度所赋予的制约条件中活动的”[4]。因此，从政府自身运行的角度来考察信息公开遭遇的运行困境，对于我们深化认识很有必要。
根据政府运行的特点，如果不考虑政府所处的社会环境，信息公开无疑是政府自我发展的一种约束甚至是麻烦，这种麻烦和政府的本性是相违背的，因为政府官员具有保守公务秘密的秉性，这样可以避免犯错误后被提起诉讼和司法追究，可以利用公务信息资源的稀缺性获取租金，可以保护决策中的优势地位和公务的神圣性[5]。正因为是麻烦，所以决定了信息公开进程中的很多问题不可避免。在正面实践领域，公然承认这是麻烦显然会犯“政治不正确”的错误，但从理论思考的角度，深入剖析这种麻烦对于推进信息公开的实践则是必需的。
1.2 逆动力的界定
政府信息公开的动力是近年来学界感兴趣的一个问题。段尧清认为政府信息公开的动力是指推动政府信息公开的各种力量或因素的构成及其相互联系、相互作用的方式和原理，并进行了政府信息公开的引力模型、压力模型、推力模型和耦合模型的设计，将动力分为引力、压力、推力三个层面[6]。杨敏梳理出三条政府信息公开动力线索，一条存在于行政机关内部，其余两条存在于行政机关外部，包括公众的监督和救济途径的制度安排。内部力量要小于外部力量，因为立法者为外部力量发挥作用预设了更大的空间[7]。李春阁持同样观点，认为政府信息公开存在着内生动力和外在动力，利益需求与价值观念产生内生动力，而制度、舆论、权力等要素则从外部作用于政府，为政府信息公开提供外部动力[8]。
从以上分析来看，政府信息公开的动力问题是得到公认的，而且目前大都是从外部推动的角度和政治因素来考虑，比如推进民主化、促进人民群众知情权、反腐败等等。这种动力因素可从制度、组织、舆论三个维度进行设计和分析，如图1中的左半部分所示。但推进政府信息公开，同样要考虑政府内部的因素。这种因素可从两个角度考察，一是促进因素，二是阻碍因素。从政府运行的具体逻辑和过程来看，其对信息公开存在多种天然的内在抵触力量，本文拟将其称为逆动力，即政府运行过程中对信息公开的各种抵触因素。
图1 政府运行动力和逆动力示意图
这种考察有两个关键视角。(1)政府内部的视角。政府与公众在信息公开的目标取向上存在两个截然不同的视角，政府从自上而下的行政和管理过程出发，取自内而外的治理视角，而公民对政府信息公开的解读则是从权利维度出发，希望接近和获得公共信息，获得正式制度在规则基础上的稳定预期，甚至借此获得对行政权力一定程度上的控制[20]。这种视角的不同必然决定了对信息公开的态度不同，社会和公众的期待、推动和政府的拖延、抵触形成鲜明的对比。我们必须从政府内部出发，从内而外去考察信息公开究竟会给政府造成哪些麻烦。(2)政府运行的视角。制度性的权力写在纸上，其权威性也犹如一张纸一样。政治实践的过程，是一个从制度到生活、从组织到个人、从集体到个体回归的过程。因此，政治运作的实践过程考察可以使我们看到它有可能是一个扭曲的过程，也有可能是一个升华的过程[9]。因此，要从具体的政府运行当中来考察信息公开的各项制度为何难以落实。正如费孝通先生所指出的，文化的深处，并不在典章制度中，而是在人们洒扫应对的日常起居之中；一举手，一投足，看似那么自然，不加做作，可其正是深层文化的行为体现[10]。只有深入到政府的“日常起居之中”，才能看到信息公开给政府带来什么麻烦。
本文选取逆动力的视角：这种逆动力可从三个维度进行剖析：(1)政府运行对外部约束的抵触，包括对行政过程受制和网络舆情多变两个方面的抵触。(2)政府运行内部惯性的顽固保持，包括管理的非精细化和保持黑箱惯性两个方面。(3)政府和社会信息通道的接口尚不匹配，即内外有别和保密问题。从这三个维度出发，我们将清晰地看到政府运行对信息公开内在抵制的逻辑结构，如图1中的右半部分所示。
2 信息公开对政府运行的外部约束
信息公开，增加了政府运行的外部约束，这种外部约束主要体现在以下两个方面。
2.1 行政过程受制
政府信息公开，对政府最大的挑战就在于行政过程增加了制约因素。信息公开之前，政府的行为是我行我素，“天高任鸟飞、海阔凭鱼跃”，无论导向的是善治还是恶政，政府行为是高度自主的。而信息公开则意味着政府行为从过程到结果，都要向社会报告。即使完全出于公益，也必须求得民众的理解和同意。这种制约意味着政府行为的理念和过程的根本性变革。
(1)信息公开意味着决策要更民主科学。实行信息公开，必然使政府的决策依据、决策思路、决策方法，甚至争论过程都要更多地向民众交代。政府决策必须要按照现代民主决策的程序，不能随意和主观，不能朝令夕改，不能闭门造车、靠潜规则行事。同时还要进行专家咨询和评估，对专业性、技术性较强的重大事项进行论证，涉及多方利益的还要反复磋商协调，要充分地向社会讲道理。这些要求，必然压缩政府原有的封闭式决策空间。典型例子是前几年厦门市PX项目有关信息被社会知晓后，引起强大舆论压力，厦门市政府被迫宣布缓建该项目，福建省决定异地建设该项目。
(2)信息公开意味着执行要更加快捷迅速。信息公开使社会更广泛地知晓政府的绩效目标和绩效任务。通过各种行政许可和公共服务的标准、程序、时限、结果的承诺，公众会督促政府自觉履行承诺，而且越是在重点难点领域，公众越是要求政府提高执行力。因此近年来公众日益关注教育、医疗、住房、食品、环保等涉及切身利益的热点难点问题的信息公开，其实是更加迫切地希望政府在这些领域提高服务质量和管理效能。例如2010年9月的金浩茶油事件中，社会公众对湖南省质监局瞒报相关企业产品检测信息非常不满，迫使有关部门加快食品安全领域的信息公开[11]。
(3)信息公开意味着更加严格的监督。信息公开意味着更透明的过程和更公正的程序，使政府的行为进一步置于社会的监督，特别是对政府如何花钱的监督。近年来，公众对“三公”经费开支信息的关注，既是对相关信息的需求表达，更是对政府行为的监督。而这种监督，对政府的公车购置、公款招待等行为必然形成强力制约。而当这种监督会引起问责时，政府必然倾向于保守而非公开信息，因为“保守信息秘密可以使得在某些情况下，政府免于因犯相应的错误或过失而被提起诉讼”[12]。
以上说明，信息公开和政府自身运行逻辑存在很大的张力，对政府的自主活动空间形成挤压。云南省委宣传部副部长、政务微博明星伍皓对这种挤压的表述既形象又深刻：官员和百姓台上台下的位置换了个儿，老百姓坐主席台讲述自己的苦与忧，官员需要在台下站起来解释政策、表态怎么解决。
因此，这种博弈的结果就会导致政府对信息公开的消极态度和行为，比如信息公开中普遍存在静态信息多、动态信息少的现象，原本应该主动公开的信息变成需要公众去申请公开，对要求公民依法守法的法规规章和业务规则类信息公开力度较大，但对涉及政府部门决策的政策标准类和资金收支类信息公开力度相对较小，等等。以部门预算公开为例，虽然很多政府部门公开了部门预算表，但是预算表所公开的内容与社会公众期望了解的信息相去甚远。一些敏感信息如机关办公经费、机关人员工资奖金福利等信息较为笼统模糊，而公众舆论最为关心的“三公消费”则基本回避。
2.2 网络舆情多变
近年来，网络成为政府信息公开的最主要动力源，同时也是政府信息公开的最大压力源。对政府工作人员而言，网络舆情风云变幻，很多“明日之星”就是因为个人生活或工作中的一个微小事件被网络放大，在瞬间烟消云散成为“流星”。在此背景之下，虽然政府微博、官员微博的发展风生水起，但潜水、打酱油、网上勿谈国事仍然成为诸多政府机关及其工作人员的理性选择。网络舆情影响政府信息公开主要以两种方式进行：
(1)对官员个人的影响。随着网络社会的发展，每个社会人特别是政府官员相关信息都会上网，这也意味着被人肉搜索的可能性很大。比如，各种公开场合官员因一句触犯众怒的“雷语”就可能遭到“人肉搜索”，仕途大受影响。因此，官员只能按照统一口径来说正确的废话而非有漏洞的真话。近年来发生多起年轻官员简历门事件，其原始依据就是政府信息公开中的官员简历。一份已经过层层审查、信息量并不大、枯燥无味的区区数百字简历尚且有如此风险，那么对诸如政府花了多少钱、是怎么花的，政府决策选择哪个方案、是怎么选的这些复杂的问题，恐怕更难通过信息公开的渠道去回答。在网络舆情的游戏规则之下，政府官员也缺少意愿和动机公开这方面的信息，因为这往往意味着“引火烧身”，说得越多风险越大，但这却对信息公开造成了一个恶性循环。
(2)对事件本身的炒作。近年来诸多的网络热点事件表明，网络舆论往往成为社会舆论的发源地和放大器。《2010中国网络舆情指数年度报告》显示，有70％的重大舆情突发事件是由官员言行不当引起的[13]。在公共事务特别是突发事件的处置当中，信息公开是其中的重要环节。如果在信息公开和引导方面处置失当，就会放大事件，激化矛盾，特别是事件一旦进入“网络诱致进程”，对信息公开的要求比常态管理下要更加苛刻，也更加难以把握。“失语”肯定被动，“妄语”引起公愤，后果也很严重。譬如在2009年杭州飙车案的处理过程中，公众对警方信息公开的压力很大，但警方在仓促中向社会公布了“初步认定肇事车辆时速是70码”这一毫无公信力的信息。结果引起社会关注焦点转变，对警方这一说法的质疑成为舆论中心，最后的专家测算虽然修正了这一说法，但由于警方首次提供的信息存在失真与误导现象，从而使其后的每一个行为都被社会舆论质疑，失去了对事件的话语权[14]。正如浙江省委组织部长在微博上感慨，政府部门陷入“塔西佗陷阱”的尴尬，即“一旦失去公信力，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事”[15]。
网络舆情对政府信息公开提出了更大的挑战，这是由网络舆情的发展规律和特点决定的。比如网络对有关官员和政府的信息存在着天然的敏感，几乎所有这方面的信息都有潜在的新闻点价值。在信息社会，政府运行的环境已然发生巨大变化，封闭式的运行体系正在逐渐被打破，信息公开对这一运行过程必然产生重大冲击。一方面要求政府信息公开中要有更高的回应性，特别是在突发事件当中，但另一方面也要求更高的准确性和精确度，要求在信息公开方面更多的技巧和手段。如上分析，信息公开对其运行的外部约束是显著的，因此，政府对信息公开产生内在抵触也是一种理性选择。
3 政府运行内部惯性的顽固坚守
如果从政府运行内部视角分析信息公开的逆动力，可以看到两种惯性对信息公开影响重大，即管理的非精细化和黑箱运作的顽固。
3.1 管理非精细化
目前我国的政府管理，一个显著特征就是管理的精细化程度不高，甚至可以说还带有粗放的色彩。
(1)流程不规范。虽然有很多关于政府组织执行政策决策的一系列步骤或操作方法，但执行过程容易受各种惯例、长官意志或执行者个人主观意愿等非制度因素的影响和制约，很多工作没有明确做什么、由谁做、何时做、何地做、为什么做、怎样做、做成什么样子。没有规范的流程要求，就难以产生标准化、规范化、格式化的信息。政府信息生产具有很大的随意性，从而导致难以向公众直接提供符合信息公开要求的信息。比如一些地方政府部门遇到了申请公开近20年以来某块公共用地的政策信息，由于规划、房地产部门存在供地方案、划拨决定书等用地手续缺失、市政重大工程报批、规划调整等手续不够规范问题，担心一旦公布公众会要求重新审查以往行政行为是否规范，所以很难处置。这就是管理非精细化导致的一步有问题、步步有问题。这种管理粗放、没人较真同样体现在信息公开工作本身，按照《政府信息公开条例》规定，各级政府部门应该在3月30日之前公布政府信息公开年报，但是，仍然有相当多的政府部门不能按时公布年报，对流程的忽视可见一斑。
(2)基础信息大量缺失。在目前的政府管理中，虽然产生大量的信息，但是很多基础信息不具备可追溯性、可查询性、可积累性，特别是从信息公开的角度，很多可以让公众了解的信息被政府内部人员当作常识问题忽略过去了。虽然曾有西方学者调侃政府官员忙于记录自己的工作，“官僚热衷于写各种备忘录，一是因为他们在写备忘录时看起来很繁忙，二是因为备忘录一旦写成，便能证明他们的工作是繁忙的”[16]。但实际上，很多信息在政府运行中流失了，比如各种会议记录，这些记录是非常重要的原始政府信息。在信息公开做得好的国家，很多会议记录由法律明文规定需要向民众公开，在诉讼阶段还可作为证据，但目前我们的政府运行还没有细致到这种程度。而且很多信息虽然物理上存在，但现实中已经消亡——要么是堆放在角落里，要么是散落在各种文件中。这种粗放式管理对政府信息公开的最典型影响就是，目前很多政府信息公开年报中“信息不存在”的比例相当高。例如从信息公开走在全国前列的上海来看，虽然上海在公共资金使用、公共权力运行、公共政策制定、公共服务供给等方面的信息公开做了大量工作，但根据2008年至2010年统计数据，以“其他情况”答复的共计12102件，其中，“非《规定》所指政府信息”和“信息不存在”就占了将近一半。虽然很多人对有关部门回复“信息不存在”时有所质疑：这个可以有、这个应该有，但实际情况很可能就是：这个真没有！
管理的非精细化还导致了目前信息公开中存在的运动式公开现象，正是因为缺乏规范的流程，缺乏长效的基础信息搜集整理公开机制，所以很多政府机关往往在领导重视时一次集中式提供大量信息，然后就开始休眠，也没有定期更新，直到下一个周期来临。正如浙江某县长的坦言：现在政府信息公开工作处于起步阶段，大家的主动性还不高，主动公开的意识不强。县政府直属部门和下级乡镇的思路是“稳字当头”。上级发文件了，把公开目录给你了，办公室领导再签个字，这些东西公开没问题。要让他们自己把握是否公开，就变成了“能不公开就不公开，多一事不如少一事”[12]。因此，在这种情况下，推进信息公开，无疑会使政府额外增加很多工作量，将大量的信息重新进行整理，政府的态度消极也就顺理成章了。
3.2 保持黑箱惯性
在推进政府信息公开中，存在于政府的另一种障碍虽然无形，却影响巨大，这就是政府的黑箱惯性和优越感。黑箱惯性的本质是信息等级制下的信息垄断，韦伯曾指出：官僚组织可能以处理政治事务所累积的经验和知识，来增强其权力。他们透过其职位的运作可了解许多事件的真相，并且得以接近许多只对他们开放的资料。政府机密的概念虽非官僚组织所特有，却是它运作的典型作风[13]。这种黑箱惯性普遍存在于官僚体系中，即使是在所谓民主国家的官僚体系内部，同样面临着官僚体系的黑箱效应。例如在法国，“行政部门在信息领域的权力是无可争议的。最有争议的是行政部门所有收集到的信息只为政府利用，议员们不可问津。行政部门出于政府的要求总是力图将自己所掌握的信息资料严加保密。这就使议会各专门委员会要想从行政部门得到必要的信息资料以履行职责，变得困境重重，因而，常常使议会的职能陷于瘫痪”[14]。
中国有着漫长的皇权统治传统，人治和专制是政治形态的基因，即使对今天的公众而言，衙门、庙堂仍然是充满着神秘感的所在。正如有学者所指出的，这种政治形态是一种“围墙政治”，人身与信息的封闭与隔绝是它的一个突出特征[15]。不仅如此，在讲究“术”与“势”的传统政治思维影响下，政府内部同样存在着不同层级间权力运作的不公开。信息公开，某种程度上就是打破政府的黑箱，使政府逐渐透明，逐渐打破政府的神秘色彩。在这个意义上它又变成了政府与公众之间在透明与非透明上的一种博弈。不公开、不透明，保持公众对于政府的黑箱感，是政府在行动中的一个优先策略。通过这种非透明的黑箱状态，政府可以保持信息的垄断地位，利用公众和政府之间的信息不对称，使公众难以参与政治讨论、难以评价政府绩效：“任何官僚体制都企图通过对它的知识和意图保密的手段，提高从事职业内行的这种优势。官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能就向批评界隐藏它的知识和行为”[16]。参与的前提、监督的前提就是充分的信息，政府通过保持黑箱惯性，就可以为自己继续保留相当的自主行动空间。这是政府对信息公开态度消极的另一种逻辑解读。
而这种黑箱逻辑的行为延伸，就是政府信息公开中存在的“肉食者谋之，草民何间焉”的优越感和傲慢情绪。这种优越感的现实表现是：政府有向社会搜集各种信息进行决策的权力，但没有将信息公之于众、让民众享有知情权、让民意参与决策环节的强制义务。公共信息就应该由政府乾纲独断，民众何必来凑热闹。正如马克思在100多年前就指出的“官僚机构的普遍精神就是秘密，公开国家秘密以及国家意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密”[17]，因此，视信息为私有财产、视信息公开为自由行为、视提供信息为制造麻烦。这个统计数据最能说明问题：在行政机关工作人员中，有将近一半的人把信息不公开的理由归于“不利于社会安定”和“造成不必要麻烦，影响工作”[18]。现实社会中，这种“民可使由之，不可使知之”思想的深层根源是：不愿意承认人民群众的主人翁地位，不相信人民群众的聪明才智。典型表现就是每当发生突发事件时，当地政府往往都是按照某种惯例极力阻止相关信息的传播，认为一旦公开有关信息，无知的民众就会惊慌失措，就会造成社会恐慌甚至混乱，所以任各种谣言和小道消息满天飞，最终天下大乱、不可收拾。
凡此种种，都反映了政府在信息公开中的强势思维。从现实来看，这种优越感还是很强烈的。例如，根据学术机构对2010年43个国务院所属机构信息公开情况的评测，平均得分51.7分，仅9个单位及格，刚及总数的20.9％，其中，肩负政务公开立法和督导职责的两个单位名列倒数二三名——虽然不能完全评价实情，但多少能说明问题。在实践中，也屡屡发生公民的相关申请被连蒙带骗甚至讥讽有加地处理。为人民服务是政府的宗旨，透明政府、服务型政府是政府发展的必然趋势，权力来自人民、权力为了人民。政府信息公开中的这种黑箱和优越感必须打破，必须让政府置于阳光普照之下。
马克思早就精辟地分析过在行政体制中破除这种信息等级制的必要性：官僚政治是一个谁也跳不出的圈子，他的等级制是知识的等级制，权威是它的知识原则，深化权威是其信念。上层指望下层了解详情细节，下层指望上层了解普遍的东西，结果都失算[17]。从信息公开的深层推进来看，这两种逆动力涉及更多的理念甚至价值问题，其形成不是朝夕之功，其破除也将是更加艰巨的长期工作。
4 政府运行内外接口的匹配难题
这个逆动力主要是指政府和社会信息流通中的接口转换问题。从信息在政府和社会之间的流通来看，管道内外的信息流其实并不相同，需要进行一定的转换，包括在话语体系、载体形式等方面的变化。政府信息向社会的公开流通有三个显著特征：
(1)内外有别。对于政府信息而言，在信息公开之前，所有的信息都是内部流通，只要遵循机关内部的信息流转要求即可，这种流转有其自身特色，遵循着特定的惯例。各种批示、文电有其特定的符号体系和文本要求，特别是很多简短的内部信息，指令性强，影响力大，但这些信息只适合于政府机关的内部运转要求。而向社会公开的信息，除非是正式印行的法律和重要文件，大部分要经历重新加工整理和转换的过程。因为政府信息的权威性和功能性决定了内部信息的公开要严肃、严谨、准确，“一字出公门，九牛曳不出”。所以，绝大多数政府机关都对信息公开的程序做了严格的规定。
(2)出口特殊严谨。这实际上是政府信息保密范围的界定，政府信息公开的核心就是界定保密的范围，公开和保密的关系尚未得到充分厘清是政府信息公开面临的最大约束。在任何国家，保密与公开都是一对天然共生的矛盾体。保守国家秘密需要将知悉秘密信息的人员控制在最小范围，而政府信息公开则要最大限度地保障公民知情权[19]。比如在制度上，保密范围的界定过于原则和笼统，定密的主观裁量权和空间过大。特别是近年来互联网泄密案件急剧增加，保密工作面临新形势新情况。在此背景下，保密部门“宁可错杀一千，不可放过一个”，因为公开了可能会承担责任，所以宁可保守一点。而业务部门因为保密规定的束缚，也担心把握不准，习惯让保密部门审查一下。但实际工作中很多业务问题专业性很强，保密部门自己也弄不清楚。例如，城市拆迁涉及的环节非常多，该什么时间公布什么内容，只有建设部门自己心里知道，结果就是业务部门和保密部门推来推去，公开的及时性、充分性大打折扣。再比如，每年的征兵工作中，老百姓很关心今年招什么兵种、去什么地方，按照惯例理解这是应保密的，但群众不满意，他们说“我儿子去当海军还是空军，去海南岛还是黑龙江，还不能让我知道”[20]？这充分说明，“出口”的限制对信息公开的影响。
(3)从操作层面来看，政府信息从单位内部性转向公共性的过程中缺乏衔接[21]。现行的机关信息管理制度规定，政府机构应当在政府信息形成后一定时间内(一般是一年左右)将其转移给档案馆。档案是政府信息的集合，是其在不同运动阶段上价值形态变化的结果，其作为政府信息的本质不应该变。但在现行的档案管理制度下，政府信息在形成档案后，其中的大部分要经过10年或20年甚至更长的期限方可向社会开放，这无疑缩减了政府信息公开的范围。
因此，在政府和社会之间的信息流通接口不匹配问题也仍然是影响信息公开的一个重要逆动力。即使互联网社会信息爆炸式增长，但政府信息仍然以其巨大的价值而前所未有地被社会所需要。政府信息公开，既是解决政府和社会之间信息不对称，缓解政社、政民矛盾的需要，同样也是发挥社会力量、形成共同治理的需要。从这一逻辑看，信息公开应该是政府的必然选择，对政府利莫大于焉，比如，公开更加体现人民主权，使人民更加了解政府过程，了解政府的服务效果；公开有利于打破各种封闭的潜规则，是成本最小的制度设计；公开可以避免小道消息，减少成本，特别是在突发事件时期。但是知易行难，公开纵有千般好，封闭仍是最常态。这种常态的根本逻辑，在本文看来，主要就是政府运行对信息公开的逆动力机制，即“信息公开木偶”各种表现的背后“提线人”。
5 可能的思路
分析这些问题并非为政府在信息公开中的消极态度和行为辩护，而是提示我们，虽然我们“常常把组织的问题主要归结为结构，向结构要绩效、要满意度。但是，这种常见的思维方式却存在着相当明显的缺陷。因为，社会组织是由人组成的，组织内个体和群体的行为受多种条件的影响和制约，并且是人们之间相互作用的结果[22]”。因此，推进信息公开，要更多地深入政府运行的内部深处，更多地思考其行动逻辑，更多地从影响和改变这种逻辑入手，这样才能将政府信息公开的法律义务真正转化为现实的义务，将纸面之法落实为生活之法。这种转化可从两个方面考虑，一是通过政府内部运行的自我优化和改良，二是通过外部压力来消除逆动力的影响。这两者都具有共同的逻辑起点：政府是“理性人”，政府是具有利益权衡能力的理性人，所以我们需要让信息公开更多地改善政府运行，从而赋予政府更大动力去推进信息公开。同样，由于理性人自身的利益考量，政府运行和信息公开存在着不可调和的矛盾，简单说来就是我知道的事情不让你知道，我干的事情也不让你知道。因此仅仅通过政府运行自身的改良必然无法完全消除逆动力的影响。所以，需要外部动力或压力的介入，方可抵消逆动力的影响。
5.1 将信息公开融入政府日常工作
一位曾参与信息公开立法的权威人士颇有深意地说过，要把政务公开融进政务部门的日常工作中，评价政务公开是否成熟，主要看是否融入相关部门的日常工作[23]。那么，如何将信息公开融入政府日常工作，从本文的研究视角来看，要解决政府运行对信息公开的逆动力，就要发挥信息公开对政府运行的各种积极作用。
(1)通过信息公开运用公众的建设性力量，减少政府运行的约束因素，发挥促进的作用。信息公开有利于提高行政水平和工作效率。例如，环境信息公开的实践证明，公众能够用好环境信息，理性、有序地参与环境治理。公众参与城市环境问题的诊断、讨论和解决，可以帮助政府科学决策。2011年以来公安系统微博的发展更是说明了这一点，公安部门借助微博发布信息、提供服务，获取线索、发布案件进展，已成信息公开的便捷平台和网络协助办案的重要工具。对政府而言，信息公开可以避免小道消息，减少成本，如果政府信息开放不够，很容易为非正规传输渠道打开方便之门，其扩散的结果很难控制，容易引发社会盲动。
(2)通过信息公开促进政府内部运行的理性化。网络时代改变了传统的科层制上下级政府之间的信息流通模式，下级政府的信息垄断优势逐渐受到挑战，从推进信息公开改善政府运行的角度可以看到，信息公开将使各级政府之间的“可互相观察性”得到改善和提高，中央政府的政策效果的“能见度”得以增强，政府间的沟通更具有透明性，可以使得低层级政府(与百姓打交道的政府和执行政策的政府)和高层级政府(管理政府的政府和决策的政府)之间的可观察性大大提高，提高政府运行效益[24]。同时，信息公开还有利于解决政府运行中的各种潜规则问题。笔者在同某省公安厅领导访谈时了解到，在很长一段时间，公安厅领导们要花很多时间去给违章车辆清除违章记录协调、打招呼，不胜其扰，但后来实行网络化管理之后，街头交警发现违章信息之后，马上联网公布，这样就消除了人工介入的可能，而这种政务电子化和信息公开既推进了依法行政，也解放了公安厅的各级官员。而近年来在高考录取等其他领域也采取了类似的举措，既满足了民众对信息公开的期待，也促进了政府运行的理性化。
5.2 通过外部因素消解逆动力的作用
现代社会公民权的演进证明，公民知情权的广泛实现从来不能依靠政府本身的自觉行动，而必须配之以强大的外部力量。以行政信息寻租为例，通常来看，政府不仅缺乏信息公开的内驱力，而且还会利用信息资源占有的特权地位为自身各种不当行为寻求掩护甚至谋取利益。如前所述，这种外部动力大致可从制度、组织、舆论三个方面着手，这里略为述之。
(1)加快政府信息公开的制度进步，在司法救济、依申请公开门槛、财政信息公开等热点领域回应日益高涨的公开诉求。进一步拓宽依申请公开的渠道，扩大主动公开范围，提高公布质量，充分发挥信息公开诉讼的作用，通过法院公正裁判信息公开领域的纠纷，形成对政府信息权的司法制约力。同时要构建与保密法、个人信息保护法、商业秘密法相关联，与档案法、预算法等相协调的信息法治体系，逐步完善公共信息公开法律制度。
(2)发挥公民参与和社会监督的力量。引导、鼓励公众运用各种手段推进信息公开，在应用中不断完善制度。作为一项制度，其生命在于应用。公民不仅需要文本意义上对知情权的规范，更需要在实践中形成对政府的真实制衡力量。真实的制衡力量既需要具体生活中每个个体不回避对公权力的监督，也需要不断通过社会运动、媒体呼吁，以期形成政府信息公开的社会压力。
(3)发挥信息公开组织的力量。随着政府信息公开的进展，在各级政府及其部门基本都成立了政务公开办公室之类的专司政务公开的机构。从组织的层面看，这些机构虽然设在政府内部，但是从推进政务公开的角度，某种程度上这些机构是和政府相互博弈的“异己力量”。因为无论从机构的职能定位和职责出发，还是从其自身的发展和扩张出发，他们都需要通过推进信息公开来显示自身的地位、作用和功能。因此，在信息公开中需要迫切探讨如何发挥这些机构及其工作人员的作用。在这个意义上，推进信息公开，需要构建最广泛的统一战线，动员各种积极因素，来共同实现政府运行的阳光化。
收稿日期：2012－03－21
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