经济全球化浪潮冲击下的社会福利国家，本文主要内容关键词为：社会福利论文,浪潮论文,经济全球化论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会福利国家面临的挑战
对德国以及大多数工业化国家来说，布雷顿森林体系的瓦解以及20世纪70年代两次石油危机的爆发，标志着战后资本主义发展的“黄金时代”的结束。石油危机使依赖石油的工业国家的经济遭受重大打击，特别是1973-1974以及1980-1981两次经济危机造成了大规模的失业，战后的经济景气也随之结束。
1990年代以来，经济全球化进程加快，商品服务和资本市场的国际化也达到了一个新阶段。发达国家之间的经济竞争愈演愈烈。各国在制定政策时，多把市场规律和经济效益放在首位，着眼于提高企业的竞争力。但是德国的福利制度却成为实现这一目标的障碍。高税收、高福利、高工资以及用税收手段进行社会财富的再分配等等，增加了企业的生产成本，降低了经济效益。
美国在1980年代对信息技术的巨额投资以及产业结构的升级优化使美国经济在1990年代出现了强劲的增长，表现出强大的竞争力。而德国人还想用“莱茵模式”继续维持固有的增长方式，保持高就业和既定的社会福利水平，而恰恰错过了1980年代后半期对其经济进行结构性改革的机会，错过了迎接芯片时代的到来。其原因可能是，一方面德国经济的出口能力以及传统制造业的国际竞争力掩盖了损害其未来发展机会的结构性缺陷；另一方面，无论从历史还是文化上看，德国人的收入公平和社会保障观念要比美国人牢固得多，绝大多数的德国人把个人的社会保障和福利视为社会的主要目标。但是，全球化的竞争却以迅猛的不可思议的速度展开。而德国等西欧国家在电脑和信息技术方面起步较迟，在新一轮的产业竞争中处于劣势。而且，高税收、高工资、高福利也使德国不再是一个理想的投资地。1990年两德统一后，联邦政府每年都拨出1500亿马克左右的资金用于东部地区的建设，使政府的财政负担很大，东部严重的失业也进一步暴露了其社会保障的结构性缺陷。
在经济全球化时代，贸易和投资自由化的进程也不断加快。从GATF到WTO，各成员国用以保护本国市场的关税和数量限制大幅度地降低，在欧盟单一市场内部，甚至取消了非关税壁垒从而促进了人员、劳务、资本等要素的更自由的流动，使其内部的产品市场更加一体化。由于竞争加剧，经济界企业界就以全球竞争为由，要求政府降低企业税，要求实行降低成本并放松对劳动市场的控制，比如要求取消解雇保护和劳动合同期限，要求削减社会福利，以节省工资附加成本。另外，欧盟在电信、航空、铁路、公路运输以及电力供给等方面都引入国际竞争，而在90年代以前，这些行业都由国家垄断。更重要的是，欧洲货币联盟的进展以及1999年1月欧元的启动，使欧元区11国政府的货币政策的控制权转移给欧洲央行，而根据《马约》关于加入欧元区的趋同标准，各国均须遵守严格的财政纪律，因此国家的政策空间也很有限。这样一来，阻碍资本自由流动的障碍几近消除。各国的企业都可以在欧盟（确切地说在欧元区）内部选择最佳的生产区位，而不必考虑汇率的风险。企业可以把生产转移到税收最为优惠的地方去，这就必然会引发国与国之间的税收竞争。比如拉方丹的税收方案受到大企业的强烈抵制，一些巨头们威胁要将其生产基地外移。可见，随着国际经济环境的巨大变化，特别是竞争的加剧和白热化，各国政府及其工会组织无法再依靠保护性的壁垒来实现其战后追求和实现福利国家目标的工具或手段。随着资本的流动性日益增强，民族国家的政策已不再具有强制企业和投资者在他们非自愿的情况下尽其社会责任的能力。而国际间在吸引国际投资的竞争导致对资本征税能力的下降。各国都通过税收竞争，通过税收改革来为企业减轻财务负担。这样，用于基础设施和社会保障的公共开支，在很大程度上由消费者和雇员阶层承担。而社会福利政策的继续维持必须以其不影响民族经济的生产率为前提。因此，持续降低生产成本，提高国际竞争力以及经济基地的竞争导致了社会福利国家向竞争国家的转型。
全球化浪潮也使西欧各国工会的作用遭到削弱，象德国企业中的劳资共决制也开始逐步遭到侵蚀并有瓦解的危险，因为人力资源管理重新成为企业经营战略的重要因素。就现实来说，那些较少顾及社会伙伴关系的企业也同样具有高度的竞争力和凝聚力，比如英美企业近年来的繁荣就可证明这一点。今天，即使德国的企业也不担心，没有工会的参与就无法解决企业的内部争端，因为竞争的压力和就业的艰难使职工更全心全意地为企业效力。英美工会的被打垮不仅没有使西欧的投资者望而却步，反而使他们更加趋之若骛。美国长期以来就以“无工会地区”这一点招徕外国投资者。德国工业界联合会主席亨克尔于1997年秋季也向美国投资者夸耀说，德国工会的影响日趋消失。但是危险在于，如果国家以及工会的改革过分服从于竞争的无上命令，则可能导致工会在实现其目标，比如阻止极度的不平等方面难以发挥应有的作用。从利益分配上看，资本流动性以及跨国投资活动的自由度的提高必然引起劳资力量的对比发生变化，使分配关系朝着有利于资方的方向倾斜。企业得考虑其国际竞争力，国家也面临同样的问题。因此，人们感叹：德国需要德国的企业，但德国的企业不需要德国。德国吸收的外资明显少于其对外直接投资。比如，1995年，德国仅吸收130亿德国马克的FDI，而德国的对外直接投资达500亿德国马克。一言以蔽之，一国在追求和实现就业、社会保障和社会平等目标方面极大地受制于经济全球化带来的恶劣影响。对来自东欧以及亚太、拉美等新兴工业化国家的竞争迫使西欧发达工业国的企业投入更多资本来从事生产的自动化和生产高技术的产品和提供高品质的服务。在这过程中，由于生产的自动化以及技能的提高，非熟练工人或低技术者必然面临失业的压力。
在经济全球化条件下，一国政府已经无法有效控制大的跨国企业的活动。MNCs总是在全球寻找最佳的投资机会，他们总是根据税后利润多寡和未来潜在发展机遇来决定其投资的重点，方向和区位。特别是制造业，更容易把生产基地迁往成本低的国家，因为其零部件众多，可以分开设计，单独生产。当然这种浪潮也会波及信息和通讯产业。如果工会组织要求太高的工资增幅或政府为了财政开支而对企业征太高的税收，不仅会使本国跨国企业纷纷逃离，而且也会使他国投资者望而却步，其结果不仅半熟练工人甚至某些熟练工人的就业也会受影响，因为企业不愿意多负担工资外的成本。其结果必然导致更多的失业，同时使政府的税基遭到侵蚀，从而使福利国家的目标岌岌可危。随着失业和贫困的增加以及老龄社会的出现，需要在失业金养老金、健康保护等方面有更多的财政转移支付。但是，政府的税收来源和税收总量日益受制于国际经济形势和本国的投资环境。现在许多西欧国家多以采取削减税收并同时扩大税基的对策来增加财政收入，并通过改善国内投资环境来吸引外资以提供更多的就业岗位。但是，这两种措施都有其局限性。就全球范围来说，这只会加剧欧洲内部各国的经济政策的竞争以及企业之间更激烈的竞争，而胜者必然是那些能够削减成本，提高生产率和服务质量的企业。而如果这些潜在赢家的所在国政府认为这种竞争是必须的话，那么，这就意味着必然会把竞争的负担或恶果转嫁给本国最贫弱的阶层。
技术革新是为了改善公司竞争力（压缩成本、提高劳动生产率、改善产品以及服务）而实施。现在，高技术渗透到所有经济领域，效率是提高了，但就业却减少了。在德国，企业利润绰绰有余，利润也用于投资。但投资主要是用于实行现有的合理化措施，不断增加的企业利润不仅没有用来创造新的就业岗位，反而出于成本原因用来削减现有的就业岗位。事实上，一种单纯追求创新效益的经济不会具备大的就业潜力。电脑革命实际上是打击了所有的就业形式和就业部门。特别是制造业以及大多数服务业领域，由于电脑和机器人的使用将大大削减就业的岗位。1991-1995年，德国工业共削减了120万个就业岗位，其中机器制造业22.3万个，电子工业19.5万个。而且，德国强项工业的隐性失业也相当严重，冶金工业高达22%，机械电子、汽车、建筑等行业也高达20%。那些低技能的劳动者将越来越难以找到稳定高薪的工作，而更多的人被排挤出局则意味着社会福利国家的负担更加沉重。如果社会保障和就业这两个重要的目标难以实现，那么也预示着社会福利国家的日渐衰亡。
二、德国应对经济全球化的政策评价
回顾科尔执政期间的政策可以看出，科尔政府为降低成本，采取了降低工资，削减社会福利和减少环保费用等措施。1993年8月德国政府关于《保障德国未来竞争能力》的十年基本纲领包含了降低国家开支，特别是社会保障开支。而且，在财政金融、税收和其他方面也采取鼓励私人投资的措施，比如降低所得税和公司税，冻结或降低工资，电讯业继续私有化，对有损德国企业竞争能力的环保措施放松管制等等。1996年10月德国公布了《一揽子紧缩计划》，取消了诸如患病期间工资继续支付的社会福利成果。这种政策是以新自由主义的理论为指导的，即较少的企业税可以产生更多的利润，从而引发更多的投资，从而达到增加更多劳动岗位的目标。但是，新自由主义的方案无法消除失业问题。这种政策措施不利于中下层阶级。以工资为例，德国的工资分配明显有利于高收入者，不利于低收入者。自1991年以来，由于协议工资标准较低以及德国统一造成的税费上涨，德国民众实际收入降低了。90年代后期，德国的工资率已下降到60年代的水平。社会收入水平发生分化，富者愈富，穷者愈穷。对企业征收的税负从1982年的19.9%下降到1997年的7.1%，对劳动收入的征税却从29.4%上升到36%。众所周知，工资既是收入也是成本。对工人来说是收入，对支付工资的企业来说是成本。从企业的角度来说，应尽量地削减成本。但是，从国家来说，只有让民众得到尽量多的收入才能保证国内需求。通过放弃部分工资，削减社会福利和减少环保费用等办法来降低成本，实际上只是有利于某些出口企业。但是，私人消费的份额占德国GDP的近60%，多数德国企业和外国投资者主要是为德国市场生产，如果消费气候恶化，投资活动乏力，那么无论是国内的还是国外的投资者都找不到在德国投资的根据。
显然，科尔经济政策的失误在于忽视大众收入的减少，从而引起购买力需求的减少。如果用较高的工资税来补偿较少的企业税，用抑制工资来换取企业的利润，必然导致民众购买力的下降，这样，企业就不会去考虑创造劳动岗位的扩大投资，结果许多资金流向国外，或者推行生产的合理化，而这两者都会牺牲劳动岗位。90年代以来德国加大了对东欧国家的投资，而且多数是中小企业为获得廉价劳动力而进行的。产业空心化，如某些制造业的外移对国内的就业形势必然产生负面影响。
从国民经济学的角度看，国家协调的整体性经济政策对经济增长非常重要。但是，《马约》的四项趋同标准迫使欧洲各国包括德国限制公共债务，推行一种相当极端的紧缩政策，这无疑会使本来已经疲软的经济雪上加霜，无法通过扩张性财政政策增加投资，缓解失业压力。而德意志联邦银行的货币政策则完全以维护币值稳定为目标，现在货币政策主权交由欧央行统一执行也依然如此。因此可以说，为加入欧元区而作的种种努力实际上也直接导致了大量失业的出现。还有，在八九十年代，国家日益放弃了在经济和就业方面的责任。由于国家推行公有企业和机构的私有化，经济政策的权限变小了。私有化之后，效率可能一定程度上提高了，但是就业岗位却明显减少，从而加大了社会保障的负担，领失业津贴和救济金的人数增加了。可见，科尔政策不利于中下层阶级。
1998年9月27日德国大选中，社会民主党人施罗德击败了执政长达16年之久的基民盟总理科尔，为此曾有舆论称民主社会主义的春天已经到来，新自由主义的冬天已经过去。但是，新上台的施罗德政府却推行超然左右的“新中派”政策。而从其实际的政策和改革的措施来看，社会民主党已经从原来的左派向右发生了偏移。经济界、企业界期望新政府在创新与公正之间寻求新的平衡，建立创新机制，调整经济结构，提高国际竞争力。但是企业界认为，德国的福科制度特别是“高税收、高福利、高工资”增加了产品成本，阻碍了企业竞争力的提高，挫伤了企业界的积极性。而广大民众切齿痛恨的严重失业却是新政府不得不放在第一位的核心问题。新政府提出要重新认识市场的作用，要把侧重于供给的新自由主义与侧重于需求的新凯恩斯主义结合起来，在保证经济增长的同时，不断扩大就业。但是由于受到各种利益集团的牵制，新政府既不能大幅削减人们敏感的社会福利，又要减税以促进经济增长。
在社会福利方面，施罗德政府废除了科尔政府通过的1999年养老金改革方案，同时1999年养老金下调0.8%，达到19.5%。另外，又把病时续付工资比例从原来的80%恢复到100%。为降低青年失业率，联邦政府启动了青年应急计划，为青年尤其是工作未满三年或没有完成职业培训的青年提供更多的培训机会。其目标是在短期内使十万名青年获得培训或工作。联邦政府还大幅度增加联邦劳工局的预算，使它能够有更多的资金来推行积极的劳动力市场措施，而且继续把重点放在德国东部，积极为非熟练工人创造低工资岗位，对雇佣这些工人的雇主发放津贴。为提高企业的国际竞争力，施罗德政府主张改善企业投资环境，大力发展高新技术和新兴产业。应该说，这些政策措施发挥了一定的作用。
当然，德国仍具有自己的优势。德国的人均出口额比世界上其他任何国家都高。80年代以来，德国在世界总出口的比重一直保持在10%以上，而德国人口占世界总人口不到1.5%。德国的劳动力成本与国际水平相比也确实较高，但是，不是工资而是劳动生产率在国际竞争中起决定性作用。而德国工资的增长速度低于劳动生产率提高的速度，企业因此获得了更高的利润。另外，德国对于国外资本是有吸引力的。仅1991-1995年，外国在德国股票上的投资就比德国投资者购买的外国证券多3560亿德国马克。这个数字比直接投资的赤字1440亿德国马克大得多。流入德国的外国资本远远高于德国在国外的直接投资。
但是，德国的这些优势仍不足于抗拒全球化带来的负面影响和冲击。因为，在经济全球化的背景下，资本的自由流动使企业面临追逐利益最大化的压力。过度的竞争压力导致成本压力，从而导致合理化措施推出，结果将引起失业率的上升。虽然合理化措施可以用更少的劳动力生产更多的产品，国民生产总值也会增加。但是经济增长了，技术创新能力增强了，企业利润增加了，失业却更严重了。全球化迫使政界为企业创造有利的条件，全球化被视为削减和降低工资的合法依据。然而，削减福利和降低工资却导致越来越多的人陷入贫困。因此，削减社会福利也只能以人们可接受的程度进行，否则就会爆发社会冲突，这必然也就削弱了该民族国家的竞争力，因为，削减社会福利的短期成本优势带来的则是中长期的竞争劣势。
笔者认为，通过税收进行收入再分配是有必要的，既合理而且可行。比如，可删除税法中的特别规定，使大企业难以逃税；对那些奢侈品、非基本需要的商品征收更高的增值税；按累进制征收遗产税。税收收入可用来实行以需求为导向的社会福利政策，减轻社会保险的负担。当一个人的失业金和养老金不足以维持正常生活时，社会保险应自动增加。根据边际效用递减规律，额外的1000马克带给一个在温饱线上挣扎的家庭的效用比带给一个亿万富翁多得多。况且，社会市场经济的原则本来就是为了经济增长的成果能更加广泛和公平地为全体社会成员所分享，为了保障公民的就业权利和公民的尊严和自由。因此，生态税与托宾税一样，也是一种财富再分配的税种。它可以通过提高不可再生能源的价格，来促使人们节约能源，特别是汽车行业开发节能的环保型汽车。
值得指出的是，一个在市场上以利润最大化为目标的企业是不可能主动采取任何措施来进行环境保护的，如果它不需要为污染空气或把废水排入河流付出代价。因此，进行环境和生态保护必须建立全球性的协调机制，否则，那些较为重视环保的国家（如德国）和企业必然会在那些置环保于不顾的野蛮的消费主义者面前输个精光。因此，新德国模式中的支柱之一“生态持久”仍是德国竞争力战车中的一个疲软、蹩脚的轮子。这也是全球化对社会目标构成严重挑战的一个反映。还有，另一支柱“社会团结”在全球化浪潮冲击下能维持多久也值得疑问。
笔者认为，德国经济在国际上不能仅靠降低成本（如通过削减社会福利）和进行价格竞争，更重要的是要进行质量竞争。德国应大力发展行之有效的多样化和专项化战略，改善企业文化，充分发挥雇员的主动性和创造性，把重点放在依靠质量和新颖上。当然，这并不是件容易的事。技术创新和新兴产业的形成需要资金，也需要时日，而只有当德国经济重新找到新的增长点并使经济结构的调整发挥出效应后才有可能彻底解决失业这一棘手的问题，才有可能不再拿广大选民的社会福利开刀。但是，经济全球化正日益使社会和生态呈螺旋式下降。当初，社会福利政策最重要的含义是防止资本主义过度发展产生的弊端，并把对雇员造成的社会不公减少到可承受的程度。但是，在全球化条件下，在贫富分化日益加剧的趋势下，德国的经济制度能否继续拥有“社会福利”这一特性呢？社会民主和社会福利公平在全球性的资本主义过度的恶性竞争的威逼之下还能往昔依旧吗？德国未来委员会提出，德国应该实施“经济效率、社会团结和生态持久”三者之间平衡的发展战略。应该说，德国仍在追求理想的社会目标，其价值取向值得肯定。但是，在经济全球化浪潮的冲击下，社会福利国家能否存续并再发生机尚需拭目以待。
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