转型期再分配中存在的问题及其治理对策，本文主要内容关键词为：转型期论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F047.2文献标识码：A文章编号：1008-2077（2004）03-0055-04
讨论收入分配问题，目前主要着眼于操作层面，停留在已经实施的政策手段上。这样的讨论存在一个致命的缺陷，难免就事论事或头痛医头，脚痛医脚，容易忽略一些潜在的问题或问题背后的问题。正确的方法应该是将实践与理论、实证与规范、实然与应然等结合起来讨论。有鉴于此，本文试图从比较“宏观”的意义上来分析我国转型期再分配中存在的问题，并在此基础上提出一些相关的治理对策。
一、转型期再分配中存在的问题
（一）对再分配的原因认识不够
为什么要进行再分配？这是一个至今都没有得到很好回答的问题，对这个问题的回答直接影响到对再分配功能的界定以及目标的选择等。因此，搞清楚这样一个最基础的理论问题，对于搞好再分配意义非同小可。
我们目前对再分配原因的认识基本上可以归纳为如下几条：满足社会公共部分的需要、满足国家经济建设的需要、满足社会保障的需要、满足社会后备基金的需要、调节收入分配、弥补市场不足等。这样的归纳并没有什么错误，但很难说是完整的，也很难说把主要的原因说清楚了。因为这些归纳只是说明，初次分配是未完成的，需要再分配来补充、“拾遗补缺”，但现实的再分配似乎并不是或主要不是基于这样的原因，实际情况远非这么简单。
（二）对再分配的目标选择不够明确、不够统一、没有侧重
（三）对再分配问题的认定不够准确
在现实的分配中有很多问题，这些问题的存在方式、具体表现、性质特征、生成原因等各不相同。在讨论解决这些问题之前，首先要准确地认定这些问题，搞清楚是不是问题、是什么问题、哪个环节的问题、谁的问题、问题的原因在哪里等等。但我们现在的问题往往就出在认定这个环节上，突出表现为对初次分配与再分配中的问题认定、区分不明确，形成误判，如有的问题本来不属于再分配的问题而被认定为再分配问题，尤其是把好多初次分配解决不了的问题统统归结为再分配的问题，真正属于再分配中的问题却又未被认定，进而导致实际操作缺位、错位等。
（四）对再分配地位的认识有偏差
（五）再分配功能界定与作用发挥存在的问题
1.对再分配功能的界定偏窄。仅仅把再分配的功能理解为“补充”初次分配，轻视了再分配对初次分配的矫正功能，忽视了对初次分配的决定和规范功能，即为初次分配创设基本条件进而影响和规范初次分配的功能。
2.过分夸大了再分配的某些作用，过分倚重再分配而不是初次分配。
3.把政府在初次分配中的作用与政府的再分配行为混为一谈，没有把政府的分配行为与调控行为区分开来。
4.再分配的能力弱化，作用不明显，不能满足实际需要。
5.再分配的作用发挥失当。具体表现为：许多再分配存在“逆向调节”特征，如住房、医疗等福利分配体制等；一些赋税政策的实际结果不是在缩小收入差距，而是在扩大收入差距，如农民的收入低于市民，但农民承担的赋税种类及数量要多于市民；有的再分配为了达到一定的目的，过度使用，带来了不少负面影响，如导致效率的损失等；还有的再分配作用的成本太高，效率太低。[1]
6.再分配对特定情况和特定群体的收入分配问题未予重视。目前的再分配对常态的问题、“宏观”的问题比较关注，对非常态和微观的问题却重视不够，政策缺乏灵活性和针对性，导致在具体解决问题时力不从心，解决效果大打折扣。如贫困问题、部分社会成员看不起病、孩子念不起书等问题，目前的再分配并没有对这些问题引起足够的重视，也缺乏有效的策略。
（六）再分配的主体欠缺、手段不完善、不配套
1.过分强调政府的作用，对其他主体的作用认识不够。目前我们对再分配的认识还比较狭窄，把政府主持的再分配视为最终的分配，没有意识到还应该有其他的再分配或客观上还存在其他的再分配。具体而言，一方面，对政府的再分配比较重视，对其他非政府组织或个人、家庭的再分配作用重视不够，导致再分配的能力受到很大影响；另一方面，由黑社会或其他组织和个人实施的所谓“灰色分配”和“黑色分配”，如偷窃、抢劫、贪污和贿赂等等犯罪活动，这些活动（有人称之为第四次分配[2]）对正常的再分配造成了很大的干扰和破坏，应该制止但未能制止。用一句话来概括上述两种并存现象就是：该有的没有，不该有的却有了。
2.政府的作用没有充分发挥出来，政府的再分配功能过弱。
3.再分配手段不完善，许多再分配手段的潜在功能尚未发现，应有作用没有发挥出来。目前最常用的再分配手段主要是政府的税收和转移支付，二者包含的具体政策手段很多，但我们目前对它们的运用还很不够，如税种不全、社会保障项目偏少等，此外，许多再分配手段的潜在功能还没有被我们发现并利用，如社会保障当中的保险等项目，其核心内容是个体成本与收益、投入与产出、付出与回报的不对称性，正是这种不对称性大大缓解了收入分配的问题，尤其是特定情况和特定群体的收入分配问题。
4.对再分配中各种间接手段、政策的重视、运用不够。目前我们对再分配手段的认识太狭窄，使用太机械和直接，仅仅从收入的角度、分配的角度来考虑和使用，忽略了从其他角度解决问题的可能性，如从支出的角度、消费的角度等，只强调直接的分配政策，对影响分配的间接政策，如教育、就业、产业结构调整政策等重视不够，导致对实际问题的解决不力。
5.对各种再分配手段的搭配使用不够，实践中往往导致顾此失彼、相互抵消甚至逆调节。如通过税收和转移支付的调节，应该缩小收入差距，但在计划经济时代，我们对农村实行的是净税收的政策，对城市实行的则是净福利、净补贴的政策，结果是扩大了收入差距。[3]改革以来，这种情况有所好转，但还未从根本上解决。还比如，再分配政策与初次分配政策的搭配也存在类似问题，本来再分配是用来矫正初次分配的某些不合理结果的，但实际的结果却是进一步强化了这种结果，即受到市场优待的人进一步受到政府的优待，而在第一次分配处于不利境地的人将再次受到政府的歧视，最近的统计显示，政府的转移支付比市场分配更加不平等。[4]
二、转型期再分配问题的治理对策
（一）强化对再分配原因的认识
从实际出发，我们可以发现，进行再分配的重要原因在于：初次分配是未完成的，需要补充；初次分配是有缺陷的，即初次分配可能导致一种社会无法接受的不平等状况[4]，需要再分配来矫正；更为重要的是，如果从一个动态的长过程来看，初次分配是有条件的，需要一个公平的基础，打造这样一个基础是再分配的重要任务和职能。上述三方面的原因共同导致了现实的再分配。这才是对再分配原因的比较完全的认识。
（二）规范对再分配目标的选择
再分配是分配中的一个环节，分配又构成整个经济活动中的一个环节。因此，考虑再分配的目标不能仅仅考虑再分配，也不能仅仅考虑分配，而要考虑整个经济活动过程，要从“宏观”上来把握再分配的目标：首先，从“宏观”上来把握再分配目标要把分配总目标分解为初次分配目标和再分配目标；其次，“宏观”的再分配目标本身是一个多元的目标体系，具体包括公平、公正、平等[5]、共同富裕、社会稳定等[6]；再次，多元体系中各个子目标对应于不同的对象、任务，相互之间存在主次和轻重之分，是相互作用、相互制约的关系，多个子目标共同服务于一个总的目标。
（三）准确认定再分配中存在的问题
对问题的准确认定是有效解决的必要前提。当然，需要指出的是，对问题的认定本身并不是一件简单的事情，有时它的难度并不亚于对问题的解决。这里又涉及一个认定问题的依据问题：首先，由于对同一个事实或现象，在不同的领域，所采用的认定标准是不一样的，其问题与非问题性也是不一样的，如在初次分配中是问题，在再分配中也许就不是问题；其次，由于对初次分配与再分配范围的界定不清晰，对问题的认定当然很困难；再次，如果我们试图从宏观上来界定问题，又有一个是根据问题的现实存在还是逻辑背景、原因还是结果等来认定的问题，不同的标准必然引出不同的结论。现实中对问题认定的混乱很大程度上源于这两个方面。如收入差距的问题，到底是不是一个问题，是初次分配还是再分配的问题，就不好简单地认定，需要具体地分析。总之，我们必须结合问题的表现与问题的原因、结果，联系问题的产生与问题的解决、区分问题本身与问题背后的问题、问题引出的问题等来对再分配问题作出准确和科学的认定，在此基础上寻求科学有效的治理对策。
（四）科学认识再分配的地位
把再分配置于初次分配之上这种定位不论从理论的角度还是从实践的角度来分析，都是大有问题的。这是因为，从理论上讲，一方面，在整个分配活动中，初次分配的规模、所占的比重要远远大于再分配，基本的分配关系是在初次分配阶段形成的，再分配只不过是进行一些调整和矫正，并且这种调整和矫正也是很有限的，不可能从根本上改变初次分配形成的格局；另一方面，再分配是在初次分配的基础上，解决收入形成以后的问题，初次分配则是解决收入形成以前和收入形成过程中的问题，依逻辑关系而言，就解决的难度和效果来说，显然是解决收入形成以前和形成过程中的问题较为容易和有效。从实践中看，目前我国收入分配领域的问题主要产生于初次分配环节而不是再分配环节。因此，初次分配要重于再分配而不是相反。与此相关，在政策取向上就要把对分配结果产生以前的调节，即对分配起点和过程的调节放在重要位置[3]，而不是等结果产生以后再去想方设法矫正或改变结果。
（五）合理界定再分配的功能，有效发挥再分配的作用
1.完整地界定再分配的功能。补充、矫正、规范（或决定）都是再分配的基本功能。在目前的分配实践中，突出再分配的矫正和规范功能可能更有意义。在矫正和规范两项功能中，后者显得更重要一些，尤其是在目前初次分配中存在众多问题的情况下。这是因为：首先，再分配不仅仅是处理与初次分配的关系，也不仅仅是为了理顺分配关系，还有很多目标，必须在“宏观”的目标体系中来界定再分配的功能。其次，即使主要着眼于和初次分配的关系，也必须确立动态和长远的视角，因为分配是一个连续不断的过程，而不是单纯的一两次行为，必须在过程中讨论它们的关系，界定各自的作用。就此而言，初次分配与再分配互为因果，即再分配在矫正这一次初次分配的结果的同时，也就为下一次初次分配打造了基础和条件，结果的不平等问题的解决，有助于未来更好地解决起点的不平等。再次，矫正与规范相比，前者是被动的行为，后者是主动的举措；前者是事后调节，后者是事前调节；前者是治标，后者是治本。因此，着眼规范要比立足矫正具有更大的作用和意义，为初次分配打造公平的基础更为重要，[7]必须从这一意义上来界定再分配的功能。
2.客观地认识再分配的作用。尽管再分配具有很多功能，但必须明确：一方面，再分配对初次分配的调整和矫正作用是有限的。另一方面，即使再分配能够解决某些问题，但由于再分配手段、政策的过度使用会带来一系列的负面影响（如损害市场效率等）或实施成本太高，往往是不可取的，因而现实分配中对再分配政策的作用（空间、力度等）是有限制的，即只能采用适度的收入再分配政策，[5]这样的话，再分配的作用就更为有限了。因此，在解决分配问题的过程中，我们不宜对再分配机制的期望值过高。[7]
3.科学地区分和界定政府的行为与作用。政府既是一个分配主体，又是整个分配活动的调控者；在分配活动中，政府既以资产所有者的身份出现，又以政权主体的身份出现；政府的活动、作用覆盖整个分配过程、领域。但在不同的场合、不同的环节，政府扮演的角色、发挥的作用是不一样的。因此，不能把政府的各种角色、行为、作用混为一谈；政府的行为、作用也要受到规范和约束，做到既不能缺位，也不能错位和越位；尤其是要把政府的再分配行为与政府对初次分配的调节加以区分。
4.强化再分配的能力。市场不存在对收入差距的自动调节机制，[8]因此，指望初次分配来解决分配中的一切问题显然是不可能的，尤其是在目前的转型时期，市场的发展本身尚不完善和规范，问题暴露得会更多，必须通过强化再分配来很好地矫正和解决这些问题。不仅如此，由于市场的发展与政府的作用是正相关的，初次分配与再分配也应该是正相关的，随着市场经济和初次分配的发展，对再分配的要求也会越来越多，越来越强烈，发达市场经济国家进行强有力的再分配即是明证。于是，强化再分配不仅是转型期的要求，更是市场经济和初次分配发展的长期要求。
5.纠正再分配的失当作用。首先要纠正再分配的逆向调节作用；其次，要适度地发挥再分配的作用，适度再分配政策的要义是：再分配政策不应阻碍市场经济体系的建立，不应该影响社会经济的可持续性，不应该违背大多数人认可的收入分配的基本原则；[5]再次，要设法降低再分配的成本，提高再分配的效率。
6.重视再分配对待定情况和特定群体收入分配问题的解决。特定情况下的问题是指在通常情况下看不出来或看得不太明显，只在特定的情况下才暴露的问题；特定群体的问题是指在宏观和总量、平均数的意义上并不存在或显示的问题，在微观与结构上不仅存在，有时还是很严重的问题。如前面已经提到的相当一部分社会成员看不起病、孩子上不起学等问题。问题产生的非经常性和非普遍性，使得这些问题容易为人们所忽略，但其本身却是很严重的问题。因此，必须高度重视，要善于从非常态的角度，从微观和结构的角度去发现这些问题；同时，由于这些问题本身具有特殊性、异质性，通常的办法往往难以奏效，要用特殊的办法来解决。比如有的学者建议在住房、医疗和子女教育等方面建立对贫困家庭的社会救助体系，[9]就是一个独特的解决办法。
（六）完善再分配主体，健全再分配手段
1.完善并规范再分配主体。政府是首要的再分配主体，但在现实中，仅有政府一个主体进行再分配显然是不够的，还需要其他非政府组织来实施一部分再分配，即非政府组织通过募集自愿捐赠和资助活动实施分配，有人称之为第三次分配，并以“雪中送炭”来形容其作用。[2]这种分配在再分配中的作用会越来越重要，不可小视，要大力鼓励和扶持。这样，一方面可以弥补政府职能的缺陷，另一方面与政府形成竞争关系，提高整个社会的再分配效率。对那些实施“灰色分配”与“黑色分配”的组织和行为，要坚决地予以打击。让应有的再分配很好地发挥作用，让不应有的再分配退出再分配领域。此外，政府作为一个主体，本身也有一个规范的问题，即对政府的越位与错位等要很好地调整和规范。
2.充分发挥政府在再分配中的主体作用。尽管随着市场经济等的发展，再分配主体也趋于多元化，但不论发展到何时，也不论发展到什么程度，政府始终是再分配的最重要主体，必须突出政府的这种作用。结合现实，政府在再分配中的主体作用发挥得还很不够，即不仅存在大量的政府越位和错位，还存在大量的政府缺位与不到位。必须让政府的作用到位。
3.完善再分配手段，挖掘各种再分配手段的潜在功能。就前者而言，目前主要是完善税种、健全转移支付方式等；就后者来说，应该深入挖掘税收、社会保障等再分配手段的潜在功能，尤其是社会保障中的某些项目在解决特定情况和特定群体的收入分配问题方面具有的不可替代的独特功能。
4.重视对各种间接手段、政策的有效运用。分配问题具有综合性、社会性、关联性等，对收入分配问题的解决能有助于对其他问题的解决，对其他问题的解决同样会有助于分配问题的解决。因此分析和解决收入分配问题要有宏观和变化的视角，要“瞻前顾后”、“左顾右盼”，要把政策手段的作用领域放宽，使其作用覆盖个人收入运动的全过程，并且向相关的领域延伸，增大其作用空间，强化作用能力。在当前尤其要重视对各种间接手段、政策的应用，如消费政策、公共支出政策、公共福利政策、教育政策、就业政策、产业结构调整政策、劳动力流动政策等。这些政策虽然是间接的，但对问题的解决却具有根本性，因为它们解决的不是结果的问题，而是结果产生以前的问题，因此也就成为治本之策。
5.做好各种政策、手段的科学搭配与协调。收入分配的各种政策、手段的适用范围、作用对象、具体功能等都是不同的，各种政策、手段之间可能是互补，也可能是替代；既可能是相容，还可能是冲突；既存在相互促进，也存在相互促退的关系。因此，在具体的操作时，必须确保各种政策手段的科学搭配与协调，形成正向合力，避免正反作用相互抵消甚至反向叠加形成逆调节。