日本的可再生能源的扶持政策——对太阳能发电扶持制度的分析，本文主要内容关键词为：日本论文,可再生能源论文,扶持政策论文,制度论文,太阳能发电论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在日本伴随着地球温暖化的日益加剧，加之在今年发生了的福岛核电站事故，国民舆论更加关注如何利用可再生能源发电。在1997年日本政府签署了联合国气候变化框架公约的京都议定书之后，日本国民越来越对于环境问题非常敏感和关注。此后在日本又召开了洞爷湖八国首脑会议，再加上今年3月11日发生的东北大地震所引起的福岛核电站事故，越来越多的日本国民开始倾向于减少火力和原子能发电，大幅度增加可再生能源的发电利用。也就在这样形势下，日本政府推出了一系列有关可再生能源利用的扶持和促进政策。当然，这些政策的出台并不仅仅是由于受到京都议定书的制约，福岛核电站事故和民众保护环境意识的影响，而且更多地受到了日本媒体宣传，石油价格的上升以及研究所和制造业企业的影响。本文以日本的太阳能发电补贴政策为例，通过检讨各个相关联的因素，分析一个政策从立案提出到立法通过的过程。
1 政策内容
1.1 日本太阳能发电扶持政策的现状
日本从2009年11月开始实施了《太阳光发电的剩余电力收购制度》。该制度的实施对象是规模为500kW以下的太阳光发电设备，实施方法是由各个电力公司负责收购那些设置在家庭和企业的太阳光发电设备的剩余电力。目前该制度制定使得有效期限为10年，它与目前在西班牙和德国实行的FIT制度(Feed-in Tariff固定价格收购制度)属于同类政策。也就是说政府通过确定电力收购价格，由各个电力公司(在日本发电和送电业务不分家，均由同一公司实施)根据该价格收购民间通过可再生能源利用生产的电力。当然电力公司在收购可再生能源利用生产的电力时发生的费用支出最终还是体现到电网的电力价格上，也就是说由全体日本国民来承担该制度实施时所发生的费用。
日本的可再生能源扶持政策在实施《太阳光发电的剩余电力收购制度》之前，采用的是《RPS法》。当时的《RPS法》与FIT制度恰恰相反，政府把可再生能源发电收购量作为法律义务分派给各个电力公司，而收购价格通过市场来决定。还有《太阳光发电的剩余电力收购制度》的实施对象仅为太阳能发电，而《RPS法》的实施对象包括风力发电、太阳能发电、地热发电、生物燃料发电以及1000kW以下的水力发电。《RPS法》虽然从2003年开始实施，但是由于在内容上与《太阳光发电的剩余电力收购制度》冲突，目前该法已被停止实施(经济产业省提出的该法在2011年的目标值为0)。
作为政策来说，很难讲《RPS法》是一个成功的政策。该政策由于目标值制定牵扯到方方面面，所设定的目标值往往很低，易于实现，所以它对可再生能源利用的推广普及未能取得令人满意的成果。此外，该法案对未能完成义务配额的企业的处罚也过轻，仅为100万日元(大约相当于8万元人民币)。此后，通过对实施《RPS法》的结果的反省，加之当时西班牙与德国实施FIT制度取得了成功，尤其日本本身具有高度的太阳能发电设备的技术和制造能力。在综合上述情况下日本开始实施了《太阳光发电的剩余电力收购制度》。表1是有关《太阳光发电的剩余电力收购制度》的具体内容。
1.2 日本太阳能发电扶持政策的走向
日本民主党的菅直人首相于2011年8月26日签署并提交国会通过了《再生能源特别措施法案》。该法案对《太阳能发电剩余电力收购制度》的应用范围加以拓展，不仅局限于先前的法案所规定的太阳能发电，还将应用对象扩大到了政府所认定的所有可再生能源利用。而且，一般家庭的剩余电力的收购方法和价格与《太阳能发电剩余电力收购制度》相同，即使非一般家庭的商业发电的剩余电力也被列入收购对象。因此，该政策的通过和实施使得《RPS法》完全失去了法律意义。此外，该法案预定于2012年的7月开始实施。不过由于该法案与《太阳能发电剩余电力收购制度》存在有相互重叠和冲突的内容，当《再生能源特别措施法案》开始生效后，如何在法律上保证《太阳能发电剩余电力收购制度》所规定的收购价格和期限是该法案在法律上的一个遗留问题。日本政府的相关部门至今(2011年11月为止)仍未正式发表对于各种可再生能源发电的收购价格和方法的具体内容。相关部门的官员仅仅是在听证会上表示，该法案与《太阳能发电剩余电力收购制度》的不同之处之一是法案的收购价格将在全国实行统一价格，不按地区分别设定。这也就意味着该法案的运营费用将由全体国民平均负担。
2 影响可再生能源扶持政策制定的相关要素
在日本，一般地来讲，当政府制定某个政策法规时当然首先要考虑研究的是政治形势和民众舆论，此外还有一些直接影响制定政策法规过程的常见因素。以下就《太阳能发电剩余电力收购制度》和《再生能源特别措施法案》中关于太阳能利用的内容为重点，分析和考察影响这两个法规制定和实施的重要因素。
2.1 政治·政府
在2002年国会通过的《能源政策基本法(工ネルギ一政策基本法)》，以及它的2003年度订正版和2007年度订正版等诸版本中并没有使用过“可再生能源”和“新能源”等术语。只是在2010年度订正版中增加了名为“扩大利用可再生能源”的一节，在其中提出了“到2020年实现可再生能源使用要达到占一次性能源供给的10%的目标”，而且把太阳能发电利用在各种可再生能源利用中提到一个要高度重视的位置，并预期太阳能发电利用在未来可行成为一个新的产业。不过，在2010年只有《太阳能发电剩余电力收购制度》刚刚开始实施，《可再生能源收购制度》仍处于政府内部的讨论阶段。但是，《能源政策基本法》的2010年度订正版中就明确地记述了《可再生能源收购制度》的草案。此外，政府还明言在制定和实施《可再生能源收购制度》参考了外国(德国、西班牙等国)制定和实施FIT制度的经验和成果①。
那么日本政府为何在2010年匆忙地明确提出了有关可再生能源利用的政策？其背景是与2009年的众议院大选有着很大的关系。在此之前，日本自民党长期地把持着日本政权，而在2009年的众议院大选中惨败，将政权移交给了当时的在野党民主党。当时的民主领导人是随后担任内阁总理的鸠山由纪夫。鸠山在他的竞选承诺(Manifesto)②中，提出了“到2020年实现与1990年相比降低温暖化气体排放25%的目标”，为实现该目标又提出了“为太阳能电池，节能家电的销售提供政府补贴，推动和发展与此相关的新产业”。鸠山本人在当选之前就十分关心环境问题，但是这一政策的提出是出于他对日本环境问题的忧虑，还是出于某种政治考虑就无法得知了。鸠山的后任内阁总理菅直人持续了鸠山的观点，并在2010年度的政府承诺③中以“绿色创新(green innovation)”为题，又提出了“国家以固定价格全额收购可再生能源的收购制度”。
现在的日本，由于大多数国民意识到环境保护的重要性，尽管存在着京都协议书和能源严重依赖进口等问题，可再生能源扶持政策的实施依然得到了国民的普遍支持。再加上当时的菅直人总理以《可再生能源收购制度》的国会通过作为辞职的基本条件，其实是以政治交换强行通过了该法(由于该法案有益于环保和增加就业，各个在野党也无法拒绝反对)。
2.2 媒体与舆论
在日本除了NHK电视台(类似于中国的中央电视台)以外，所有的电视媒体都与相应主要新闻报社结为系列公司。此外，电力公司也是电视媒体和新闻报社双方的重要客户。当2011年3月11日的大地震和福岛核电站事故发生后，尽管大多数国民反核情绪高涨，主要的电视媒体和新闻报社虽然做了大量的报道，但是几乎没有一家明确主张废止核电站。当然支持可再生能源扶持政策，宣扬其重要性的社论和报道也为数不少。此外，太阳能电池的主要生产厂家SHARP和KYOCERA也同样是电视媒体和新闻报社的重要客户，这也可能是各个媒体宣传以太阳能发电为重点的可再生能源扶持政策重要性的一个无法忽视的原因。
总体而言，在日本，媒体对于民众舆论具有很大的影响力。因此在媒体的影响下，可再生能源利用的相关政策比较容易地得到国民的理解和支持。特别是在福岛核电站事故后，大多数国民切身体验了核电站所带来的恐怖，尽管可再生能源扶持政策的运营费用会增加一般家庭的生活负担，在2011年5月实施的有关可再生能源扶持政策的舆论调查显示78.2%的国民持支持态度④。
2.3 制造业和原材料
当我们谈及到太阳能发电时，都无法避开太阳能电池这一话题。目前使用中的太阳能电池大体上可分为：硅材料，金属化合物材料，有机材料以及纳米材料等几大类别。其中目前世界最为广泛使用的是硅材料。著名的制造厂商有中国的Suntech Power、美国的First Solar和日本的SHARP等企业。由于太阳能电池生产的基本材料的硅材料在制作过程中耗费大量的电力，日本企业所使用的硅材料几乎全从中国、俄罗斯和巴西等国进口。中国由于拥有巨大的硅材料生产能力，使得中国企业在太阳能电池制造方面具有明显的优势。在2010年后半季度Suntech Power的太阳能电池生产销售跃居为世界第一。但是由于各国的太阳能电池的差异，常常引起一些对于可再生能源扶持政策运营方法的争议。例如最近美国就中国生产的廉价太阳能电池取消政策补贴一事，引起了中美两国间的贸易摩擦①。
此外，硅材料除了太阳能电池的制造以外在其他的行业中也被广泛使用，例如像半导体行业也使用大量使用硅材料。由于半导体行业经过一段停滞后从2010年景气又开始回升②，也成为市场上硅材料紧张的一个原因。不过硅材料生产的原材料储量非常丰富，在相当长的未来可以不必担心它会价格飞涨。
2.4 产业界、学术界与NEDO
NEDO是日本新能源产业技术综合开发组织的简称，它的英文全称是New Energy and Industrial Technology Development Organization。它是一个独立行政法人，成立于20世纪石油危机之后。它的主要工作是促进取代化石燃料的各种技术的开发和引进，为政府的经济产业省所管辖。对于缺乏资源的日本而言研究开发化石燃料的替代能源一直是产业界的重要课题，因此NEDO每年都可以从政府得到相当多的预算。例如，目前NEDO与欧盟合作进行的光转换率超过45%的激光电池研发项目就从政府得到了约为6.5亿日元的预算。但是NEDO本身没有下属研究单位，它是通过组织由SHARP等企业，东京大学以及产业技术综合研究所等科研机构形成研发团队进行项目的开发和研制。这也说明了NEDO在日本的产学合作中所起的重要作用。它与企业和研究机构的不同之处在于它的主要任务是根据项目内容组织科研团队，申请科研经费，建立一个适合于研究开发的体制使得项目能够顺利进行。
此外，就太阳能发电利用而言NEDO早在2004年为了尽早在日本推广太阳能发电和加快相关的技术研发，发表了《面向2030年日本太阳能发电研发和普及的路线图(PV2030)》。这个《PV2030》成为日本目前太阳能发电的指导纲领，从此也能看出众多的可再生能源中更多地看重太阳能发电。《PV2030》同时也对《太阳能发电剩余电力收购制度》的制定和实施产生了不可忽视的影响。
2.5 化石燃料价格
目前日本的电力供给的60%左右是来自火力发电③。20世纪70年代的石油危机以前原油为火力发电的主要燃料，此后煤炭在燃料中所占比例逐年提高。世界原油价格在2008年世界金融危机以后虽然大幅下跌，但从2009年价格开始回升，现在仍处于一个很高的水准。相反，煤炭由于资源储藏丰富，没有像石油那样引人注目，可是其价格近年以来一直趋于上升。在2004年煤炭的价格仅为40MYM/t，而到2008年却也上升到192.86MYM/t，进入今年虽然下跌一些，但仍然维持在140MYM/t左右④。对于化石燃料几乎全部依赖进口的日本而言，燃料价格的高涨不仅直接影响着火力发电的利润的同时，也在进一步推动着可再生能源的利用。
但是，如同先前所述由于制造太阳能电池使用的硅材料在其制造过程中要消耗大量的电力，可以想象化石燃料的价格高涨也会对中国、俄罗斯和巴西等国的硅材料制造企业产生直接影响。所以，从日本的太阳能发电的角度来看，化石燃料的价格变动对日本的太阳能发电推广都会产生正面或负面的影响。
3 《可再生能源收购制度》的通过
基于上述对影响太阳能发电扶持政策制定的直接或间接相关的要素的总结，以下以太阳能发电为主线，将从2009年末开始实施的《太阳能发电剩余电力收购制度》到《可再生能源收购制度》在国会通过的一系列过程加以分析描述。
3.1 两政策的建立过程
首先《太阳能发电剩余电力收购制度》本身是在2009年7月日本国会通过的《促进能源企业扩大利用非化石燃料和有效使用化石燃料法(通称为：能源供给构造高度化法)》的政策延伸。当时的经济产业省起草和制定了《能源供给构造高度化法》。经济产业省制定《能源供给构造高度化法》的主要背景是日本政府在20世纪70年代石油危机后，开始逐渐意识到了自国能源自给率低下的严重性(截至2008年，包括原子能发电在内的能源自给率仅为率18%)①。另一方面，随着世界各国的经济发展对能源的需求的日益增加，根据IEA的预测世界各国到2030年时的能源需求将为2009年的1.4倍②，上述的各种化石燃料的价格将会继续居高不下。此外，由于能源出口国的政治形势的变化也会造成能源供给的不安。还有，能源市场能成为资本投机的对象，所以也会受到世界金融市场的影响。另外日本政府还需履行《京都协议书》和在洞爷湖八国首脑会谈上有关减少化石燃料使用的承诺。上述的这些条件促成了《能源供给构造高度化法》制定和实施。
《能源供给构造高度化法》的主要目标是到2020年将全国的非化石燃料的发电量提高到占总发电量的50%以上(实施对象为一般企业)。当时确定的实施方法是增加建设核电站和可再生能源发电设备③。而实现这一目标和实施方法的基础就是《太阳能发电剩余电力收购制度》。
另外，从2009年11月政府就《可再生能源收购制度》召集了有关方面的学者专家做了事先调查，在2010年7月提出了该制度的草案。由于该制度的草案构思与《太阳能发电剩余电力收购制度》的实施几乎是同一时期进行的，可以认为政府实施《太阳能发电剩余电力收购制度》的目的是为《可再生能源收购制度》的提出通过做准备工作。因为在2009年和2010年《RPS法》仍在生效，所以首先通过法律把可再生能源构主要组成部分太阳能发电补贴方式改为FIT方式(“余剩”收购)，然后制定对所有可再生能源实施“全额”收购的政策法规。
上述的《太阳能发电剩余电力收购制度》与《可再生能源收购制度》以及包括《能源供给构造高度化法》等法案全部是在2009年9月以后开始实施，它们所造成的政治环境都对其后的日本政治的政权更换起到推动作用。而且《可再生能源收购制度》的出台本身也是在发生了由福岛核电站事故引起的反核电运动以后，菅直人首相把它作为自己辞职的交换条件在当时的国会强行通过。
3.2 相关联的各个要素间的关系图
如上所述，《太阳能发电剩余电力收购制度》和《可再生能源收购制度》之间存在有各种各样的相关因素。为便于分析和解说，图1和图2分别将这两个法案的制定过程以及相关联的诸因素所起到的作用加以描述。
图1 政策变迁
图2 要素之间的关系
4 结束语
由于在某一个政策法规的制定过程中存在的直接或间接的影响因素的数量庞大，上述的关系图制作中仅对政策制定和实施起了重要作用的因素以及它们之间的关系进行了描述。如果再考虑这些因素本身又是由一些更为复杂的要素相互关联而形成的话，完全地细致地对这些因素进行分析和描述是一件艰巨的工作。例如在本文中所提到的类似“媒体”的行动者，如果将它作为网络再细分化，即可整理出一些更为细小的行动者，如新闻报社、电视台以及记者的出身背景，媒体的企业文化以及一篇报道对于舆论的影响等等。在这种情况下，作为“人”的“记者”行动者通过他的一篇报道和文章即可对“非人”的行动者“政策”产生不可忽视的影响。
由于篇幅所限，本文未能详细描述具体地把握各个行动者要素所产生的影响的重要性。例如，假设光转化率为70%的太阳能电池要上市批量销售，在其批量销售前后政策的影响是大不相同。这是由于它在批量销售前市场是由政策补贴来维持的，而进入批量销售阶段市场则演变为商业竞争市场。此外，又例如大批的民众对于政府的某一个政策不满抱怨时，如果它发展到影响一个政权存亡的局面，政府一定会为平息国民的不满而对政策进行调整。但是这种政策的调整不仅仅是为平息国民的不满，而且为该政策起到了防御来自国民的攻击的作用，使得该政策对于国民的影响得到进一步增强。
如上所述，对于一个行动者网络而言，往往存在众多的要素，而且这些要素常常并不是处于一个“静止”的状态，而是往往处于不断变化的“动态”。今后，研究和描述行动者网络中“动态”要素以及它们对于网络所产生的动态影响一定是一件非常有意义的工作。
注释：
①経済産業省資源エネルギ一庁：http://www.enecho.meti.go.jp/saiene/kaitori/(2011年7月访问).
②経済産業省：《エネルギ一基本計画》.2010年.p21-p22
③民主党：《政権交代》.Manifesto 2009.
④民主党：《元気な日本を復活させる。》.Manifesto 2010.
⑤産経新聞：2011年5月30日政治面.(数据是根据大手新闻社的联合舆论调查).
⑥時事ドットコム：http://www.jiji.com/jc/zc?k=201111/2011112500761&rel=y&g=int(2011年11月27日访问).
⑦世界半導体統計(WSTS)：《半導体市場予測につぃて》.2011年.
⑧電気事業連合会：http://www.fepc.or.jp/learn/hatsuden/fire/index.html(2011年11月27日访问).
⑨財務省貿易統計：http://toukei-is.com/(2011年11月10日访问).
⑩資源エネルギ一庁：《エネルギ一供給事業者による非化石エネぃギ一源の利用及び化石エネルギ一原料の有効な利用の促進に関する法律の制定の背景及び概要》.総合政策課編，2010年.p2.
(11)Iea：World energy outlook[R].2009.
(12)資源エネルギ一庁：《エネルギ一供給事業者による非化石エネルギ一源の利用及び化石エネルギ一原料の有効な利用の促進に関する法律の制定の背景及び概要》，総合政策課編，2010年.p9.
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