论超国家教育政策的功能——以欧盟的教育政策为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,欧盟论文,功能论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G510文献标识码：A文章编号：1003-7667(2007)11-0075-04
随着欧洲一体化建设的不断深入，欧盟逐渐建立起一套相对完整的、超国家层面的教育政策体系，其制度框架由以下几个层次构成：欧盟的根本大法——基本条约中的相关规定；具有约束力的相关法规，包括条例、指令以及决定；不具有约束力的相关规章，包括建议和意见、通讯、白皮书和绿皮书等。所谓教育政策的功能，是指教育政策在运动过程中为实现一定的教育目的所发挥的效力或所起的作用。[1]欧盟教育政策主要具有导向、协调和整合三种功能，其服务对象具有双重性，也就是说，它既要为欧盟成员国服务，又要为超国家实体——欧盟服务。作为一种新型政治经济实体的教育政策，其功能的发挥都是在两个层面上同时展开的。因此，欧盟教育政策的功能具有特殊性和复杂性。
一、导向功能
欧盟教育政策的导向功能，是指教育政策对欧盟范围内的教育教学活动及人们的行为具有引导作用。欧盟教育政策的导向功能通常从两个方面表现出来：一是为欧盟及其成员国教育事业的发展提出明确的目标；二是推出一整套旨在促进教育改革与发展的重大措施。
在欧盟委员会于2002年出台的《多样的体制与共同的目标：欧洲教育与培训2010年规划》(Education and Training in Europe：Diverse Systems，Shared Goals for 2010)中，欧盟明确提出了新世纪头10年教育发展的三大战略目标：(1)根据知识型社会以及教学、学习模式变革的新要求，提升欧洲教育与培训的质量和效能；(2)根据终身学习、促进就业和职业发展的指导原则，为接受各种形式的教育和培训提供便利；(3)根据培养工作和社会能力以及适应全球化挑战的基本要求，使教育与培训体系向更广阔的世界开放。[2]可见，欧盟教育政策的导向作用是非常明显的，即为欧盟的总体发展战略服务。同时，为实现以上战略目标，欧盟围绕着提升就业能力和改善教育质量这两个核心问题，推出了一系列的重大措施。
(一)提升就业能力
自欧洲煤钢共同体成立开始，提升就业能力就构成了欧盟教育政策的首要功能。进入21世纪后，欧盟仍将提升就业能力作为其核心教育政策议题，并特别强调了终身学习的理念及其重要意义。2002年3月，欧洲理事会通过了《实施2010年欧洲教育与培训目标的具体工作计划》(Detailed Work Programme on the Follow-up of the Objectives of Education and Training Systems in Europe)。在该文件中，欧盟认为，如果个人在其整个生涯中都接受教育与培训，那么就有利于解决当前的“学校教育危机”。[3]在为提高就业能力而制定的所有指导原则中，欧盟重点强调了青年的教育与培训以及终身学习问题。根据终身学习的理念，公民被要求“经常更新其知识”，从而增强自身的就业能力。这也意味着应在个人、集体和工作之间建立一种新的关系。这种新的关系通过不断地接受培训和提升学历以及不停的求职过程得以实现。有学者指出，在终身学习理念的影响下，解决结构性失业问题的重任已经从国家层面转移到了个体层面，而自我就业理念则取代了劳动力市场理念。[4]
(二)改善教育质量
2002年3月在巴塞罗那举行的欧盟首脑会议曾指出，教育是欧盟社会模式的基石之一。到2010年，欧盟的教育质量应当成为“世界教育质量的参照系”。改善教育质量既是顺应世界教育改革潮流的一种必然举措，又反映出欧盟为应对全球化的挑战而加强自身的生存和竞争能力的一种决心。改善教育质量并发展优质教育，不仅意味着应加大投入以及加强公私之间的伙伴关系，还意味着应通过建立参照点和指标对学习过程和成绩进行评估。教育质量问题，是一种全球性的问题。在欧洲层面，通过对国家政策进行整合，这一问题显得更为突出。[5]在改善教育质量这一功能观的指导下，欧盟教育政策的重点开始从“输入控制”向“输出控制”转移。其目的是“创造一种开放的、积极的对话环境”，并且为各国的“相互学习打下坚实的基础”。可以这样认为，“数据和可比较性的挑战”本身就构成了一种政策，而不需要专门的教育政策制定过程。因此，欧盟认为，这是对教育制度进行变革的最有效的方式。
二、协调功能
欧盟教育政策的协调功能，是指教育政策在欧洲一体化进程中能起到协调和平衡各种教育关系的作用。欧盟教育政策的协调功能主要体现为两个方面：一方面，教育政策既要协调教育系统内部各个子系统之间的关系，又要协调教育系统与其他社会子系统之间的关系；另一方面，在欧洲一体化的背景下，欧盟的教育政策要正确处理超国家组织与民族国家之间复杂的教育权力关系。由于教育领域并不是欧盟的专有权限领域，因此欧盟在介入超国家层面教育问题时，必须持一种小心谨慎的态度。根据“辅助性原则”的规定，欧盟对教育领域只有“支持和补充”的权力。然而，出于竞争和发展的现实需求，欧盟对超国家层面的教育问题表现出了高度的关注，其教育政策有时甚至会超越法律规定的束缚。面对欧盟步步紧逼的压力，成员国的反应是极为复杂的。一方面，面对全球化的压力以及欧盟项目经费的“诱惑”，各成员国不得不认真考虑欧盟提出的教育革新理念；另一方面，各成员国始终坚持民族国家应完全拥有教育主权，涉及国家层面的教育政策应完全由本国政府制定。此外，在对待欧盟教育政策的态度上，各成员国也不尽一致。这样，在涉及国家总体利益和具体教育利益的问题上，欧盟与成员国之间不可避免地要发生分歧和矛盾，甚至引发冲突。因此，协调欧盟与成员国之间以及成员国与成员国之间的矛盾与冲突，构成了欧盟教育政策的一项重要功能。
具体来说，欧盟主要通过确立教育优先发展区和教育项目经费制度来发挥教育政策的协调功能。首先，针对不同教育领域，欧盟确立了优先发展高等教育和继续教育的战略。至于义务教育领域，欧盟则采取了最为谨慎的策略。由于义务教育主要由政府提供，其经费主要来自国家的公共财政，因此民族国家对本国义务教育的控制也是最为严格的。其中，对教学内容的控制，更显得尤为突出。相比之下，高等教育机构和各种培训机构拥有更大的自主权，其学员在欧盟范围内的流动也更为广泛。此外，高等教育和继续教育与就业的联系也更为直接和密切，因此更符合欧盟的整体发展战略。这样，欧盟做出上述的教育决策，既可以做到最大限度地尊重成员国在教学内容和教育体制安排上的主权，从而避免不必要的矛盾和冲突，又可以充分利用现有资源以更好地实现在其他教育领域制定的发展目标。
其次，从20世纪70年代中后期开始，欧盟就开始推行教育行动计划，以分配项目经费的方式来推广其革新理念，加强各成员国之间的教育合作。推行涵盖不同教育领域(包括义务教育领域在内)的教育行动计划，一方面，可以充分利用超国家层面的教育资源，使各成员国全面受益，并促进不同教育子系统的协调发展；另一方面，通过制定和实施教育行动计划，可以吸引多方行为者参与其中。[6]这样，在打破政府垄断的同时，欧盟的教育行动计划能够最大限度地满足多方利益群体的不同需求。同时，这一做法也更为符合欧盟所提出的教育治理的理念。从这一角度来看，欧盟的教育政策又超越了“超国家机构-民族国家政府”的二维范畴，吸纳了不同的行为主体，兼顾了他们的不同利益。
三、整合功能
欧盟教育政策的整合功能，是指教育政策在加强欧盟内部的团结和共同意识、减少欧盟机构“民主赤字”的过程中所发挥的一种促进作用。欧盟主要通过发展“欧洲维度的教育”、加强欧洲认同的建构来发挥其教育政策的整合功能。
欧洲一体化建设的最大难点是如何处理好民族国家与欧盟的利益关系。因此，能否在欧洲各国公民的心目中建立起一种强烈的欧洲认同感，将在很大程度上决定着欧洲一体化建设的速度、质量以及发展方向。哈贝马斯指出：“要把欧洲统一所带来的经济优势作为继续扩大欧盟的理由，就不能离开大大超越经济范畴的文化凝聚力。这种欧洲生活方式所面临的威胁以及人们要捍卫它的愿望，激发了一种未来欧洲的新观念，从而可以再一次创造性地迎接当前的挑战。”[7]欧洲的文化多样性和政治多元化现实，决定了欧洲应该建立一种基于多元文化主义之上的欧洲认同，只有这样才能保障欧洲政治一体化目标的顺利实现。[8]
在关于如何建构一种欧洲认同的问题上，教育应该是一种最有效的途径。欧共体创建人让·莫内(Jean Monnet)曾经说过：“如果有机会重新开始这一计划的话，我宁愿选择从教育开始。”[9]这说明，教育不仅是最难融入超国家框架的因素，而且是最重要的因素。基于这样的认识，欧盟一直致力于发展超国家层面的教育政策，并将加强欧洲认同的建构作为其政策的一种重要功能。为实现这一目标，欧盟出台了一项重要的教育政策——发展“欧洲维度的教育”(European Dimension in Education)。1988年，欧共体理事会通过了《关于欧洲维度的决议》，正式对“欧洲维度的教育”目标做出了界定：加强青年的欧洲认同意识，并使他们为参与共同体的经济和社会生活做好准备；使他们认识到共同体面临的机遇与挑战；加强他们对共同体与各成员国的了解；使他们认识到加强更大范围的国际合作的重要性。此外，该决议还号召成员国与欧共体共同采取行动，从而将“欧洲维度”融入到学校课程、教材以及教师培训之中。作为欧盟的一项重要教育政策，所谓发展“欧洲维度的教育”，其主要目的就是加强各成员国青年的欧洲认同意识，从而最终推动欧洲认同的建构。
在1992年通过的《欧洲联盟条约》中，第126条第2款明确规定，欧盟应致力于“发展欧洲维度的教育”。至此，欧盟的这项重要教育政策在欧盟的基础性条约中得以正式确立，其法律效力又提升到了一个新的高度。1993年欧盟委员会的绿皮书——《欧洲维度的教育》对这一政策做出了进一步的阐释，同时指出，欧盟应在以下领域采取行动：发展欧洲公民身份；提高教育质量；使青年人融入到社会与工作生活中。为此，欧盟采取了以下政策措施：加强语言的教学与学习；促进大学生的交流与流动；加强各国学生对欧洲历史、文化以及价值观的学习，并加大欧洲知识在各国课程中所占的比重。
四、欧盟教育政策的功能：有效性与有限性
欧盟教育政策的功能是否得到了充分的发挥？从实际效果来看，其政策的导向和协调功能发挥得较好，而整合功能则有待于进一步开发。欧盟所提出的发展知识型经济、加强欧盟竞争力的战略目标，符合成员国的根本利益。一方面，失业问题是各国普遍面临的问题；另一方面，在信息和知识时代，世界各国普遍重视人才的培养和储备。因此，教育质量问题受到了高度的关注。在这样的背景下，欧盟各国必然也要顺应这一潮流。在职业教育与培训领域，从欧盟的文凭互认政策到流动政策，再到终身学习政策，都在各成员国得到了不同程度的实施。特别是西班牙、荷兰等国，积极推行了欧盟所倡导的职业教育革新理念。在改善教育质量的问题上，欧盟所提出的建立教育质量指标体系的建议，也到了各成员国的积极响应。虽然欧盟的相关政策并不具有直接的控制作用，但是在外部竞争和内部竞争的双重压力下，各国不可能无视这些政策的存在。
欧盟所确立的教育优先发展区政策及其推行的教育行动计划，较好地发挥了一种协调的功能。可以说，只要欧盟的教育决策避开义务教育领域，或者说尽可能地采取一种温和的、循序渐进的政策，就不会触动各国的那根最为敏感的神经。尽管对欧盟的义务后教育政策，它们也会表现出不同程度的质疑，但是与义务教育政策相比，其抗拒的程度则要缓和得多。甚至在高等教育领域，它们还主动发起了具有极大挑战性的改革进程——“博洛尼亚进程”。[10]此外，为了最大限度地获取欧盟的项目经费，成员国积极参与了欧盟的教育行动计划。它们的根本目的是一致的，即在响应欧盟的改革建议的同时，推动本国教育的发展。
通过发挥教育政策的整合功能，欧盟希望以此来加强共同体内部的和谐与稳定，从而最终推动欧洲一体化建设。显然，要使各国公民充分认识并接受欧洲共同的历史、文化和价值观，学校教育是一种最有效的传播途径。为此，欧盟提出，应加强各国学生对欧洲历史、文化以及价值观的学习，并加大欧洲知识在各国课程中所占的比重。为实现这一目标，欧盟甚至还提出了推行“欧洲版本”教科书的建议。然而，在欧盟的教育政策体系中，课程是一个最敏感的领域。《欧洲联盟条约》第126条规定，欧盟应“充分尊重成员国在教学内容、教育制度的组织上的职权”。也就是说，欧盟并不具备推行统一课程的任何合法权力。因此，到目前为止，欧盟在这方面所做出的努力没有取得太大的进展。这也表明，欧洲文化融合进程涉及到一个限度的问题。对于像课程这样的敏感领域，欧盟的教育决策将保持在一定范围之内，不能超出现有的法律制度框架。否则，其政策的合法性就会受到普遍的质疑。
欧盟的各项教育政策并不具有与民族国家教育政策同等的法律效力，同时，在政策实施的过程中，超国家机构与成员国政府并不是领导与服从的关系。欧盟的基础性条约对欧盟的教育权限做出了严格的限定，即欧盟必须充分尊重各成员国的教育主权，而在是否有必要调整本国教育政策的问题上，后者拥有最终的决定权。因此，如果欧盟的教育决策过于激进并带有强制性，那么就会偏离现有的制度框架，而且，这样的教育政策在成员国层面也根本无法得到执行。由于在欧盟与成员国之间存在着一种特殊的政治关系，因此欧盟教育政策的功能将不可避免地受到一定的限制。尽管它的导向和协调功能发挥了一定的作用，但是究竟能在多大程度上影响到成员国的教育政策与实践，则最终还要取决于民族国家政府的认可程度。至于整合功能，由于会涉及一些重要的教育主权问题，因此其发挥将受到更大的限制。当然，以发展的眼光来看，由于欧盟将不断调整和完善自身的教育政策，因此其功能也有可能得到更好的发挥并取得更佳的效果。但是，在相当长的一段时期内，欧盟教育政策功能的这种有限性特征不会改变。换句话说，欧洲政治联合的脚步将直接决定着它的前景。