三网融合条件下欧美电视内容管制的适应与调整，本文主要内容关键词为：条件下论文,管制论文,欧美论文,内容论文,电视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着“三网融合”进程的不断推进，一个不容忽视的问题变得越来越现实，那就是：在“三网融合”的新条件下，电视内容的管制该如何适应与调整？2007年，广电总局和信息产业部联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》。近年来，互联网视听传播秩序混乱的状况越来越令人担忧，包括侵害知识产权、危害信息安全以及传播黄、赌、毒等在内的种种现象引起了社会广泛的批评。另一方面，“三网融合”又为视听传播的多样化提供了更多的可能，如果不能进行有效的管理，势必会带来更多的混乱。
所谓“三网融合”，指的是电信通讯网、广播电视网和计算机互联网通过技术改造，能够提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务。简单地说，就是三条分属不同部门的网络线路可以开展交叉业务：电信网可以传输音视频节目，有线电视网也可以提供通讯服务。这是数字传播与通讯技术发展的必然趋势和要求。这样，原本壁垒森严的行业之间将被允许相互进入。这在我国电子通讯和传播历史上应该是一个大事件。
根据国务院的规划：2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展。2010年7月1日，国务院公布了三网融合第一批试点城市名单。①在三网融合的管理分工中，广电管理部门的职责主要在两个方面：一是广播电视业务的资格审批；二是广播电视传播内容的监管。也就是说，广电部门不仅要管理原有的广播电视系统，还要管理在其他传播网络上的广播电视服务。此外，大量基于互联网传播特点出现的音视频服务方式也将纳入广电部门的管理范围。这样，广电部门的管理范围扩大了，管理责任也更重了，对管理能力的要求自然也要提高。
三网融合之后，音视频传播服务出现了新的情况，表现出很多新的特点，对广电部门原有的管理模式提出了挑战。
一、美国三网融合条件下的内容管制调整
欧美的广播电视业和互联网发展都早于中国，因此他们较早地遇到了同样的问题。他们的经验也许可以给我们一些借鉴和启示。
体制为三网融合铺平道路
美国是世界上开展电视传播服务最早的国家之一，同时也是发展互联网最早的国家，因此对于媒介融合带来的影响较早作了探索。美国电视管理制度有两个特点：一是电信业和广播电视传播业统一管理，由FCC（美国通信委员会）行使管理职权；二是商业化的运行体制，即允许私人资本进入该领域进行自由竞争。因为统一由一个部门管理，因此美国在具体的管理制度设计上较早地注意到了电信和广电融合的问题，对双方的业务资格范围进行了很好的划分；因为实行自由竞争的商业体制，所以美国管理制度这方面主要考虑的是防止垄断，即如何平衡不同的环节在市场竞争中的权利地位。
“三网融合”可能是个新名词，其实早在1996年，美国通过的新电信法就制定了“对称准入”的政策基调，即：有线电视经营商经营电信业务不需要申请营业执照，同时，有线电视公司要提供电话业务而介入电信领域时，电话公司要允许与它们相互接通；电信公司经营有线电视业务也享有同等的权利。这就为相互进入提供了政策许可，而这也成为三网融合的参照先例。当互联网迅速发展壮大之后，广播电视网（包括有线网）、电信网和因特网的相互进入起码在政策的大方向上没有任何障碍。但是，互联网数字传播技术毕竟是一项革命性的技术，它所带来的冲击还是给FCC带来了不小的挑战。
由于“三网”所提供的服务分别涉及电子通信、大众传播和一般信息服务三个不同的领域，而这三个不同的领域又分别有着各自的特殊要求，因此，FCC在对它们的内容管制上所采取的措施也不一样。电信服务遵循“促进本地市场竞争”、“普遍服务原则”、“E911”强制原则以及“隐私保护”原则；大众传播遵循“反低俗”原则、青少年保护原则、内容分级原则；“信息服务”遵循“放松管制”原则。这样，一个较为完备的内容管制体系就建立起来了。
“网络中立原则”为互联网视频发展撑腰
针对互联网所带来的各种各样的新的冲击，FCC早在2003年就成立了专门的机构研究如何监管。经过几年的积累，FCC形成了一些基本共识。首先，互联网是一项朝阳产业，应该加以支持。其次，互联网传播是一项新技术，具有无限的创新空间，不应该人为地限制其发展方向。第三，“对称准入”的电信法精神必须得到维护。2003年，哥伦比亚大学法学院蒂姆·吴教授发表了一篇题为《网络中立，宽带歧视》(Network Neutrality，Broadband Discrimination)的文章，提出网络中立制度的设想。FCC在此基础上进一步深入研究，逐渐形成了“网络中立”的管理原则思路。
所谓“网络中立原则”(Net Neutrality Principles)，简单地说就是，所有在互联网上运行／使用的传播交流活动都应该得到公平的对待。也就是说，互联网服务提供商(ISP)不得限制互联网上任何合法的内容、合法的传播模式、合法的接入申请；电信运营商不得歧视互联网上的合法内容传播和合法的使用申请。“网络中立原则”体现了对互联网自由、开放特点的保护，受到包括因特网之父Vinton Cerf和互联网的发明者Tim Berners-Lee等人的支持。2005年，FCC在自己的宽带政策说明中公开了这一包括四项具体要求的政策构想。2009年9月，现任FCC主席又在2005年网络中立原则基础上增加了两条要求。2009年10月，FCC启动政策制定程序。
但是，事情并没有那么一帆风顺。2008年8月1日FCC曾经以3∶2的优势表决通过针对美国最大的有线电视网络Comcast公司非法限制消费者使用网络的处罚，Comcast公司不服，2010年4月，联邦上诉法院的判决支持了Comcast的上诉请求。但是FCC推出这项政策的决心没有动摇。2010年5月，FCC依照通信法第二条之规定重新要求ISP在对待互联网服务方面遵守对待电话网一样的中立原则。制定网络中立原则，就是要禁止电信和有线电视网络运营商对于互联网的控制和打压，这是美国三网融合能否顺利实现的关键。从促进互联网产业健康发展的角度看，这项政策无疑会得到网络服务消费者的欢迎。随着互联网中立原则逐渐被广泛接受，FCC的政策出台也将是不远的事情。
内容监管焦点在于区分所属范畴
三网融合后，电信、电视和互联网传播的渠道拓宽了，内容监管的基本格局并未发生变化。因此，按照美国的管理制度，三网融合后的内容监管困难主要在于对业务所属范畴的划分。只要分清楚所属的服务类别，其内容就可以适用原有管理制度。因此，最突出的问题就在于：究竟应该将互联网上的音视频传播归入哪一种服务？
FCC将电信、电视、广播等传播服务分为三大类别：电信服务、媒体服务和信息服务。三类不同的服务内容各自遵从不同的管理规定。
最早引起麻烦的是互联网语音通讯服务(VoIP)。FCC主张将VoIP归为增值业务，是一项“信息服务”，②而不属于传统的电信业务，因此服务提供商在提供互联网长途电话业务时，无需向本地电话公司交纳占长途电话费40%左右的接入费。而且，VoIP连本地接入费(access charges)也不用缴纳。但是，电信运营商并不认同，他们提出了“普遍服务基金”(Universal Service Fund)③等政策管理方面的一系列问题进行反驳，认为VoIP服务商应该缴纳“普遍服务基金”。另外，VoIP如何适应“E911”系统的要求也是个问题。④
IPTV情形还要复杂，连地方政府也牵扯了进来，这也使得FCC的监管政策迟迟不能正式出台。在IPTV到底应该由FCC统一监管还是由各州分别监管的监管权属争议中，FCC和地方政府意见不一致。FCC认为IPTV业务具有州际之间互联的特点，因此应该划归联邦政府管理。但是，州政府和各地市政当局不同意FCC的观点。它们认为，传送视频节目的IPTV属于《电信法》第六条的规制范围，也就是FCC于1984年通过的有线传输法案，这一法案的扩展条款适用于有线电视系统的运行。而州／市政府可以从中收取一些特权费。如果FCC认为IPTV是不受管制的“信息业务”，这对目前负责管制有线电视系统并从中收取特权费的各地市政当局来说将是一个重大财政损失。而电信运营商则反对《电信法》第六条的有效性。他们认为，既然有线电视公司可以在自己的网络上开展电话业务并且不缴纳任何费用，那么电信运营商应该也可以在自己的网络上开展视频业务并且不缴纳任何费用。
从FCC的立场来看，美国的监管部门显然希望将互联网传播服务整体纳入“信息服务”范畴，这样，互联网上的音视频内容就都将归入放松管制的范畴，因此，那些具体的内容管制问题也就可以暂时放之不管。这体现了美国政府对于互联网发展极大宽容的政策思路。
二、欧盟的三网融合管理对策
欧洲同样遇到类似的问题。为了形成欧洲统一市场，1989年“电视无疆界”(Television Without Frontier)组织制订了一套管理制度。但是随着竞争的加剧以及科学技术的发展，这项管理制度越来越不能适应需求。
及时修改政策应对市场变化
欧盟电视委员会自1989年以来共经历了三次大的政策制定或修改。除了第一次制定欧盟统一管理制度外，后两次都是为了适应变化了的电视传播市场而进行的适时适应调整。
1989年施行的《电视无疆界指南》(TVWF Directive，1989)目的很简单，旨在为建立一个统一的欧洲电视传播市场。这在那个年代是可行的，是一个非常重要的目标，因为当时观众选择范围较小，电视传播市场的主宰者是国有的无线电视台或者其他的主权地区所有的无线电视台。1989版的《电视无疆界指南》建立了一个基本原则，即：所有成员国电视台应该保证自由接收或转播其他成员国电视节目，除非出于对少数族裔的保护而必须的对某些节目的限制。为了达到统一市场内的自由电视传播服务的目的，建立一个欧洲共同经济社会的统一框架就显得很必要。这就包括建立关于电视广告内容和数量的管理规则。
到了1997年，新技术的发展，尤其是互联网传播技术的发展使得欧盟委员会认识到必须对1989年的指南进行更新或者制订新的管理规则以适应新的变化。诸如对公共利益、儿童保护以及煽动种族仇恨等内容的监管都纳入视野。于是，1997年，委员会对1989版的指南进行了升级，允许诸如电视购物频道之类的新的传播服务类型存在。1989年以后电视频道数量激增：从1989年的500多个增长到现如今的1500多个。电视传播市场竞争加剧，消费者和生产者的市场关系出现了显著的变化，因此，放松管制的要求甚为迫切。
从1997年开始，在先进技术的引领下，电视传播服务呈现出大跨越式的发展。观众收看电视节目的模式产生了巨大变化。新技术能够做到按需播放或者录制播出的节目，甚至可以筛掉节目中的广告。这其中最具颠覆性的是媒介融合的趋势。人们既可以通过传统的电视传输渠道，也可以通过个人电脑或者移动电话来收看电视节目。随着互联网的兴起，网络语音和视频服务越来越受到欢迎，同时也带来了监管方面的许多难题，原来的指南已经不能适应新的传播条件。2005年，欧盟委员会认识到，必须考虑到1997年以来电视传播技术和服务模式的新变化，对指南进行修改、补充和完善。这就是现今施行的2005版指南。
重新界定基本概念适应三网融合
2005版《电视无疆界指南》较1997版有了很大幅度的修正，这是对三网融合形势的完美回应。
首先，对核心概念进行了重新界定。1997版指南中对电视传播的界定是：通过有线或无线，包括卫星，以加密或不加密的方式向公众进行电视节目的初始传送⑤。2005版修改成：“以提供有声或无声活动影像，意在通过电子传播网向公众进行信息告知、教育或者娱乐”⑥。这样，2005版的指南就将核心概念由“电视传播服务”扩展为“音视频媒介服务”(Audiovisual Media Services)，从基本概念上对原来的指南作了修改。这样，指南所覆盖的管理范围就涵盖了任何渠道（如：因特网、移动通讯网、本地电信网、有线电视网、无线电视网等）所有形式的向公众开放的音视频传播服务。
其次，考虑到数字技术和互联网传播的特点，2005指南将音视频服务分为“线性服务”(linear)和“非线性服务”(non-linear)两类。线性服务指的是由传播者按照节目表进行节目传播的服务方式；而非线性服务，指的是由使用者选择何时播放何种节目的一种服务方式。很显然，2005版指南旨在寻找一种能够全面覆盖现行技术条件下各种方式的音视频传播服务方式。而这样的划分也确实能够比较全面地覆盖传统的电视传播和三网融合条件下的新媒体传播。
改革电信法，为三网融合创造条件
另一方面，欧盟对原来的电信法也进行了必要的修改，以保证互联网这一后来者不受歧视。2007年开始，支持该项改革方案的欧盟电信专员维维安·雷丁(Viviane Reding)就提议对2002年制定的欧洲电信法进行修订。2009年11月4日，欧洲议会正式批准了电信改革方案。新方案增加了两条互联网保护条款。
1.保护用户接入互联网的自由权力。新的电信法规中制定了新的互联网自由条款，明确阐述了各成员国在通过电信网接入和使用各种服务时，无论采取任何措施都必须考虑用户的基本权力和自由。
2.保障提供开放和中立的网络。新的电信法要求，确保所有欧洲的消费者能在具有竞争性的宽带业务提供商中获得更多选择。在新的欧盟法规下，国家电信管理部门有权制定最小的网络传输业务量和最低服务质量，以促进网络中立和网络自由。
另一方面，为保持互联网的中立，欧盟做出了承诺，要求各国使用现有的权力及新设备，认真开展检查，定期向欧委会和部长理事会报告网络中立性的状况。
在此之前，欧委会和27国管制者在2007年提出，各国电信管理者应把电信运营商的电信网与业务的分离作为他们的重要义务，为三网融合创造条件。
三、总结：欧美管制调整的特点
美国和欧盟在电信和电视领域的管理制度存在差异，在应对三网融合所带来的监管挑战方面各自也有不同的特点。
首先，在观念层面明确三网融合的基本态度。简单地说就是：要不要给互联网的发展提供良好的市场环境？要不要维护互联网的基本精神？美国从一开始就明显地表现出对于代表未来方向的互联网产业极大的支持和宽容，采取了放松监管的政策，并且对互联网开放、自由的精神倍加呵护。从纯粹自由竞争的市场经济法则来讲，一项产业能否生存应由市场来决定，政府不应干涉。但是电信、电视网络产业非常特殊，它的垄断性足以扼杀一项新兴产业的生机。从更高层次的商业公平要求来说，政府的这种干预是合理的。
其次，在法律层面为互联网加入“三网融合”提供法律依据。美国的电信法原本就有开放融合的“基因”。“网络中立”是保证“三网融合”市场公平竞争的关键，这一点几乎在19世纪的美国电信法中就有了规定。⑦1996年电信法保证了电信和有线电视的对称准入，明确规定各个网络应该保持中立，不得对竞争性服务采取歧视性的限制或阻碍。这样的法律制度设计维护了市场的正当竞争，又能够促进各自产业的发展。互联网加入后，FCC寻求这方面的法律依据是很自然的事情。欧盟同样对自己原来的电信管理法作了修改，增加了网络中立原则的要求。
第三，在微观层面对电视传播管理的范畴进行重新界定和划分。互联网的传播模式是颠覆性的，传统的“电视”和“节目”等概念在互联网上已经有了更多的表现形式，如果仍然按照原来的界定来进行管理难免要挂一漏万。在美国，政府对电信服务、有线电视服务、信息服务采取的管理措施是不一样的，因此，关于互联网上出现的视频类服务究竟应该归属哪个类别影响就很大。事实上，在三网融合初期，争议最大的也就是这个问题。欧盟从最基本的概念入手，对电视传播进行了重新界定，用“活动影像”(moving images with or without sound)涵盖所有媒介中的视频内容。很显然，我们需要一个能够覆盖多种媒介、多种表现形式的视频内容的管理措施，那么给它一个合适的界定是十分必要的。
注释：
①2010年6月30日，国务院公布了三网融合第一批试点城市名单，有12个城市及地区入围。首批试点分别为北京市、上海市、大连市、哈尔滨市、南京市、杭州市、厦门市、青岛市、武汉市、湖南省长株潭地区、深圳市以及绵阳市。——见新华网(http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/01/c_12285896.htm)。
②美国1996年电信法将“信息服务”(information service)和“电信服务”(telecommunication service)区分开来，两者相比，“信息服务”属于放松管制的范畴，因此所受的管制远远低于“电信服务”。
③这是FCC为了照顾农村边远地区和低收入家庭的通讯权利而特别设立的一项基金，由从事电信服务的公司支付。
④1996年，FCC颁布了一个行政性命令E911，强制性要求构建一个公众安全无线网络，即无论在任何时间和地点，都能通过手机信号追踪到用户。而无线通讯以及VOIP服务一开始并不能达到这个要求。
⑤TV Without Frontier Directive 89/552/EEC as amended by 97/36/EC,Article la
⑥Article la of the 2005 proposal
⑦1860年，美国的一部联邦法律(Pacific Telegraph Act of 1860)中有这样的表述：messages received from any individual,company,or corporation,or from any telegraph lines connecting with this line at either of its termini,shall be impartially transmitted in the order of their reception,excepting that the dispatches of the government shall have priority...
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