扩大公共部门信息再利用经济效益探究，本文主要内容关键词为：经济效益论文,再利用论文,部门论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推行公共部门信息再利用是当今世界的发展趋势，在英国、美国及欧盟等国家和地区受到广泛的重视并予以积极的实践。对于公共部门信息储量丰富的中国，推行公共部门信息再利用不仅是建设服务型政府的重要途径，也是信息产业化建设的重要组成部分，同时对促进社会资源的合理分配起到积极的作用。目前我国学术界对于公共部门信息再利用展开了一定程度的探究，本文从扩大公共部门信息再利用经济效益这一新视角出发，进一步深化对公共部门信息再利用相关领域的研究。
1 公共部门信息再利用经济效益相关概念及研究范畴的界定
要研究如何扩大公共部门信息再利用的经济效益，首先应明确相关概念，确定该主题的研究范畴，以明确后续的研究思路。
1.1 公共部门信息再利用经济效益的概念定位
鉴于在现有研究成果中未查阅到对“公共部门信息再利用经济效益”的定义，我们从相关基础概念入手，逐步概括其定义。
从最一般意义上来讲，经济效益是指人们在经济活动中产出与投入的比较，或产出的经济成果与消耗的资源总量之比[1]。在公共部门信息再利用的经济效益概念中，投入包括公共部门信息再利用行为耗费的生产成本，个人或者法人出于商业或者非商业目的为获得这部分信息所付出的用户成本以及总体消耗的时间成本；而产出既包括通过公共部门再利用的这部分信息流动给用户带来的实际经营成果和利润，也包括对市场经济产生的良性刺激。
进一步结合欧盟《公共部门信息再利用指令》中对“公共部门信息再利用”这一概念的界定，本文将“公共部门信息再利用经济效益”定义为：公共部门在执行公共任务过程中所产生的文档不再用于原目的，而再次进行流通、加工和消费，给用户及信息市场带来的价值与再利用过程中所消耗的全部活劳动和物化劳动[2]之间的比较。
1.2 扩大公共部门信息再利用经济效益的研究范畴
根据上述定义，扩大公共部门信息再利用的经济效益即是扩大产出与投入比。投入与产出的同时增长或者降低，或保持投入正向变化小于产出的正向变化都可以扩大二者的比值，但我们所讨论的扩大经济效益指的是在产出正向增长的基础上，或者说在利润累积的基础上。因此，要实现的目标有三个，即在公共部门信息再利用的过程中，收入正向增幅高于成本正向增幅、收益增幅逐渐扩大以及企业赢利增加。
上文所提到的公共部门信息再利用的收益不仅包括产生的直接货币收益，同时包括隐性收益。我国在建没和完善市场经济体制的过程中有多元化经济主体的利益矛盾[3]，有效地进行公共部门信息再利用能够在一定程度上弥补资源配置不合理与区域经济发展不协调这两大问题。例如，通过信息再利用全面地搜集、挖掘产业信息，把握产业政策的走向可以明晰未来国民经济整体收益目标中政府资源的调控措施，为企业提供商业机会，这即可视为公共部门信息再利用隐性收益的组成部分。
综上，扩大再利用信息的经济效益研究范畴包括两方面内容：一是扩大信息再利用过程中公共部门通过传递信息本身所带来的收益，即通过刺激信息流动获取及信息交换过程中所产生的利润；二是通过良好地运用这部分信息能够对各行业进行有效的刺激，推动经济增长，并通过丰富信息市场活动，推动信息产业中各环节的改进，进一步完善信息产业链，以此实现扩大公共部门信息再利用经济效益的三个目标，达到扩大经济效益的目的。
2 国外公共部门信息再利用经济效益获取路径及趋势分析
若从市场营销角度考虑，加强产品自身竞争力、提升服务质量、增加宣传投入等一系列的做法都可达到增加收益的目的。各个国家及区域经济主体会选择各种可能的角度，尽可能全面地推动公共部门信息的再利用，但不同国家所采用的具体措施和侧重点均有所不同。参照西方发达国家或地区的发展路径，从中学习经验，有助于探索出一条适合我国国情的信息再利用道路。
2.1 欧盟公共部门信息再利用经济效益获取的发展路径
1989年，欧洲委员会出台了《协同准则》，开启了欧盟公共信息再利用之路，该准则加强了信息市场中私营部门的地位。之后，为进一步扩大公共部门信息再利用的市场规模，欧盟委员会相继出台四部文件[4]，逐步规划公共部门信息再利用的开发框架，同时确定其商业化的发展路线。根据英国PIRA国际顾问公司2000年的报告，欧盟政府公共部门信息投资价值为95亿欧元，经济价值达到680亿欧元[5]，约占欧盟GDP的0.25%。为了让公共部门信息再利用的市场进一步规范化，2003年11月17日《公共部门信息再利用指令》（欧盟PSI指令）正式通过，明确欧共体信息再利用的目标是致力于：在欧共体范围内，为基于公共部门文献的信息产品和服务创新提供便利；增强私营公司对于公共部门文件的跨界有效利用，以产生带有附加价值的信息产品和服务[6]。根据该指令内容，欧盟委员会以及欧共体内各国在其后扩大再利用经济效益的道路上也将重点放在提供更便捷的服务与引入第三方开发。
2005年3月9日，欧盟议会和理事会通过《创建致力于更方便的获取、使用和开发欧洲数字内容的共同体多年项目》决议[7]，这个四年计划对于保持欧盟的再利用经济发展环境的稳定起到了重要的作用。根据2006年MEPSIR研究报告[8]，公共部门市场规模为270亿欧元[9]。其后欧盟开始全面推进数字化的发展战略，“欧洲数字议程”政策使得欧盟的公共部门信息再利用无论是用户体验还是信息规模都有质的跨越，保证政府能够提供更为便捷的服务。同时，对《公共部门信息再利用指令》做出“除合理原因外，信息将免费提供”的修改。这种做法可有效地积累用户群，同时可吸引投资商与开发商，为信息再利用市场提供充足的资本。为进一步扩大信息覆盖范围与数量的优势，“开放数据战略”[10]计划在2012—2013年内建成一个汇集不同成员国以及欧洲机构数据的泛欧门户，该措施预计为欧盟带来每年400亿欧元的经济增长。另据欧盟委员会2011年组织的一项调查显示[11]，在欧盟范围内基于公共部门信息再利用所创造的直接及间接经济效益每年估计达到1400亿欧元。
在欧盟各成员国中，英国公共部门的信息再利用工作尤为突出，成为全球公共部门信息再利用的领先者。2011年6月，由欧盟举办，欧洲的设计者、开发者、研究者、公司和公众共同参与的开放数据挑战和Hack4Europe！两项竞赛中[12]，由英国伦敦大学学院研究人员开发的可视化应用软件可以直观展现全球30多个城市的自行车共享系统的现状，获得开放数据可视化类奖；英国系统仿真有限公司研究人员开发的Android触摸屏应用软件能够从欧洲数字图书馆获得改善的检索结果，获得Hack4Europe奖项。利用先进的信息技术是英国公共部门信息再利用的一大特点，在长期的建设发展过程中英国逐渐形成了独有的模式：设立专门的监管机构、有力的监管环境、利用先进信息技术、鼓励公众积极参与[13]。从1983年开始，英国信息咨询技术组认识到政府信息对英国信息产业的重要性，便积极鼓励公共、私营部门共同开发公共部门信息，不断扩大其商业价值。1990年《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》出台14；2005年《信息自由法》、《公共部门信息再利用规则》、《公共部门信息再利用：规则和最佳实践指南》这三部信息再利用法律规范的出台，为英国提供了有效管理信息以及安全的信息递送环境，保证高效率运营服务的实现；2006年《公共信息的商业使用》以及2007年执行欧盟PSI指令[15]，首要以扩大经济收益为目标，将顺利实施再利用视为刺激信息及出版业就业机会以及发展商业机遇的重要措施。同时，英国公共部门信息办公室（OPSI）积极推行再利用的相关决议、调节信息持有人的交易活动，在信息咨询和商业利用（公共信息的公平交易）中发挥了关键的作用，为发展公共部门信息再利用设定标准并提供了一个切实可行的框架。
2.2 美国公共部门信息再利用经济效益获取的发展路径
美国对于公共信息再利用的研究和实践同样非常重视。美国政府信息采用“完全与公开”政策[16]，美国联邦政府信息（区别于各州政府）不具有版权，任何人都可自由使用，包括用于出售等商业目的。同时获取信息采用免费原则，即使付费也以边际成本作为参考价格，这一鼓励性政策极大地促进了再利用业务的发展。
美国的政府信息可分为三类：一是联邦政府信息，二是联邦政府资助下的非营利部门信息，三是地方政府信息[16]。联邦政府信息采用“完全与公开”政策，各州政府可根据自己实际情况，规定州政府信息是否具有版权。当第三方商业机构针对有版权的、非完全公开的信息进行增值加工时，成本必然增加，所提供的产品价格也相对昂贵，但是仍有相当一部分用户愿意支付费用来获得这部分信息，给第三方企业增值加工带来了商机与市场。另外，有一部分商家选择同时提供免费信息与收费信息，用免费信息吸引潜在付费用户，提升市场知名度，达到用付费信息营利的目的。这使得美国公共部门信息再利用的市场更加丰富繁荣，活跃度更高，引入其中的资金也更充沛。
要保证商业化的成功，背后必定离不开规范化的支撑，美国所颁布的一系列措施与法律为公共部门信息再利用的实施提供了一个较为严密的保障体系。《信息自由法》、《文书削减法》、《公共信息准则》和《A-130通告》[17]，解决了从公开制度到申请标准等一系列问题，为公共信息再利用创建了一个自由的投资发展环境，为投身于再利用行业的个人及商业主体提供了法律保障。通过具有法律效力的权威机构协调，适当利用经济和政策杠杆对美国政府政策内容加以必要限制，能够不断调整规定使之更加适应经济形势的变化。
2.3 国外公共部门扩大信息再利用经济效益的发展趋势分析
（1）公共信息使用更自由化。扩大公共信息覆盖范围，除受到第三方版权保护的文件信息，其余来自公共部门的文件均可用于任何目的。除原有的一些公共部门外，将覆盖包括图书馆、博物馆、档案馆等在内的更广泛的组织机构。信息的使用费用越来越低廉，除有合理原因外，所提供的信息都将免费。大量免费的公共部门信息将有效地吸引到大批用户，使信息因被利用而发挥自身的价值，同时增强信息的流动性，通过增加信息交换过程中利润以及商业机会达到扩大经济效益的目的。
（2）管理机制更完善化。在公共部门信息再利用的过程中，无论是公共部门还是私营部门都会获得商业利润，这时需要法律法规的调控，才能使二者的利润冲突不阻碍用户信息再利用的发展[18]。公共部门所发布的信息通常有两种用途：一为基本信息发布，满足公共任务的需求；二是增值开发的信息产品，用于扩大公共部门的收益。在相关机制不健全的情况下，公共部门的获利动机容易损害其公共任务的执行效果，使工作效率降低，公众利益受损[19]。因此，良好的机制可以保证合理化竞争，促进再利用市场的繁荣，同时增加行业收益。
3 国内公共部门信息再利用法制及企业需求环境分析
同发达国家相比，我国公共部门信息再利用问题尚缺乏明确而有针对性的法律规范，社会各界尤其是企业参与意识及程度尚有较大差距。
3.1 我国关于政府公共部门信息再利用的相关规定
目前，我们没有关于公共部门信息再利用的正式法律文件，有关的工作是参照相关条例、规定等政府文件进行。2004年12月13日，中共中央办公厅印发的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，肯定了信息资源开发利用的重要性和紧迫性。2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《2006—2020年国家信息化发展战略》，这是我国第一次对信息化发展作中长期发展规划，明确信息资源开发利用的战略目标。信息公开是信息再利用的前置步骤，只有允许用户对公共信息进行经营才能称为再利用，2008年5月1日，我国开始实施《中华人民共和国政府信息公开条例》[20]，此外，《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《政府信息公开条例》也是目前我们研究与实践相关政府信息公开及其开发利用问题的重要法规基础[21]。
3.2 我国企业参与公共部门信息再利用的意识及潜在需求分析
要扩大经济效益最高效的办法是使经济链条中产生直接收益的企业参与其中，下面我们来分析吸引企业所关注的着眼点，了解能够吸引企业使用公共部门再利用的信息，进而通过企业扩大再利用的经济效益。
据冉从敬等人的调查结果显示[5]，绝大多数企业都选择从媒体和网络获取信息资源，约占91%。其中，资产规模500万元以上的企业中有58.3%也选择通过网络媒体获取信息，无论发布信息的主体是政府还是个人，企业所看重的是网络信息的快捷性与免费性，有效节省时间成本与资金成本；选择从政府行政机构和信息开发公司获取信息的企业分别占26%和21%，从图书馆、档案馆获取的信息占7%，这意味着从公共机构直接获取信息的企业只有33%。显然通过网络所发布的信息更受企业欢迎，而对于通过广播、电视、平面媒体或者去相关政府部门当面申请的则占少数，获取信息的方法是否便捷是企业重要的衡量指标。此外，对中小型企业来说，公共部门所提供的资源及服务的价格也是其重要的衡量指标。
在公共部门信息再利用的实践中，无论是希望引导企业作为使用者还是投资商，首先是让企业意识到公共部门信息再利用能够为企业带来收益，这要求我们要加强快捷的获取方式、合理的收费标准、高价值的信息资源三方面的建设。
4 扩大我国公共部门信息再利用经济效益的若干建议
公共机构所收集的有关人口、企业、公共决策、土地使用、车辆、气象、卫生医疗、粮食等信息，其中一部分信息具有“独一无二”的特点，使公共信息可待挖掘的经济价值逐渐受到各国重视。显然，欧盟组织与英国在信息的全面性和系统性方面下了很大的工夫，力图将这种优势进一步扩大，将公共信息的利用效果升级，使之能够极大地丰富经济市场的活跃程度，为经济决策提供重要的信息保障，更大程度低降不必要的风险与损失，进而带来更多的隐形收益。
4.1 明确收费标准
收费是收益的直接体现形式，要使收益的正向增长大于成本的正向增长同时还要保证价格尽可能的降低，就要考虑边际成本以及预期的合理回报，将其折算计入收费总额度中，用以衡量在使用公共部门再利用的信息流程中各项收费总和是否合理。政府部门还需进一步明确收费方案与收费额度，对于特殊情况要采用不同的收费办法，要予以专门的规定来说明情况。对于商业化加工过的公共部门信息，以及公共部门提供的仅打算收取一些传真、翻译等人工服务费用的情况应该分开制定收费标准。配合多样的收费方式（例如按流量、点击率扣除方式或者按照在线一次性支付等方式）能够有效地平衡各方的利益，实现收益增幅扩大。
4.2 更加便捷、多元化的信息提供模式
服务质量的好坏直接关系到用户的积极性，对于保证经济效益增加至关重要。可采用网络办公模式，尽量简化服务的中间环节，使信息产品在最短的时间内直接呈现给用户。
（1）信息发布快速，获取方式高效便捷。通过网络能够快捷地面向全社会公开发布信息，如需收取一定费用也可通过网络完成付款。这样能够减少传统办公方式所花费的人力成本，同时也能够方便用户，调动用户使用信息的积极性。
（2）方便流程的管理与控制。信息经由不同行业中政府行政部门的汇总、过滤、发布，由网站工作人员进行管理。网络平台信息的技术管理人员充当信息管理者的角色，可以有效改善由于可发布信息的部门较多而导致信息管理松散的问题。
（3）流程透明化。通过网络可以明确标记信息的来源以及费用说明[22]，办公的透明化不仅能减少不必要的纠纷，节省隐形成本，同时可增加用户的满意度，提升用户参与的热情。
4.3 鼓励第三方参与信息再利用
我国的公共信息数量非常大，只靠政府部门的力量去加工显然不可能面面俱到，所以鼓励第三方参与其中是行之有效的办法。鼓励第三方参与公共部门信息再利用的增值开发，由政府作为中介，这样既可以让政府减轻负担，同时还能为第三方企业创造商机，带动再利用产业商业化发展。由政府作为桥梁，一方面连接商业性企业，一方面连接需要个性化服务的用户，保证交易流程能够按照规定操作，安全顺利地进行。
对于参与公共部门信息再利用商业化流程的第三方，需要建立适当的授权许可机制对其进行管理。根据再利用信息是否有版权保护、是否属于“完全公开”进行划分，第三方企业的商业化开发行为分为需要得到认可和无需得到认可两种。对于前者，建立符合公开、公平和透明原则的授权许可机制至关重要。按此原则，需要明确申请办法及有效时间等各项规定[23]。信息再利用许可条款或协议的内容需按照信息再利用相关的法律法规制定，请求程序应该简便、透明和公平，不能设置不合理的障碍。可参照英国设立的“点击—使用”方式，即通过网络传递请求信息，可以大幅度提高工作效率。英国《公共部门信息再利用规则》要求除有特殊困难需要延长评定时间外，公共部门应在20个工作日以内响应用户的请求。我国公共部门在工作中也应明确许可的响应时限，同时以申诉程序作为保障，维护申请者权益。