中国改革和现代化过程中中央权威的问题，本文主要内容关键词为：中国论文,过程中论文,中央论文,权威论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在任何一种政治体制中，权威都是一个关键概念，因为它在决定权力得以运用和接受的程度上是至关重要的。尤其是中央政府作为行使国家职能的代表者，能否充分有效地运用自己的合法性权威组织经济发展，推进政治变革和社会整合，是一国现代化成败的关键。然而，在许多发展中国家的现代化过程中，政府权威流失却是一种常见的政治疾病。中国在改革进入关键时期，由于中央权威流失，也出现了行政命令贯彻能力的退化、法规政策被任意破坏和社会生活中的某些无序状态等严重问题。可以认为，这个问题是当前和今后一个时期中国改革和现代化面临的主要障碍。
中央权威流失形成的原因
导致这种政治疾病的根本原因并不是改革本身不好，而是改革过程中一部分为了谋取不合法利益的社会集团或个人在占有某些稀缺资源（如权力、金钱、区位优势等等）的基础上，利用新旧体制转换中政策脱离或改革的某些环节上出现的失误，采取违反和抵制法规办法，削弱中央政府的权威性、效能与发展战略的宏观导向性。具体表现在有法不依，有令不止；“上有政策，下有对策”以及遵从与解释法规的松驰性与随意性。中央权威流失有以下几方面原因：
（一）传统集权政体推行改革和现代化的主要措施和方针，就是重建中央与地方的关系，对社会各种资源实行合理配置和有效使用，并放松对社会与个人的控制，以鼓励自主的社会发展，即所谓“放权让利”，实质上是中央向地方的纵向分权。在中国，这种分权的形式主要表现为：一种是中央主动向地方放权；另一种是地方向中央要权。然而，在传统集权体制下，分权机制难以发育成熟，中央应在哪些方面向地方放权？放多少权？这种放权的力度难以把握。地方向中央要权，往往夸大地方的特殊性，甚或向中央讨价还价，由要权演变为争权争利。形成了改革＝放权让利＝优惠政策＝减免税收的发展思路。因此，在建国后的历次分权过程中都反复出现了“一放就乱”的问题。那么，现在这个问题得到根本解决没有呢？据有关研究资料报告，改革以来，国家汲取财政能力迅速下降。国家汲取财政能力是最主要的国家能力，也是中央政府控制宏观经济能力的基础。国家汲取财政能力下降，意味着中央政府控制社会和地方政府的能力下降。地方政府财力过分膨胀，权力过大，对经济的干预过多，必将导致“诸侯经济”、地区封锁和地方保护主义，导致国家经济决策权和政治权力的分散化。
（二）改革和现代化改变和摧毁了传统体制，也冲击了中央的制度化权威。所谓制度化权威，是指一个下级群体的共同规范使一个上级的控制影响合法化并且这种自愿服从的社会规范变成了文化遗产的一部分。不实现这些期望就会引起共同体对他们双方的非难，即权威被具体体现为一种制度化的形式。改革和现代化首先意味着对许多传统规范的否定，意味着旧观念的死亡、新观念的再生，意味着社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高、工业化以及大众传播的扩展等，使政治意识扩展，政治参与扩大，政治要求多样化。这些变化削弱了政治权威的传统源泉，也削弱了传统的政治体制。从中国的现实而言，改革给社会带来的不仅仅是极大丰富的物质利益，也带来了金钱至上、信仰虚脱、市风日下、政治腐败等社会问题。社会成员对政治系统作政治倾向和政治行动取向往往出于一种利益的理性，在他们认为只有金钱才是唯一追逐的目标时，常常会置法规命令于不顾，采取如贿赂政府官员等各种手段获取非法利益，从而破坏传统权威的制度化。尤其是某些拥有传统资源的势力集团或有特权的个人运用自己的特殊地位和权势，攫取经济资源和其它各种利益，引起政治行为者对政治共同体的普遍不满心态或政治冷漠主义，成为制度化权威瓦解和失效的重要原因。还有一部分效忠旧制度的群体，由于传统习惯和政治观上的偏见，容易把新制度视为缺乏合法性而加以抵制，而另一部分人虽然欣赏新制度，但是新制度并没有像他们想象的那样，立刻为他们布满阴云的生活带来一片晴朗的天空。他们由此变得沮丧和失望，或者转而怀念旧制度。因此，制度化权威不仅面临忠于旧秩序的群体视为缺乏合法性的困难，而且会遭到那些对变革未带来太平盛世而感到失望的人们的抵制。
制度化权威还要经受各种政治浪漫主义和政治激进主义的考验。现代化引发政治参与扩大化。但是，在现代化初期，大众参政的条件（传播工具和交通工具等）不完善，公民对政治信息茫然无知；公民的参政能力即判断政坛是非标准的能力较差；缺乏参政经验。这恰恰是培植形形色色的政治浪漫主义和政治激进主义的温床，也是少数勇敢分子和野心家利用公民的参政热情达到政治目的的重要诱因。这种过度的参政热情与不完善的参政条件相结合，只能产生无政府主义，而无政府主义是政府权威流失的极端表现。
（三）中央权威的流失，主要表现在法规政策不能得到遵从，中央说话不能够“算数”或不能够完全“算数”。法规政策能否有效地得到贯彻执行与法规政策本身质量的优劣有极大的关系。如果法规政策不能容纳社会多数人的利益要求，得不到国民主要群体对它的支持，就很难执行。即使依靠强制而得以执行，也只能是暂时的；如果法规政策过于原则或过于具体，就会导致执行中的随意性和局限性；如果规章命令朝令夕改，服从者就会采取观望、等待的态度，而不是雷厉风行地执行；如果政出多门，法规政策彼此矛盾或不相一致，在执行中就会造成互相推诿，互相扯皮或服从者无所适从。
中央权威流失的严重危害
中央权威的流失不仅严重影响政府对社会生活的整合能力和行政能力，而且也是导致一个国家的政治分裂、政权解体的重要因素。
中国改革以来，由于中央控制宏观经济的能力下降，各自为政的地方“诸侯经济”应运而生。层层小而全，大而全，自成体系；地区封锁、贸易壁垒、地方保护主义不仅严重束缚了区域经济的规模发展，而且使整个社会经济秩序陷于一片混乱。首先是反复多次出现较大规模的投资膨胀高潮。地方不择手段，拼命争上项目，乱铺摊子，形成“投资热”、“开发区热”、“房地产热”等等，基本建设规模超越国力和资源供给能力。中央控制宏观经济能力下降，滋长了“诸侯经济”，“诸侯经济”的蔓延又加剧了中央权威的流失。
经济是政治的基础，经济秩序的混乱直接导致政治衰退。对于一个政治体制来说，官僚主义并发拜金主义无异于雪上加霜，拜金主义霉菌对改革中的中国政治体制的侵蚀主要表现在一些“诸侯”官员的以权谋私和奢糜腐败已到了相当严重的程度。政治腐败必然降低公众对政府的信任感和对政治体系的认同感，引起社会普遍不满心态和形成社会无序化状态。因此，在当今中国社会中黑暗势力抬头，犯罪案件尤其是大案、要案上升。宗族械斗、警匪勾结、黑社会团伙、灰色社会群体也将逐次出现，在某些地区甚至已经出现集团性的武装抗拒法制的团伙，严重危及人民的生命财产安全和社会的安定。
与诸如上述经济、政治原因相联系的是社会成员信仰虚脱、价值观混乱和道德的衰退。尽管还有不少人在为当今社会的道德究竟是“爬坡”还是“滑坡”争论得喋喋不休。但是拜金主义、享乐主义、极端个人主义对社会影响的面之广、度之深在中国历史上是十分罕见的。当前，很多人都应该不会怀疑金钱已成为人们疯狂追逐的主要对象，敲诈勒索、坑蒙拐骗、暴力掠夺和聚众赌博、卖淫嫖娼、贩毒吸毒的丑恶行为已达到了使人见怪不怪的程度：社会冷漠、见死不救、见利忘义的现象越来越多；损人利己、唯利是图，穷奢极欲、庸俗粗鲁、荒谬怪诞、玩世不恭等恶习被当作时尚推崇，诚实正直、大公无私、遵纪守法、见义勇为、忧国忧民、无私奉献的行为被视为“不识时务”而加以嘲笑和讥讽：理想主义淡化，以集体主义为核心的政治信仰受到严重冲击，城乡非法宗教活动、宗派活动和封建迷信活动泛滥。受害最深的是青少年一代，他们对事物的好坏、善恶、荣辱观念变得非常模糊与混乱，是非、正义标准严重扭曲，价值观、人生观不知定位在何处何方。说明中央权威的流失已经影响到它对整个社会的动员能力和号召力，道德重建呼唤着一个民主、公正、廉洁而有权威的政府。
强化中央权威的对策措施
⒈中央适度集权有利于权威的形成。虽然权力和权威是两个不相同的概念，权威的基础是他人愿意服从，权力则可以不经过接受对象的认可而要求其服从。但是权力与权威又是密切相关联的，权力是权威的基础，没有一定的权力，也就没有相应的权威。为什么在现阶段要用适度集权的办法来建立中央的权威？(1)中国是一个有着深厚传统的集权国家，大统一的政治传统和思想文化的积淀很厚，以自然经济为基础的农民占人口的大多数，他们对政府具有很大的依赖性，因此，中国人世世代代都盼望着一个好皇帝和一个“包青天”来治理国家。在这样的民族心理和社会背景下，社会和个人的自主性在短期内很难形成，也保证不了广大民众享受到足够的权利。(2)在民主和法制原则不够成熟的条件下，地方官员受民主训练比较少，一部分人政治素质偏低，特权思想严重，如“有权不用，过期作废”的思想。政府机构中还存在着一些以权谋私的腐败分子，因此地方政府一时还承受不了过多的权力。(3)改革以来，确实出现了分权过度和分权不当的问题，这些问题不仅严重地损坏了国家的整体利益，而且也明显地束缚了地方经济的发展。因此，无论从历史还是现实来看，中国在现阶段都不宜将过多的权力下放给地方，尤其不能照搬西方国家的分权模式。而是应该从中国的国情出发，研究中央如何用好权力，如何监督地方也用好权力。实践证明，中国在建国以后到文革以前的一段时期基本上属于以中央集权为主的体制，国家宏观调控的能力很强，中央政府具有很高的权威性，社会的发展也比较快。当然，强调中央适度集权并不是要把已经赋予或应当赋予地方的权力收上来，而是要合理地、科学地划分和规范中央与地方的职责和权限，明确哪些是中央的固有权力，哪些是中央和地方的共有权力，哪些是地方的专有权力，哪些是地方不得行使的权力，用法律的形式固定下来。中国在市场取向改革之初即重视建立现代的、稳定的权力结构和政治制度，对改革和现代化发展是十分必要的。
⒉权威和参与必须携手并进。公民参政扩大化是一个政治系统有活力的表现。如果一个国家的政治制度长期不能满足在全国人民中一些有影响的群体的重要而迫切的愿望，就可能导致政治秩序的混乱。并且，随着经济的发展，传播工具的普及，教育水平的提高，公民参政的要求还会日益增强。但是，公民的参政行为必须维持在一定的政治秩序以内，必须以不妨碍政府的权威性为界限。为此，政府应始终不渝地弘扬当今社会占统治地位的政治思想，压制反动没落的政治思想，通过有效的政治社会化，使整个社会成员树立坚定的政治信念，增强对政治共同体的认同感，并在这一政府思想的指导下建立起社会的主导价值取向和正确的社会道德观念，进而培育社会心理凝聚力和服从政府权威的道德义务，使政府保持充沛的权威合法性资源，并运用这种资源来调节改革过程中产生的各种矛盾和压制改革的反对者。这是因为，改革一般都是在社会发展不协调的背景下进行的，并且是一个包括经济体制、政治体制、社会关系、利益、观念等多方位的变革和调整的社会革命，必然会引发种种新的社会矛盾和利益冲突。并且，任何真正意义上的改革一般都会出现两股反改革的势力：一是维持现状的传统派；一是从根本上推翻现存制度的激进派。这两派都不是明显的阶级敌人，对他们不能采用专政的手段，但是要用集权的办法，用加强政府权威的办法来防止他们对改革的干扰和破坏。古今中外，无论经济的、政治的乃至文化的变革，没有政府的支持，没有政府的领导，不依靠政权的力量，都只能是以失败而告终。
⒊保持法规政策的严肃性和惩戒违反者的严厉性是凝聚政治权威的重要方法。中央权威的运用主要是通过颁布和制定法规政策来实现的。法规政策的水平和质量的高低、好坏直接关系到中央权威的建立和运用。当然，法规政策的制定牵涉到众多的因素。就法规政策的主体而言，它包括执政党、立法机关、行政机关和其他间接主体，特别是领袖人物在法规政策的制定中起到了不可忽视的作用；从形成法规政策的外在环境来看，它要受到经济实力、经济体制、经济利益、政治体制、政治文化、政治关系、国际水准、国际局势、国际地位的制约和影响。因此，制定法规政策是一项极其复杂的系统工程，要做到完全的科学合理、尽善尽美是十分困难的，必须不断更新。换言之，政策调整和创新是一种必然现象。但是，如果政策调整不是建立在科学论证的基础上，“头痛医头、脚痛医脚”，就可能产生政策前后矛盾，造成“政策多变”的现象。因此，在改革中要尽量保持法规政策的严肃性，一方面是制定法规政策的严肃性。当前尤其值得注意的是各级政府一强调某方面工作的重要性就出台某种政策，造成政策顾此失彼，互相冲突或者朝令夕改的现象。为什么改革以来全国各地都出现了乡、镇跑县、区，县、区跑省、市，省、市跑中央，下级向上级要政策的现象？有的还总结出了“宁要政策不要钱”的所谓“经验”，就是因为某些机构或某些人把政策当作资源进行分配，甚至还实行“优惠”，这说明我们制定政策具有很大的盲目性和随意性。另一方面是执行法规政策的严肃性。近几年，由于过多地强调执行政策的创造性和地区差异性，造成了许多执行政策打折扣和政策“走样”的情况，出现了“红绿灯”理论，“用活用足”政策的呼声也很高，严重干扰和破坏了政策的有效性。因此，在执行政策中，坚持原则性与灵活性的统一，对大政方针和带普遍性的政策要强调贯彻执行的一致性，不允许以任何借口搞违背中央政策的“政策”，同时要防止解释法规政策的实用主义和庸俗化以及把政治观念、原则等同于具体政策的作法，例如，不能认为“只要有利于经济发展，什么事情都可以干”，以保持法规政策的严肃性和权威性。
法规政策能否得到遵从，还取决于能否有效地对越轨者实行适当的压制和惩罚。人们在作出利益行为取向时往往会出于成本与利益的计算，如果不遵从法规政策的代价大于因不遵从而获得的利益，他们就会倾向于选择遵从，反之亦然。违反法规政策而不受惩罚或惩罚太轻，不仅是政府权威的净流失，而且也是对社会公平正义的破坏，动摇公众与政府的价值共识，破坏社会的一体化。因此，对抵制法规政策推行的人以严厉制裁，提高政府和法规政策的威慑力，不仅是保证法规政策有效实施的重要措施，也是阻止中央权威流失的根本途径。