论人民群众监督的改革，本文主要内容关键词为：群众监督论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.4 文献标识码：A 文章编号：1671-7023(2004)01-0042-04
十六大报告指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，必须从九个方面深化政治体制改革。这其中就包括“加强对权力的制约与监督”。在笔者看来，人民群众的监督是监督体系的重要组成部分，也是人民群众管理国家事务、行使民主权利的重要形式。有无人民群众监督以及人民群众监督落实得如何，直接关系到社会主义民主政治的根基，因而必须建立起有效的人民群众监督体系，对权力进行制约。
一、人民群众监督的法理基础
人民群众的监督，有着深刻和充分的法理基础。从马克思主义理论角度讲，人民主权论可以构成这种基础；从非马克思主义理论的角度讲，权力的委托代理理论可以担当这种基础。而且，不论是哪种角度的基础，都具有科学性。更为重要的是，这两种角度的基础还具有内在联系，使得人民群众监督的法理基础更为丰厚。
人民主权思想是马克思主义理论体系中的重要组成部分。马克思指出，人民是国家的主人，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，无产阶级国家机关的工作人员应当“由普选选出的人担任”，而且“选举者可以随时撤换被选举者”[1]；列宁指出，要使所有的人都来执行监督和监察的职能；毛泽东在回答黄炎培的提问时指出：只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。社会主义国家大都接受了马克思列宁主义的人民主权思想。我国现行宪法第2条、第3条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责，受其监督。这就为人民群众的监督奠定了宪法基础，亦即人民群众的监督权利来自于宪法。
为什么宪法要赋予人民群众监督的权利?从根本上说，起因于人民的利益。利益是人民在生产过程中产生的带有社会内容和特性的需要[2]。在社会中，人有着形形色色的利益。为了实现和维护自己的利益，利益主体必须千方百计地调动其所拥有的社会资源，并使这些社会资源形成力量，依靠这种力量开展谋利活动。但是，单个人掌握的社会资源是有限的，这就促使了不同的利益主体之间结成社会利益关系。而为了维持这种群体关系的稳定状态，尤其是实现社会分工和社会生活秩序性，就必须形成和执行一些公共性的行为规则，这些规则后来形成了宪法和法律。在这一过程中，个人要获得群体的保护并分享群体的利益，就必须出让自己随意行为的自由，这样就产生了统一的组织、管理、协调以及强制行为。基于这种行为形成的社会关系就是权力关系，这种关系对人民的制约力就是权力。而在任何社会，无论是绝大多数人占统治地位的社会还是少数人控制政权的社会，政权所有者都无法做到让集团所有成员全部行使具体的职能权力。同时，由于社会管理事务的复杂性，政治权力尤其是具体的职能，必须委托给主权者中的部分人组成专门机关以专职身份去行使，这样才能使政权起到管理和协调社会事务的作用。由此形成了由部分人代行整体权力的关系，并使政权在所有关系未发生改变的情况下，其权力的具体操作过程与权力主体整体相对分离。这就是权力的委托代理关系。
权力代行关系是公共权力发挥作用的必要条件，但同时也产生了一种风险：在权力的具体运行相对独立后，权力运用能否不折不扣地按权力所有者的整体意志运行。由于在任何一种委托代理关系中，都存在代理人向委托人负责的问题，代理人的义务就是以自己的行为去努力实现被代理人的意志和利益。但是，由于代理者认知、情感、爱好、价值取得并不一定与委托者相同，当两者存在差异时，代理者就会按自身利益最大化行事。这就会使权力的代行者减少对统治集团及人民群众的诚信，引发主观上的角色认同错误，以至于用手中的权力为自己谋利益，而不是保护和维护公共利益。即使绝大多数权力代行者保持忠诚，只要有极少数人放弃诚信义务，也可能发生严重的权力滥用现象。简言之，权力代行者的诚信问题使得权力的委托者必须对其进行监督。
二、人民群众监督的现状分析
目前，我国人民群众的监督包括“权力监督”和“权利监督”两种。权力监督是人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序实施的间接监督，亦即通常意义上的人大监督。权利监督是指人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级党组织和国家机关及其工作人员进行直接监督，通常又叫做群众监督。经过建国以来几十年的建设，我国人民群众的监督无论是在“权力监督”还是在“权利监督”方面都取得了巨大的进步，但仍然存在着明显不足。
就“权力监督”来说，宪法虽然规定了全国人大及其常务委员会是最高权力机关，也是最高监督机关，对一切国家机关都有监督权，但是，宪法的规定十分笼统，并没有具体规定人大拥有那些监督权，如何进行监督等等。“在各级人大及其常委会的机构设置中，尚无行使监督职权的专门机构。而人民代表又均属兼职，一年一次的人大会议，由于权力机关的常设机构担负着繁重的工作任务，人手不足，根本不能经常性地充分反映问题”[3]，因而职能发挥不充分，其监督往往对事不对人，体现在表面上的象征意义多，有针对性、实质性的处理意见少。同时，人大代表本身“官僚化”的趋势日益严重，不可能很好的行使监督权。
就“权利监督”来说，人民团体、群众组织的监督由于力量小，也多是象征意义的监督，产生不了良好的监督效果。公民监督是一种最广泛的监督，也是一种最直接最基本的监督，人民群众对被监督者了解最深，看得最清。但是，公民监督比较分散，不具强制性。人民群众具有举报、控告和揭发的权利，但是问题的受理和处理都在职能部门，群众揭发了能否得到受理，受理了能否得到处理，处理能否公正合理，都没有保障；而且，公民监督的安全性也是一大难点，“有的群众因监督而被造谣中伤，有的被雇用的社会流氓毒打，还有的被关进牢房”[4]。新闻舆论的监督也是人民群众监督的重要方面。近年来新闻媒体监督的作用受到越来越多的重视，凡是被新闻媒体曝光的事件，大多得到了处理。因此，社会上流传着“不怕会上通报，只怕公开见报”。但是在现有新闻体制下，新闻舆论监督缺乏法律保障，受制于行政权力，本级新闻媒体很难揭露本级政府有关部门的非法行为，下级新闻媒体更难揭露上级部门的非法行为。
人民群众的监督，无论是权力监督还是权利监督，都没能较好地发挥作用，究其原因，主要是以下三个方面。
一方面是监督权力的虚化。权力对权力的监督实质上就是权力的制衡。权力制衡是约束权力的比较有效的方式。而我国的权力机构在监督权力方面的作用比较微小，主要是因为它无法与其他权力抗衡，说到底是最高权力的虚化。抽象的、笼统的最高权力在具体的、强大的行政权、司法权面前，显得软弱无力。
另一方面是监督权利的弱化。权力是对社会资源的权威性分配，权利是社会成员实现利益分配的资格，资格仅仅是一种可能性而不是一种现实性，至于分配多少、如何分配则完全依靠权力。所以，在事先没有确定具体规则的情况下，权利对权力的约束只能是一种软约束。权利监督不力的主要原因是权利的弱化。权利监督是自下而上的非国家权力性质的监督，未被赋予国家权力，不具有国家权力的权能，监督的法律后果也不具强制性。由于监督权的行使依赖于国家机关的接受和人民法院的判定，监督者不能直接行使处理权、纠正权、惩罚权，因而无法强行使得被监督者接受约束，对被监督机关也不具有必须执行或强制执行的法律后果，监督结果往往失去效果。尤其是当人民群众的监督权利和国家权力发生矛盾时，国家机关往往拥有一种不容置疑的权威，而群众的监督权利的行使却有许多附加的条件，这样权利监督就更加弱化。
再一方面是新闻舆论力量的软化。新闻舆论对公共权力机构和公职人员的权力活动有着极为有力的监督和约束作用。新闻舆论的监督在国外被称作“第四种权力”，它在国家政治生活中起着任何其他力量都无法取代的独特作用，这种作用主要体现在社会舆论对权力行使者能形成的心理压力上。新闻舆论参与国家政治生活的基本武器是社会成员拥有的言论自由和新闻出版的权利。我国宪法虽然规定了公民的言论、出版的自由，但这些权利的实际行使却受到限制，而新闻媒体机构又受制于权力，使软化的舆论力量无法抗衡权力。
三、人民群众监督的改革
首先，要实现监督思维的变革。目前，大多数人在论述人民群众监督的时候，往往强调人民群众监督在防治腐败中的重要作用。这种论述当然有其合理性，但很容易将人民群众监督引入歧途。因为过分强调其“用”而忽视其“体”，很容易产生人民群众的监督很重要所以要加强的误解。还有些领导干部甚至认为监督是对其不信任、不放心，这也是一种错误的观点。因为监督权是人民自由权的延伸。由于人民通过对自己权力行使的出让，获得了监督出让权力的资格，亦即获得了监督权利。而人民掌握的权利又是人民用以获得和维护自我利益的根本凭籍，所以，它是人民生存和发展的重要保障。而对自己权力的出让，就意味着将维护和获得利益的能力交给了委托人，其生存的保障也系于委托人之手。而权力又是对社会资源的权威性分配，具有工具性、强制性、扩张性、侵犯性的特点，即“利用权力可以达到某种目的；能强迫客体服从，强迫客体改变行为，做他不愿意做的事；在运行中能自我膨胀、扩大以及越权；能侵犯权力客体的权利和利益”[5]。权力由于其强制性、扩张性和侵犯性，对社会资源作的权威性分配并不一定是公平的。只要存在着不公平就会造成对一部分人自由、权利和利益的剥夺。因此，对委托出去的权力进行监督成了一种天然的正义，它是捍卫人民自由、权利和利益的基本保障。缺乏这种保障，人民的自由就受到威胁，人民的生活方式就会受到影响。从这种意义上讲，监督权是人民生活方式的有力保证。
其次，要加快政治体制改革步伐，实现权力运行的法治化。人民群众的监督得不到落实，与政治体制改革的滞后不无关系。政治体制从根本上规定着一个国家的政治框架、权力运作、国家政权系统，深刻地影响着一国政治环境和政治文化。只有对原来的政治体制逐步加以变革，实现权力运行的规范化、法治化，并通过对权力的限制和约束，才能强化人民群众的监督。因为权力和权利在一定意义上是一种此消彼长的关系，权力的增多意味着权利的减少，权利的增多又意味着权力的减少。限制和约束权力，实现权力运行的法治化的第一要义就是要严格划分国家权力和社会权力，人民群众的监督权实际上是一种社会权力。只有将以前的在政治体制内私人领域和公共领域不分、社会领域和政治领域不分，政治社会高度结合的一体化状态下形成的政府万能、政治统治支配一切的状况转变成为用宪法与其他基本法律严格划分私人领域和社会公共领域、社会领域和政治领域，政治权力只在规定的公共领域、政治领域运行，允许私人领域和市民社会领域独立运转，才能使社会权力免受国家权力的侵犯，人民群众的监督才有可靠的保证。
再次，要扩大和保障人民群众的民主权利。人民民主权利的多少是民主政治程度的一个重要标志。民主政治包括直接民主和间接民主两种基本形式。直接民主指由全体人民按照多数裁决的程序直接行使决定权的一种权利行使方式。间接民主亦称代议制民主，在间接民主中，人民是国家权力的所有者，但人民不直接行使权力，而是通过选举的方式将对国家的统治权委托给他们信任的代表去行使。间接民主的一个重要特点就是国家政治权力的所有者与实际行使者之间的分离，这就有可能导致政治权力的实际行使者并不是按照所有者的整体意志行使权力，而是无限扩大甚至是滥用权力。为了保证人民群众对权力的所有权，防止委托出去的权力失控和异化，就必须用宪法和法律的形式明确宣布主权在民，并明确规定公民所享有的具体的政治权利，政党政府拥有的具体权力。凡法律没有明确规定的，则属于人民群众的权利，不受权力的约束。人民群众所拥有的权利也应以人民能控制代表、控制政府和政党为宜，这样人民群众的监督权利才能真正发挥作用。
最后，要构建合理的人民群众监督体系，整合人民群众监督的力量。要构建合理的人民群众监督体系，必须对目前所有监督机构拥有的监督权力、监督职能进行充分的论证，并在论证的基础上进行科学的设计与划分。对于设计不合理的监督机构要敢于改革。同时，要保持监督权的相对独立性，使监督权不受其他政治权力的控制和影响。其中，核心是要突出人大的监督职能，将人大的监督职能具体化，切实使人大的最高监督权落到实处。“以人大监督职能为中枢的同时，把其他各个监督机构整合在一起，对其职能作进一步的拓展和延伸”[6]。为此，一是要发挥新闻舆论监督的及时性、广泛性、深刻性的特点，以法律的形式保障新闻机构的言论出版自由和监督报道自由。二是要壮大人民团体、社会组织的监督力量，赋予其参政议政以及向政府施压的权利。三是要开拓各种渠道，为广大人民群众的直接监督创造条件。四是要努力整合各种监督力量，推进社会主义民主政治的稳定发展。
收稿日期：2003-06-28