行政行为的效力研究，本文主要内容关键词为：效力论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政行为的效力即行政行为所发生的法律效果，表现为一种特定的法律约束力和强制力。行政行为只有发生预期的法律效果才能达到其应有的目的，并在社会生活中发挥其应有的作用。因此，行政行为的效力是行政行为研究中的一个重要问题。从某种意义上说，行政法学研究行政行为的目的就在于确认行政行为的效力，以为行政主体提供行为准则，并为人民法院提供司法审查的标准。本文拟对此作些探讨。
一、行政行为的效力内容
关于行政行为究竟具有何种效力，行政法学界大多数观点认为，行政行为具有确定力、拘束力和执行力等三种效力。（注：张尚
主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第153页。）也有学者将其概括为确定力、拘束力、 公定力和执行力等四种效力。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1997年版，第112 页。）还有学者将其概括为拘束力、公定力、执行力、不可争力和不可变更力等五种效力。（注：（日）室井力主编：《日本现代行政法》中译本，中国政法大学出版社1995年版，第93页；胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第98页。）笔者认为，行政行为应具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力等五种效力，它们既相互独立又互相依存，其中的每一种效力都是后列效力的前提，也是前列效力的目的，共同组成了行政行为效力的完整内容。
1.先定力。这是指行政行为的作出受行政主体单方面意思表示决定的效力。相对于其他效力而言，它是行政主体对于相对人而言的、意思表示过程中的一种法律效力，表现为行政行为的单方面性。首先，它是行政主体对于相对人而言的一种法律效力，而非针对行政主体和相对人双方而发生的一种法律效力。其次，它是行政主体意思表示过程中即行政行为的作出过程中的一种法律效力，而非行政行为作出之后才发生的法律效力。所以，它是其他所有效力的前提，正是由于这一效力在先，才会产生其他效力。最后，这种效力表现为行政行为的单方面性。行政行为是行政主体行使行政权维护和分配公共利益的行为。基于公共利益相对于个人利益的主导地位，“代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的主体即相对人”。（注：叶必丰：《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）这就决定了行政主体能够单方面决定行政行为的内容，即单方面设定相对人的权利和义务，而无须征得相对人的同意。行政行为在其作出过程中所表现出来的行政主体单方面设定相对人权利和义务的法律效力即为行政行为的先定力。
2.公定力。这是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。它包含下列涵义：其一，这种效力发生在行政行为作出之后，而且行政行为一经作出即具有这种效力。其二，它是一种“对世”的效力，即对任何人都具有的效力。不仅行政主体和相对人双方应予尊重，而且其他组织和个人都具有对行政行为表示尊重的义务，因而它是一种被“公认”的效力，是社会对行政行为的尊重和信任。其三，它是一种推定为合法、有效的法律效力，是法律对行政行为合法性的推定。因此，它并不意味着行政行为绝对正确，不可否定，但这必须经过国家有权机关依职权和法定程序来审查认定，在没有被有权机关宣布为违法或无效之前，即使它是不符合法定条件的，也仍然是有效的，仍然对任何人都具有法律约束力，任何人都必须对其予以尊重。
行政行为公定力的理论依据也是基于“行政行为是作为公共利益合法代表的行政主体所作的一种意思表示”，（注：叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第130页。） 且行为的目的在于有效地维护公共利益。所以行政行为一旦作出就应被推定为合法的、符合公共利益的有效行为，只有在有确凿证据时，由同样代表公共利益的有权机关依法定程序证实行政行为不符合公共利益时，才能予以否定；否则就不足以维护公共利益，最终也必将导致个人利益的损害。
3.确定力。它又称不可改变力，是指行政行为一经作出，就具有不受任意改变的法律效力。既然行政行为具有公定力，即一经作出就被推定为合法有效的，因而非由有权机关经法定程序，就不得任意变更、撤销或废止该行为。所以行政行为的确定力是以其公定力为前提的，是公定力引申出来的一个重要效力，但它们又是相互独立的两种效力，不可相等同。（注：有人认为，行政行为的“确定力也叫公定力”或包含公定力，这显然是不科学的。参见王周户主编：《行政法学》，陕西人民教育出版社1992年版，第167页。）
行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力两个方面。前者是行政行为对相对人而言的不可改变力，即相对人不得任意请求变更、撤销或废止受拘束的行政行为，又称“不可争力”；后者则是行政行为对行政主体而言的不可改变力，即行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为，又称“一事不再理”，有的人还称之为“不可变更力”或“自缚力”。（注：胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第100页。）
当然，行政行为的确定力“是相对的，而不是绝对的。”（注：叶必丰：《行政行为确定力研究》，载《中国法学》1996年第3期。） 日本学者美浓部达吉也曾指出：行政行为确定力只具有相对意义。（注：林纪东：《行政法》，（台湾地区）三民书局1988年版，第323页。） 就形式确定力而言，法律允许相对人在法定期限内请求有关机关予以审查，经审查来确认行政行为是否合法有效，不合法的可以予以改变，合法的就予以维持。对于确认为合法的行政行为，则具有最终确定力，相对人不得再提出任何争议。就实质确定力而言，也不是绝对的，如果行政行为确实违法或已不符合新的需要，继续存在就有损公共利益和个人利益，就应按法定程序予以改变。
4.拘束力。即行政行为一经作出，就具有限制和约束行政主体和相对人行为的法律效力。它既表现为对相对人行为的拘束力，即相对人的行为应符合行政行为的规定而不得违反行政行为的规定；也表现为对行政主体行为的拘束力，即行政主体本身对自己作出的行政行为也应予以严格遵循而不得超越于该行为之外，违反行政行为的规定。
5.执行力。它是指行政行为一经作出，就具有使其内容得以完全实现的法律效力。它主要表现为权利主体有权要求义务主体履行义务的法律效力，包括要求义务主体自行履行所负义务的法律效力（可称之为“自行执行力”）和强制义务主体履行所负义务的法律效力（可称之为“强制实现力”）两种形式。
二、行政行为的效力要件
行政行为的效力要件，又称有效要件，是行政行为要有效成立即获得实质上的效力所必须具备的条件，而非仅指行政行为的成立要件或生效要件。行政行为的有效要件因不同的行政行为而有所不同。概括而言，各种行政行为共同具有的一般有效要件包括：
1.主体要件。即作出行政行为的主体必须合法，这主要包括两个方面：一是作出行政行为的主体必须具有行政主体资格，不具备行政主体资格的组织所为的行为不能是行政行为，更不可能具有行政行为的效力。二是代表行政主体实施行政行为的人员必须是合法取得行政公务人员身份的人员，不具备合法身份的人员不能代表行政主体实施行政行为。
2.职权要件。即作出行政行为的行政主体必须具有作出该行政行为的法定职权。不具有法定职权的行政主体或者行政主体不在法定职权范围内作出的行为是一种越权行为，而不是合法有效的行为。
3.内容要件。这是指行政行为的内容必须合法、适当、真实、明确。具体而言：
（1）内容合法，指行政行为的作出必须具有法定的依据， 并符合法律规范的规定。法无明文规定不得随意处置相对人的权利和义务，且在具体作出处理时，要正确适用有关法律规范的规定，严格符合相关法律规范的规定。
（2）内容适当，指行政行为的作出必须公正、合理，符合实际， 不能畸轻畸重，尤其是行政自由裁量行为的作出不能显失公正。
（3）内容真实，指行政行为必须基于行政主体的真实意思表示， 亦即行政主体的外在表示行为要与其内心意志相一致，符合行政主体实施行政行为的本意。意思表示不真实的行为如行政主体及其工作人员在受欺诈、胁迫、贿赂或精神错乱等情况下采取的行为，或由于重大误解而采取的行为都是无效的行为。
（4）内容明确，指行政行为所表达的内容要清楚具体、 充分确定，不致产生模棱两可，使相对人无所适从。内容不确定或不明确的行政行为，实际上只能是无法执行的行政行为，因而也就不能有效成立。
4.程序要件。即行政行为的作出必须符合法定的程序。违反法定程序的行为同样是无效的行为。
5.形式要件。即行政行为的作出必须具备法定的形式。尤其是对于要式行政行为，行政主体应按相应的法定形式实施，否则也不能有效成立。
总之，行政行为只有同时具备以上五个一般有效要件，并具备相应的特殊要件，才能依法有效成立。
三、行政行为的效力时间
行政行为的效力时间，是指行政行为在什么样的时间范围内，即从什么时候开始到什么时候为止具有法律效力的问题。行政行为仅仅在一定的时间内具有法律效力，因此，研究行政行为生效和失效的时间，也是十分重要的。
1.生效时间。一般说来，行政行为一经作出就具有法律效力，但是，行政行为的作出并不意味着相对人立即知晓，因而，行政行为的生效时间依相对人知晓的时间不同而有所不同，具体包括：
（1）即时生效，指行政行为一经作出即具有效力， 对相对人立即生效。即时生效的行为通常是行政主体当场作出并立即产生法律效力的行为。其适用范围较窄，一般适用于紧急情况，如即时强制行为。
（2）告知生效，指行政行为须告知相对人后才能生效。 行政行为的告知有多种形式，比较简单的行为一般可以用口头形式告知相对人；有的则要以书面形式告知相对人，这主要适用于针对不特定相对人或居所不明的相对人所实施的行政行为，须采取公报、公告或宣告等书面形式予以告知，前者如行政机关发布规范性文件，后者如对住所不明的人公告。
（3）受领生效，指行政行为须经相对人受领后才能生效。 这一般适用于以特定人为行为对象的具体行政行为，一般采用送达的方式，包括直接送达、留置送达、转交送达、邮寄送达、委托送达等。一经送达即视为相对人受领，行政行为就发生法律效力。
（4）附款生效，指行政行为的生效被附有某种条件， 当这种条件达到后，该行政行为才能生效。如行政法规和行政规章的生效，往往都附有一定期限，在这一期限过后，才能生效。也有某些具体行政行为是附款的行政行为，如因修建道路而禁止通行的行政行为，往往需要预告若干天后才能生效。
2.失效时间。已经发生法律效力的行政行为，因某种情况的发生也会丧失法律效力，且因不同情况的发生，其失效时间也是不同的。行政行为主要因下列情况而失效：
（1）撤销，指已生效的行政行为， 因其存在违法事由而由有权机关依法消灭其法律效力。被撤销的行政行为，视为自始不具有法律效力。
（2）废止，指已生效且合法成立的行政行为， 因其不适应新的情况而由有权机关依法消灭其法律效力。被废止的行政行为自废止之日起失去效力。废止与撤销不同，废止仅限于已经生效的行政行为往后失去效力，撤销则具有溯及力。产生这种不同的根源在于，撤销的原因是由于行政行为的违法，废止的原因在于行政行为不适应新的形势。
（3）变更，指对已生效的行政行为的部分内容加以改变， 从而使其部分失去效力，而并非将全部行政行为撤销或废止。变更的原因是行政行为的部分内容或违法或不适应新的形势，因此，其失效的时间，前者自始无效，后者则自变更之日起失效。
（4）消灭，特指行政行为效力的自然丧失， 其原因包括相对人的死亡、标的物的毁灭、期限届满、义务已履行及条件的成就等。行政行为因此而自然消灭的，自消灭之日起丧失法律效力。
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