关于电子政务绩效评估的初步研究，本文主要内容关键词为：电子政务论文,绩效评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 电子政务绩效评估的现状
从国内外电子政务的发展过程来看，电子政府仍是一个不断丰富和发展的概念，电子政府的建设是在不断探索中推进和完善的。因此，评估电子政务的绩效是一个新的、动态感很强的研究课题，在我国乃至在任何国家都具有一定的超前性和挑战性，其重要性是显而易见的，是很有意义的一项专业工作。近几年，国内外一些学者和机构在不同范围、不同角度和不同层次内对电子政务绩效评价进行了研究和运用，在理论和实践上取得了一些进展。
在国际上，联合国的有关机构与美国公共管理学会(American Society for Public Administration)联手（由Stephen A.Ronaghan领衔）进行了全球性电子政务发展的比较研究，其特色是把信息和通信基础设施以及人力资本指标也作为研究范围的一部分[1]。美国布郎大学的威斯特(Darrell M.West)等人则是立足于电子政务应用的具体情况进行的全球对比分析[2]。
美国学者也对美国国内的电子政务的运作情况进行了多种评估。美国的国会在线项目(COP)是由佐治？华盛顿大学(George Washington University)和国会管理基金会(Congressional Management Foundation)联手进行的，旨在评估并改进国会议员们的面向公共的网站。美国布郎大学的威斯特(Darrell M.West)等人也对美国联邦政府、州及部分城市的电子政务进行了评估。
2002年，埃森哲咨询公司连续三年考察了全球23个国家和地区的电子政务发展状况，推出了关于电子政务的全球性研究报告《电子政务领导——将规划变为现实》(eGovernment Leadership Realizing the Vision)，其研究成果得到我国的重视。7月，应我国国务院信息化领导小组办公室的委托，埃森哲在上述报告的基础上，对中国的电子政务开展了补充调研，并将之与先前考察的各国和地区进行了排序对比，发表了题为《中国电子政务的现状——构建未来发展的平台》的报告[3]。
在国内，山东省创建性地推出表彰省内国家机关优秀网站的办法，使许多机关网站的管理方式和观念受到了触动。学者钟军、苏竣对“中国政府上网工程”http://www.gov.cn上18个部委级网站进行了实验性的评测。而最近刚刚完成的《2002-2003年中国城市政府电子政务网站评估研究报告》则再次对我国36个城市电子政务网站进行了评价[4]。2003年信息产业部信息化推进司和国家经贸委经济信息中心开展了“政府上网工程”优秀政府网上应用调查活动，对国家部委的信息化建设特别是政府网上应用建设情况进行了广泛、全面的调研分析评估。
因此，从国内外电子政务管理的发展看来，继各国各地各类电子政府系统初步建立并投入使用后，相关的绩效评估理论与方法将成为一个学术和应用上的焦点问题，引起越来越多的重视，值得我们深入研究。
2 电子政府绩效评价是现代政府绩效评估的组成部分
毫无疑问，电子政府是现代政府的重要发展趋势，其相关的评价也就成为现代政府绩效评估的组成部分。政府绩效评估(Government Performance Measurement)作为一项有效的管理工具，用以促进现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务，以提高政府绩效为目标。政府绩效评估有助于提高资源投入的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在，所以在公共行政中受到广泛关注。
20世纪70年代后，世界各国政府改革中强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。在我国，随着政府改革的不断深入，政府绩效评估在理论界得到了广泛重视，在实践中也得到一定程度的运用，但应用中尚存在很多问题。
学者杨红明认为，政府绩效主要包括三个方面：第一，经济绩效；第二，社会绩效；第三，政治绩效[5]。政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，而政治绩效则是整个政府绩效的中枢和核心。政府绩效还分为微观、宏观两个层面。宏观层面的政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会公正与公平、国家安全和社会秩序的改善。可见宏观层面政府绩效取决于政府管理活动的各个主要方面，包括政府素质、政府能力、政府职能、政府行为方式、政府决策的质量等等。政府在微观层面的绩效由个人绩效和组织绩效构成。个人绩效包括个人的工作表现，工作成绩、工作态度，以及专业知识和熟练程度等。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。
目前的电子政府评价是对政府通过电子化手段提供新型公共服务的有效性进行评估，其角度横跨政府的经济绩效、社会绩效和政治绩效。为保证评估指标的可度量性、有效性和可操作性，在具体指标上通常着眼于微观层面，综合汇总后做出总体结论。
3 我国开展电子政府绩效评估的意义
在我国开展电子政务绩效评估在宏观理论和实践层面都具有积极的意义。从行政管理的宏观层面上讲：
(1)开展电子政府绩效评估是推进我国政治体制改革的组成部分。由于长期受计划经济的影响，我国政府过去一直强调对社会经济生活进行大一统的管制，重管理轻服务倾向严重。改革开放以来，虽然已经有明显的改进，但还存在许多问题，比如社会的公平、公正，政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步深化改革过程中，必须对包括电子政府的投入产出、电子政务行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。
(2)政府绩效评估有助于提高正在建立中的电子政府工程的绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。如果你不能测定电子政府的绩效，你就无法在建立的过程中正视它，在实施的过程中重视它，在应用中改善它。绩效评估对提高电子政府绩效的意义首先体现在计划辅助功能，电子政府绩效评估中的绩效指标有助于整个电子政府工程管理目标的分化。更为重要的是，某一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。另外，在缺乏关于电子政务客观效果资料的情况下，用于电子政府资源配置大都是根据政治上的考虑做出来的，在预算管理上缺乏调控的依据。电子政府绩效评估是辨别成功还是失败的手段，它有助于有效避免政府行政管理资源的浪费。总之，电子政府绩效评估有助于在我国行政组织内部形成浓厚的绩效意识，带来新的管理意识，从而把提高和保证电子政府绩效的努力贯穿于电子政务建设与管理的各个环节中。
(3)电子政府绩效评估有利于政府信誉和形象的提高。通常，电子政府绩效评估是政府向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对政府的支持。同时，展示电子政府绩效状况，能推动公众对新型的电子政府的监督。电子政务绩效评估实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把电子政府的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与电子政府的工作。同时，电子政府绩效评估有利于提高公众对电子政府的认识，扩大电子政府的知名度和影响力，建立和巩固对电子政府乃至整个政府系统的信任。
从电子政务管理的微观层面上讲，在我国进行电子政务的评价其意义可具体归结为：
(1)结合现代信息网络技术的发展，对各级政府的电子政务实践进行综合比较评估，研究其发展的特点和动向，找出其不足，达到共同提高、改进的目的。
(2)为我国各级政府及其部门电子政府发展计划的决策者和实施者们提供借鉴比较的机会，优化和改进方案，开拓工作思路，有利于寻找到适合各自的最合适的电子政府方案。
(3)为电子政务方面的专家学者提供一种有效的途径来影响电子政务的发展，通过评估结论引导其发展的方向，达到充分反映专家建议，充分反映广大公众对各级电子政务的需求。
(4)为我国电子政务的健康和顺利发展提供了一种非政府和较为客观的第三方评价，避免政府部门可能既当电子政务建设的设计者，又是电子政务工程的实施者，同时又是电子政务成果的评估者。即在建设透明化和民主化电子政府的过程中坚持透明度和民主化的制度。这种评价方式有益于各级政府改善管理水平，从而推进民主化进程。
同时我们也应看到，现阶段在我国开展电子政府绩效评估的可行性已基本具备。第一，民主化进程取得的重大进步，为政府包括电子政务绩效评估的实施提供了基本的政治环境，电子政府的建立是现代政府意识进步和发展的时代标志，代表了政府建设的先进意识。第二，开展电子政务绩效评估的社会环境正在形成。广大群众希望通过互联网的方式参与国家管理的积极性日益增强。第三，可以借鉴西方各国日渐成熟的政府绩效评估理论和实践。西方国家政府绩效评估已有20多年的发展历史，有些国家已经用立法形式明确了绩效评估制度（如美国的《政府绩效与结果法案》）。它们在理论和实践上都取得了很大的成绩。第四，电子政务所依存的现代信息技术为电子政府绩效评估提供了广泛的技术支持，电子政府所具有的透明度是传统政府所不能比拟的。
4 关于我国电子政务绩效评估的思考
政府绩效评估对提高政府绩效具有重要意义，而我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还很不成熟，这无疑会对我国的电子政务绩效评估带来不良影响。一般来说表现在：
(1)目前的电子政务评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作制度保障，其根源在于政府绩效评估在我国尚缺乏制度化的支持，也缺乏立法实践积累。可否利用电子政务体系的相对独立性和公开性，单独试行系列绩效评估制度，待试用一段时间后再推广应用。
(2)缺乏电子政务方面的理论指导，评比中难免具有一些盲目性。笔者认为，建立较为科学的电子政务绩效评估体系最重要的是转换观念，需明确树立公民取向的绩效观，即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府自己。电子政务所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等，都应从公民的立场和角度来衡量。这种民本主义的绩效观是有效开展电子政府绩效评估的必要条件，也是我们开展绩效评估的立足点和出发点。
(3)现行评估以官方自身为主，缺乏社会公众对政府的评估，也缺乏专家的评估；评估内容不全面，未能建立较为科学的评估指标体系。政府自身组织绩效评估常常从政府内部管理的角度出发，易于偏向强调内部的统一、规范和官僚化。由于传统官本位的作用，而公众和专家们的影响在这一领域仍然很有限，他们或者很少被要求参与，同时他们主动参与的意识也不够强。
(4)目前我国电子政务评估才刚刚起步，有关程序远没有规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公正，社会影响力有限。
(5)我国电子政务评估指标体系差异非常大，根本分歧表现在究竟是评价其是否改进了政府管理还是改进了对公众的服务。电子政务的最终目的是营造运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限的电子化虚拟机关，实现依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供人们各种不同的针对个性的服务选择。据我们观察，国内的评级指标过于关注考察电子政府工程做了哪些工作，而国外的评级指标较强调电子政府为公众提供了哪些更方便的服务。
(6)评估方法多为定性，采取的定量方法尚不够严密，导致评估结果不够科学。
全国电子政务建设的每年投入巨大，对我国社会、政治和经济等领域的影响和作用日益扩大，如果我国相应的评估体系跟不上去，将可能造成无序状况的继续存在和极大的浪费，防止花架子和形象工程是当务之急。我国应尽快建立电子政务的评估体系，逐步完善电子政府建设的各项保障条件，以推动电子政务建设的健康发展。
收稿日期：2004-05-27