我国农村经济发展的效率与政策，本文主要内容关键词为：农村经济发展论文,效率论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F303 文献标识码：A 文章编号：1005—1309 （2000）07—0003—07
20年来，我国农村发展的经济基础与过去相比有了很大的改变，农业和农村经济发展进入了新阶段。但是，也面临着若干新问题。在农业发展的外部环境方面，我国农业与国际市场的联系日益密切，如何在世界贸易组织框架下提升我国农产品的国际竞争力已成为当前人们关注的焦点；在农村政策目标方面，随着乡镇企业发展进入全国范围的调整期和国内产品供给由不足转为过剩，如何加快农村剩余劳动力的转移，提高农民收入日益成为一个核心问题；在农村基本经济制度方面，如何建立新的农村土地制度，调动农民和社会各方对农业的投资热情，以及在经济发展过程中如何扶助农村庞大的贫困人口，即在发展中如何体现效率与公平已经作为重要问题被提上了议事日程。我认为，上述这些问题关系到我国农村经济发展中的一个基础性问题，即效率问题。效率应当是我国农村经济发展所追求的长期目标。
一、农产品国际竞争力：一个世纪性难题
农业的效率直接关系到我国农产品的国际竞争力，并将最终影响到我国农业的效益。全球经济一体化是世界潮流，我们不可能脱离这一潮流来独立发展本国的农业。在农产品国际竞争中，贸易自由化是国际农业政策发展的主流，价格、质量和服务是农产品国际市场竞争的核心。
随着我国与美国及欧盟关于中国加入世界贸易组织谈判的基本结束，我国加入WTO的前景已经明朗。就农业来讲， 我们将面临的是农产品进口关税的进一步削减（农产品简单平均关税从目前的22%降到17.5%，对美国优惠农产品的税率降到14%），进口关税配额的扩大（如棉花和谷物的配额内关税为1%，进口配额逐年扩大）， 减少国内支持和取消出口补贴，取消与WTO 向背的非关税措施（如我国带有保护性质的国家卫生和动物植物检验措施），反倾销标准和特定产品保障条款（即，我国允许美国在中国加入WTO以后的15 年内对中国农产品仍适用“非市场经济国家”的倾销标准，在中国加入WTO以后的12 年内可以对因中国出口引起或可能引起的市场混乱的特定农产品实行保护措施）。
我国农业加入世界贸易组织后所面临的国际市场环境，总的来说是挑战和机遇并存，但是，挑战是首要的，而机遇是要创造的。就目前情况来看，我国农产品的国际竞争力是相当薄弱的。我国农产品在价格竞争、质量竞争和服务竞争方面都不具有优势。
对于大多数重要的农产品来说，我国国内的市场价格都高于国际市场价格，一旦国内农产品市场向国际市场开放，许多农产品根本没有竞争力可言。我国是世界上小麦产量最大的国家，但是，中国小麦每公斤生产成本高于美国和加拿大。据中国农科院调查，1997年—1998年，中国小麦每公斤成本（不包括土地成本，下同）为1.22元（人民币，下同），美国为1.16元（包括土地成本，下同），加拿大为0.47元（包括土地成本，下同）；中国的玉米每公斤生产成本为0.88元，美国为0.88元；中国的大豆生产成本每公斤为1.83元，美国为1.76元；中国的油菜籽生产成本每公斤为2.61元，加拿大为0.90元。而且，农作物的单产水平低，玉米、大豆和油菜籽的单产仅为美国和加拿大的60%—66%。专家估计，我国的种植业产品如果考虑到土地的成本，则每公斤的生产成本还将比美国和加拿大提高30%。
国际农产品市场的竞争除了价格以外，农产品的质量是一个重要的考虑因素。国际市场上对农产品的质量要求，不仅表现在对使用化学品、生长激素、生物技术的限制，还表现在对生产该产品的环境要求。在国际市场上，进口国尤其是高收入国家之所以大量进口欧美等发达国家的农产品主要是取决于其较高的农产品质量。我国在农产品的质量控制方面，与先进农业生产国相比差距很大（我国的农业生产基本上是农民一家一户独立进行，生产的组织化程度低，生产过程中的质量监控几乎为空白）。由于质量问题，使我国本来应该在价格竞争方面占优的农产品也丧失了市场机会。如生猪，尽管我国生猪的生产成本要远远低于美国和加拿大，1997年—1998年，美国每公斤生猪的增重成本为11—12元，中国为7—8元。如果平均按每头85公斤增重计算，1998年，加拿大阿尔伯达和安大略省的生猪每公斤增重成本分别为4.47元和5.47元，而同期中国为3.49元。水稻也一样，美国的水稻生产成本高于中国1倍， 1998年，中国为0.94元，美国为2.04元。但是，美国的水稻30%出口，美国的水稻出口量占世界贸易总量的10%。为什么有价格优势的我国农产品出口赶不上美国、欧盟和加拿大，原因是我国被认为是畜牧业的疫区以及水稻的化学品含量过高。
与价格竞争和质量竞争不同，服务竞争能力的强弱则是衡量一个国家市场体系和游戏规则完善与否的标志。我国农产品的服务竞争不仅远远落后于发达国家，也远远落后于国内工业品的服务竞争。主要表现在储运设施和手段落后，农产品的市场体系不健全。甚至连国内的不少省市也宁愿花较高的价格从国际市场上购买农产品，而不愿从国内其他省份购买，原因是从国际市场上购买在时间和质量上反而有保证，而从国内市场购买则对所购农产品的不确定性和不可靠性因素难以把握。1
导致我国农产品缺乏竞争力的原因是多方面的，尽快提高我国的农产品国际竞争力不仅关系到农民的收益，而且关系到国家的粮食安全。因此，必须从导致问题的源头入手，采取相应的对策。这里着重强调四个方面：1、降低农产品的活劳动成本。 降低活劳动成本的唯一办法就是减少农民。8亿农民搞饭吃最终解决不了中国农产品的竞争力问题。 根据农业部固定观测点调查，我国水稻、小麦、玉米、大豆和油菜籽的生产成本中活劳动成本占35%—55%，而美国和加拿大仅为9%。2、结束我国农业的负保护政策。我国农业负保护政策的主要形式是价格剪刀差和农民的不合理负担。 上海财经大学陈敏敏按 PSE （ Producer Subsidy Equality，生产者补贴等值。PSE是假定取消所有现存的政府对农业的扶持政策，由此造成的农业收入的减少额同其原来的收入额之比的百分比，它反映了由于政府农业保护政策的影响使农业部门收入的增减情况，以及资源从非农业部门转入和转出的情况。）计算，1993年政府利用负保护政策从农业部门得到的净转出2194亿元，1994年为1284亿无，1995年为1406亿元。也有专家计算认为，1993年—1995年我国的PSE为—546亿元。不管具体数值如何，PSE为负值是公认的，这与我国对国有工业企业的高保护、高扶持政策相比形成了鲜明的对照，造成了市场经济条件下产业之间竞争的不公平，从而难以激发农民的投资热情。3、充分利用WTO的“绿箱政策”。虽然“中美农业合作协议”多少对中国带有一些歧视性的条款，但是，WTO 框架下仍然留有非价格因素的农农业保护空间，即“绿箱政策”。而恰恰在“绿箱政策”方面，我们过去做得很不够，今后应当予以加强，如以公共品或准公共品形式增加国家对农业科学研究的投入、促进农业技术的推广、农民培训、推动农业生产和生产组织方式的转变、保护农业生态环境和保护基本农田等。4、积极调整农业的生产结构。在调整农业生产结构中要发挥生产者和政府二个积极性。由于我国农产品的国际竞争力不足已是一个不争的事实，所以，调整农业结构已显得尤为迫切。对于不具备竞争优势的农产品，应当主动让出部分国内市场；对于粮食则要在优化品种的基础上实施减产政策。当然，主动实施粮食减产对于我国来说是一个缺乏经验的新课题，这在中国历史上很少发生。国家要制定相关的政策和战略规划，在“退耕还林”、“退耕还草”、“退耕还湖”、“坡地休耕”和保护农民基本利益方面推进创新机制。
二、小城镇：农业剩余劳动力主要出路吗？
可以清楚地看到，我国的农产品要想在国际市场上与农产品出口大国一争高低，主要是必须降低活劳动的投入。提高我国农村经济发展的效率，关键也在于减少过多的农业人口。在自然资源相对稀缺的条件下，过多的农业劳动力只会成为农村经济发展的障碍。
在过去的20年，由于我国工业化程度低，轻纺产品供给不足，所以，伴随着经济的高速发展，农村乡镇企业异军突起。八十年代以来，我国的乡镇企业累计吸纳了1亿左右的农业剩余劳动力，年均吸纳600万。但是，九十年代中期以来，我国农村就业出现了两个值得引起人们警惕的新情况：1、乡镇企业发展进入了结构升级时期， 吸纳农业剩余劳动力的能力逐步下降。1990年—1998年，全国乡镇企业年平均吸纳就业岗位409万人，仅相当于1980年—1989年期间每年新增就业岗位707万人的57.9%，尤其是近两年甚至出现了乡镇企业就业负增长；2、随着农业生产投入的增加和农业技术进步引起的农业劳动生产率的提高，种植业需要的劳动力不断下降，再加上国内农产品供给由不足转为过剩，农业部门作为农业剩余劳动力蓄水池的功能减弱。以上两项原因使原来已经开始缓解的农业剩余劳动力大幅反弹，目前约有1.8亿人， 即使扣除每年7000万的外出打工者（其中有4000万人跨省市流动，但是，这部分人口到城市以后，就业很不稳定，其中，不少是无业游民），也有1.1亿人。这些剩余劳动力作为农村劳动力的存量与新增农村劳动力（每年约 650—700万人）一起构成对我国农村就业的巨大压力。
加速农业剩余劳动力转移的基本思路是农业就业非农化。但是，过去20年，我们在推进农民就业非农化时所采取的政策是鼓励农民“离土不离乡”、“进厂不进城”（这一政策在很大程度上是以保护城市社会和就业稳定为出发点的），结果导致农村“村村办厂，户户冒烟”，在农民短期经济收入提高的同时，农村的生态环境遭到极大的破坏。显然，这是不符合我国农村经济可持续发展要求的，这种政策必须得到纠正。从国民经济长期均衡增长的目标出发，我国转移农业剩余劳动力，实施农民就业非农化的基本政策应该是大力推进城市化。城市化不仅可以迅速消化农村剩余劳动力，而且对发挥城市的经济核作用，对扩大我国农业的生产规模，降低农产品成本，提高农产品的竞争力，对保护农村生态环境等都具有十分重要的战略意义。
1998年我国城市化率为30.4%，世界平均城市化率为45%，发达国家平均城市化率为75%。我国的城市化率比同等人均GDP 的国家要低12个百分点。如此看来，我国的城市化仍然处于初级阶段，发展空间相当巨大。简单推算，如果我国的城市化率达到国际上同等人均GDP 国家的水平，那么，我国可以再转移出1.5 亿农业剩余劳动力（即使这部分劳动力处于不充分就业状态）。城市化的发展取决于GDP 的增长率和产业结构变动率，一般来讲，第三产业的就业弹性大于第二产业。根据有关部门预测，如果我国在“十五”期间GDP增长率保持在7%，产业结构变动率保持在1995年—1998年的水平（这一时期的第三产业发展较快），则我国的城市化率每年可以提高0.65—0.75个百分点，整个“十五”期间，通过城市化可以为非农产业提供3870万个就业岗位。可见，从理论上讲，通过推进城市化可以全部吸纳我国农业剩余劳动力（包括全部吸纳城市自然增长的人口和劳动力）。
那么，我国应当具体走什么样的城市化道路呢？我认为，应当是大中城市和小城镇并举，以发展大中城市为主。发展农村小城镇政策已经提出近20年，为什么在市场经济条件下小城镇在吸纳农业剩余劳动力方面的作用不但没有得到加强，反而弱化了呢？为什么许多地区农村小城镇建起来了，但是，当地的农民还是往大城市跑呢？为什么一些大城市在特定的节假日到来以前总要运用政府的强制手段驱赶农民工，而节后又有更多的农民不远千里风尘仆仆地再度进入大城市呢？原因是小城镇与大中城市在就业机会、收入水平、生活质量和信息获取等方面存在着巨大的落差，小城镇的城市集聚效益明显低于大城市。于是导致人们（特别是年轻人）的就业地点总是首选发达的大城市，古今中外，莫不如此。发展各类城市有其自身的规律，如果一厢情愿，用行政的办法不适当地过分强调发展农村小城镇，只能增加交易成本，造成农村有限经济资源的浪费。我国大中城市第三产业的发展是不充分的，城市基础建设的欠帐也很多，就其吸纳就业人口的能力来讲是充分的。因此，我国城市化政策的基点应当从过去的控制大城市、发展小城镇转到大中城市和小城镇结合，以发展大中城市为主，最终形成合理的城市结构上来。与此相配套，在政策上要消除农民进城的制度障碍，对少数大城市给予农民工的歧视性政策和非理性的限制措施应当予以废除。现代城市不是古希腊的公民城堡，城市市民权从来就不是世袭的，恰恰相反，这种市民权对城乡公民来讲是平等的，所以，要给予进城农民以“市民”待遇。农业剩余劳动力进城对城市的负面影响与他们对城市发展所作出的巨大贡献相比是微乎其微的。
还应当看到，允许农业剩余劳动力进城就业对传导市场经济知识，对若干年以后我国农村的可持续发展起着十分重要的作用。正如60年代初，台湾许多人到美欧寻找发展机会，70—80年代后期又一批批返回台湾，如今他们成为了支撑台湾高科技产业发展的中坚力量。我国在80年代以后，数十万莘莘学子赴国外求学、就业，不少人现已回国创业，成了相关行业的骨干。同样，今日的进城农民工将来也可能成为提高我国农村经济发展效率的一代精英。根据安徽省人大调查，不少进城打工者在市场经济的锻炼下已经成为创业者，又带动了一大批就业者。劳动力的回归创业有可能欣起一轮“创业潮”，对本地经济发展和农业剩余劳动力转移的推动作用十分显著。如无为县和阜阳市是安徽的劳务输出大县（市），目前，无为县已经有5000人回乡，创办企业900多家， 1998年实现营业收入8亿元；阜阳市返乡人员创办企业700家，1998年实现利税1亿元，成为当地经济发展的一个亮点。2
重点发展大中城市并不是不发展小城镇，而是强调发展小城镇要适度。同时，在适度发展小城镇时，应当注意与发展乡镇企业的结合。有学者指出，如果乡镇企业改善布局，向小城镇集中，由此将产生积极的连带就业效应，将带动农村第三产业的发展，这样，同样投资带动的就业将是分散办厂的150%。3
三、农村土地制度改革：激进还是温和？
土地是农村最基本的生产资料。不同的土地制度安排隐含着不同的激励与约束机制，诱导着不同的经济行为，从而引致不同的经济绩效。农村土地制度安排合理与否关系到我国农村土地资源配置的效率，进而最终关系到我国农村经济发展的效率。农村土地承包制是农业家庭联产承包责任制的制度基础。中央提出“农村土地承包期延长30年不变”的政策已经多年，但是，这项政策并没有得到很好的落实。在1999年开始的土地第二轮承包中，人地矛盾在延长土地承包期中并没有得到妥善的解决；农民对国家的农村土地政策心存疑虑，农民对土地的投资热情不高；在农村土地承包制实行过程中农村基层政权的各种非政策、非法律因素对具体制度安排的强大作用日益凸现4，农民利益常遭侵犯。
如何理顺我国农村土地关系，国内许多学者提出了不同的思路。概括来讲，主要分二类，一是跳出现有法律框架，采取激进的改革；二是在现有的法律框架内，采取非激进的改革。激进的观点认为，我国农村土地制度的改革方向或是实行土地国有下的农民永佃制，或是抛弃土地集体所有的虚名，实行土地私有化。他们认为，我国农村土地归集体所有是一种虚名，现有的农村土地承包制存在一定程度的外部性和缺乏规模效益，要建立降低交易费用的机制，促进土地的流转和集中，就必须赋予农民以更加完整和充分稳定的土地权利5。非激进的观点认为， 我国农村土地制度的改革方向是将已经给予农民的土地承包经营权物权化，即承包权的法律化、固定化、长期化、可继承化和市场化。只有土地承包经营权物权化才能挖掘土地的外部性内在化的收益，促进土地利用效率的提高，从根本上完善现行的土地制度。在此基础上再构建承包土地的转让（土地承包人将其拥有的未到期的土地承包经营权以一定的方式转移给他人，权利和义务一起转让）、互换（土地承包人将各自承包的土地全部或部分进行交换）、出租（将土地承包经营权随同附属设施出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金，不改变原承包关系）、入股（为促进土地的规模经营，将其承包土地的经营权折价与他人股份合作或入伙经营，不改变原承包关系）、土地承包经营权抵押。6
我认为，在农村土地制度改革中激进的观点暂时不可取，因为激进的方案容易引起社会的动荡，而且难于做到全社会的公平。而非激进的观点在现实条件下是可取的，而且，给农村土地承包经营权以物权化符合农村土地承包关系长期稳定发展的基本要求，有利于保护农民的利益，有利于调动农民对土地投入的积极性，有利于农村的社会稳定，符合我国市场经济发展的要求。
在农村土地承包关系长期稳定发展过程中还有三个问题需要明确：1 关于土地所有权的问题。从我国大部分农村的实践看，农村土地的发包方多为村民小组，再由农村自治村与农民签定合同，这种做法已被农民所接受。所以，我国今后的农业土地承包法中可否将土地归“村集体所有”的“村”明确规定为“村民小组”。同时，使农村自治村与村民小组之间形成一定的委托代理关系。2、 关于农民拥有的土地物权性质。目前的集体土地在50年代以前本来是归农民所有的，农民承包的不是纯粹的他人土地物权。因此，农村土地承包经营权是一种特殊的神圣不可侵犯的物权。所有权是一种完整的物权，所有权人可以将所有权的各项权能进行分离，所有权人并不丧失对物的所有权。所谓农村土地承包权的物权化，就是允许农民凭借对土地的使用权，对自己承包的土地享有利用和收益的权利。正如有学者指出的那样，只有在土地使用权物权化的基础上，农村土地承包经营权才可以表现为具有交换价值的资本。3、关于在农业生产规模不断扩大的过程中如何兼顾公平和效率。将农村土地集体所有权规定为村民小组所有以及给予农民土地承包经营权的物权化是基于公平的考虑，但是，随着经济的发展，小块土地是不可能达到较高的经济运行效率的，土地的集中经营是一种大趋势。同时，随着农村工业化和城市化的发展，农业土地改作非农业用地也是经常发生的。这就产生了公平和效率的矛盾。在处理这一矛盾中，我们首先要照顾到农民的利益，对于农民承包地的征用必须经过村民小组的讨论，征得大多数农民的同意，否则就可以视同违法。而对于非耕地的开发则应当坚持效率优先原则，村民小组内外社会成员一视同仁。
应当指出，农村土地关系是一个非常复杂的问题，变数很多，现在所探讨的改革思路是基于现有的法律框架和制度安排。但是，现有的并不都是合理的。如，在现实社会中，经常发生社区经济组织的合并、增设、撤消和移民搬迁，农民的流动性也较大，土地集体所有的概念从总体上讲也很模糊等等。然而，土地制度作为一项极其重要的农村基本经济制度，其变革的深度和广度如何，对激发农民和社会各方对土地的投资热情，对增强国家经济实力，对农村乃至全国经济和社会发展将产生革命性的作用，这是完全可以预期的。
四、农村反贫困：与社会公平相交织的经济问题
农村贫困问题是影响我国农村经济发展效率的一个重要障碍。由于按国家标准衡量的贫困地区，我们已经很难用一般的农村经济政策促使其脱贫，而且农村贫困人口数量较大，所以需要采取一些特殊政策。缓解农村贫困应当成为21世纪初推进我国农村经济可持续发展的首选目标之一。
反贫困是我国政府的一贯方针。1994年，国家发布了“国家八七扶贫攻坚计划”，提出用7年时间，到2000年基本消除我国的8000万农村贫困人口。但是，1999年全国国家级贫困县仍占全国总县数的22%，仍然有3500万国家级贫困人口（年人纯均收入600元以下），有2500 万人生活在贫困线的边缘，合计为6000万人。1996年世界银行的一份报告“减贫与世界银行90年代的进展与挑战”中指出，若以中低收入国家1985年的贫困线即人均1天1美元为标准，中国1997年仍有3.5 亿人处于贫困线以下，约占总人口的26.9%。
应该看到，目前的国家级农村贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区和地方病高发区。这些地区自然条件十分恶劣，有的甚至连基本的生活、生产条件都难于保障，而且，少数民族比较多，脱贫难度愈来愈大。所谓难，除了贫困人口所处的地理条件以及经济状况极差等客观因素外，还表现在我国扶贫制度、扶贫资金使用以及立法滞后问题。具体表现有四个方面。1、扶贫形式单一。 目前政府的扶贫资金大多数是以项目的形式下达的，使用扶贫资金要求抵押和担保，而在贫困地区能有抵押物的不是当地企业就是当地有各种“权利关系”的所谓能人，而穷人缺乏这方面的经济和社会基础，结果大量的政府扶贫资金转到了非贫困人口手中，真正的穷人得不到支持，造成扶富不扶贫。而且，越是边远的地方，越是贫苦的人群，越得不到支持。 2、扶贫认识模糊。相当一部分基层政府机构的工作人员对扶贫的意识认识不足。事实上，扶贫是对尚处于极端贫苦状态人口进行的一种人道主义行动。扶贫不是施舍，而是一种社会的责任。许多国际机构认为，消除贫困是对世界和自然的一种保护，消除贫困就是保护人类自身。3、 扶贫脱贫手段陈旧。一些贫困地区的政府部门由于受传统观念的影响，重工轻农，一讲扶贫就是发展工业项目，由于技术、管理、市场、运输等条件的制约，不但没有效益，反而背上了包袱。4、制度约束不严。 联合国有关组织的官员尖锐地指出，中国在扶贫问题上缺乏的不是钱，而是制度和法制。根据中国农科院的调查，国家的扶贫资金有三分之一被吃掉。在一些地区的县、乡使用扶贫资金毫不珍惜，腐败成风，扶贫资金用了不少，但是山河依旧，群众仍然一贫如洗，这些状况虽经中央严禁而不止。
就我国农村的反贫困政策而言，我认为，以下几个问题值得关注。1、注重制度建设和创新。在建立贫困识别制度， 主要是要建立贫困户档案；根据国际经验，可以建立扶贫中介制度，其职能是提供扶贫专家和开展培训、监测和评估、扶贫项目设计、扶贫项目的受托管理以及为贫困者提供法律服务等；创建扶贫信贷制度。面向农民的小额信贷是一种好办法。实践证明，小额信贷的扶贫效果是积极的，成功的经验是直接向农民贷款，数额小，一般不超过1000元，不要抵押和担保，整借零还。2、处理好区域开发与扶贫到户的关系。 区域开发与扶贫到户的出发点是不同的，区域开发以效率为出发点，是出于经济上的要求，扶贫到户以公平为出发点，是出于伦理上的要求。如单纯强调区域开发，那么，得益最多的是路边、城边地区，对身居深山的极贫人口基本无益，这与扶贫的宗旨是有矛盾的。3、解决温饱与发展教育的问题。农村贫困不仅是经济资源的贫困，而且，也是教育资源的贫困。在扶贫中要努力避免贫困农民想学没人教，想搞没学会，不得不弃新图旧，重新回到原有的生活状态的情况。因此，在扶贫中要切实发展当地的基础教育。 4、强调妇女的参与和决定权。在我国的许多少数民族地区，在农户家庭中妇女对家庭经济的贡献与男子相比差异是显著的。妇女不仅承担着生儿育女的重任，而且往往还是家庭的主要劳动力，而男子则往往比较懒散，嗜赌好酒。不少地方国家的救济款一到农户，两瓶烧酒一个猪头就花完了，对促进家庭生产基本无益。所以，支持和组织贫困地区的妇女创业已显得非常重要。5、为我国的反贫困立法。 世界上许多国家都已经为反贫困立法，从我国目前的经济基础考虑，为反贫困立法的条件已经成熟。为反贫困立法是我国扶贫经济长期性的需要，而且，也可以规范我国社会各界的扶贫行为。为反贫困立法是社会进步的体现，贫困不是个人过失，而是社会问题，社会应当在法律上负起责任。
收稿日期：2000—06—04
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