论我国高等学校管理决策中的票决制与议决制，本文主要内容关键词为：学校管理论文,论我国论文,票决制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年1月1日起开始施行的我国《高等学校章程制定暂行办法》规定，高等学校章程要依法完善内部法人治理结构，明确学校的领导体制、组织结构、决策机制、民主管理和监督机制，明确有关重要事项的议事规则、决策程序等。如何优化高等学校的决策机制和决策程序是完善高等学校章程，提高高等学校治理能力与管理水平的重要方面。本文将依据部分高等学校颁布的大学章程文本以及我国高等学校的特点与决策现状，对我国高等学校管理中的票决制和议决制两种决策方式进行探讨。 一、票决制、议决制的涵义与特点 1.票决制的涵义与特点 我国理论界对票决制的研究主要体现在党的十六大以来对地方党委决策的制度设计上。党委决策的票决制，是指党的常委会或者全委会在任命干部或决定重大问题时，实行党委常委或委员一人一票，让常委或委员既有权充分表达自己的意见，又能平等地行使自己一票的权力，最后得票超过法定票数的候选人或方案获得通过，形成决定并当场公布的一种党委决策的制度安排。在票决制中党委书记仅仅具有召集会议的职责，书记的一票与党委常委或委员的一票作用相同，书记不具有在讨论的基础上作出最后决定的职权，这有利于党委常委或委员自由民主地表达意愿，并在客观上形成了对党委书记的权力制约，防止少数人说了算，能够调动党委常委或委员参与决策的积极性，提高决策的民主化、科学化水平。党的十七大报告中指出：“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”这是十七大向全党地方党组织民主决策、科学决策提出的一项具体要求，是党委决策体制和机制改革发展最重要的成果。目前，票决制在我国地方党委的重大问题决策和干部任用方面已经得到广泛应用。 除了党委票决的研究文献较多外，也有部分文献对行政效能票决、董事会票决、人大票决以及学术委员会票决进行了研究。温石祥分析了深圳市龙岗区所实施的机关行政效能票决评价情况。该区通过180位监督员以无记名投票表决的方式对区机关行政效能作出量化评价。这一做法不论在理论上还是实践上都是一项创新，并取得了满意的效果。宁向东、张颖对董事会票决制的原则以及前提条件进行了分析，认为有效的票决制需要满足四个基本原则，即平等原则、尽职原则、信息原则和能力原则。朱圣明、徐枫对浙江省温岭市人大“票决部门预算”的过程与逻辑进行了分析，认为“票决部门预算”是人大法定预算权力的真正回归。于胜刚、王晓龙从学术投票制度视角分析了我国八所高等学校的学术委员会章程，重点分析了学术委员会投票制度的不足。陈韶峰对我国学术评审中委员会决策的模式、弊端及其完善措施进行了分析。 国外关于票决制的研究重点集中在公司董事会的相关研究中。有学者指出，各国的《公司法》普遍规定董事会的决策过程采取投票制，董事会做出决议必须经全体董事的过半数通过，董事会决议的表决实行一人一票。之所以有这样的规定，是因为立法者希望通过将董事会的决策权力均匀分配给所有成员，来发挥群体决策的优势。利普顿等人认为为了保证票决制的高效率，需要对董事会的结构和规模进行精心设计与研究。詹森等认为，为提高董事会会议票决制的有效性，董事会成员之间的信息应该得到充分交流，并且是可以分享的。 综合以上文献观点，结合高等学校决策的特点，我们认为，高等学校管理决策中的“票决制”，是指高等学校在进行教学科研管理、行政事务管理以及党务管理过程中对有关重要事项或安排进行决策或表决时，参与决策者或表决者一人一票，每票价值与作用相同，根据票数多少或得分高低作出决定或形成结论的一种制度安排。票决制属于集体决策，其优点是：能够汲取众人的智慧，广泛民主，集思广益，使决策更全面，减少决策失误的可能性；票决具有竞争性，能够激发成员的参与积极性；能够约束个人权力，防止个人专断；由于票决制遵循少数服从多数的原则，决策方案能够获得更多支持与理解，提高了决策的可接受性与可执行性。但票决制也有缺陷：投票者的决策责任分散，决策责任难于追究，投票者的权力与责任分离，集体负责往往导致没人负责，使问责制实施效果不好或难以实施；有效票决的前提是投票者要对票决的问题有深入的了解，而这往往需要提高决策成本；容易发生少数人操纵投票结果和贿选现象，损害多数人的利益；票决制在实施过程中往往生硬、缺乏人情味，容易使人际关系冷淡。 2.议决制的涵义与特点 议决制是一种与票决制相对的决策方式，是指在决策过程中，参会者可以围绕决策议题进行讨论、发表意见，但决策结论由会议主持者个人或首长做出。我国关于议决制的研究文献较少。宁向东、张颖将与“票决制”相对的决策方式称为董事长一人决策的“集权制”，其实质与本文的“议决制”基本相同。他们认为，“集权制”与“票决制”各有优劣：当董事长的决策能力较高时，“集权制”的决策效率较高，并且董事长在现有环境下的决策能力越高，“集权制”的相对优势越明显；反之，当董事长的决策能力较低时，“票决制”的决策效率较高，并且董事长在现有环境下的决策能力越低，“票决制”的相对优势越明显。还有研究文献是在介绍地方党委票决制的优点时，认为传统的“议决制”是一种不利于民主管理的决策方式，容易导致一把手个人说了算。梅丽红认为，传统的“议决制”使地方主要负责人，尤其是书记个人专断的现象普遍存在。陈永明指出，引进“董事会”制度，建立与完善最高决策机构，采用董事会议决制是21世纪日本大学体制变革的重要方向。 本文所指的议决制是指高等学校在进行教学、科研、人事、财务、基建、后勤等行政事务管理以及学术事务管理中，校长、院长等行政负责人或学术负责人在对决策议题广泛听取意见、进行充分酝酿讨论的基础上，对决策议题拥有最终决定权，进行最终决策，并对决策结果负有最高或主要责任的一种制度安排。 议决制实质上是一种个人负责制，突出了会议主持者或首长的个人决策权。我国的各级政府均实行行政首长负责制和议决制。政府首长处于决策中心，持有最后决定权，政府其他成员协助首长决策，执行首长决定，向首长负责。我国《宪法》明确规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。我国《高等教育法》规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制。党的集体领导和校长负责是一个有机整体。党的集体领导表现在高等学校党的常委会或全委会实行的是集体决策，是票决制；而校长负责体现在校长办公会议实行的是集体讨论基础上的校长最终决策，是议决制。 议决制具有事权集中、权责明确、行动迅速、决策效率高的优点，对克服决策过程中责任不明、互相扯皮和效率低下等能起到积极作用。议决制的核心是追求决策与执行的效率，但这并不意味着会议主持者可以独断专行，决策问题同样可以在会议上进行广泛深入讨论，增加观点的多样性与异质性，体现集体领导的原则要求，实现民主基础上的集中。议决制的缺陷是过分依赖于首长个人的素质和能力，在首长个人的知识、经验、智慧不足或品德不高的情况下，易于出现决策失误或形成专断。 二、票决制、议决制在我国高等学校管理决策中的应用情况 截至2015年1月18日，教育部网站公布了经教育部核准的47所高等学校的章程，我们根据这些章程文本、教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》、《高等学校学术委员会规程》以及高等学校的决策现状，对票决制、议决制在我国高等学校管理决策中的应用情况进行分析。 1.票决制在我国高等学校管理决策中的应用情况 我国《高等学校章程制定暂行办法》规定，高等学校章程应当健全党委领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见，规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范；应当规范校长办公会议或者校务会议的组成、职责、议事规则等内容；设置并规范学院(学部、系)、其他内设机构以及教学、科研基层组织的领导体制、管理制度；应当明确规定学校学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制；应当明确学校学术评价和学位授予的基本规则和办法；应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的议事程序等；对学校根据发展需要自主设置的各类组织机构，如校务委员会、教授委员会、校友会等，应明确其地位、宗旨以及基本的组织与议事规则。 从以上有关规定可以看出，我国《高等学校章程制定暂行办法》中没有硬性规定学校党委会、校长办公会、学术委员会、学位委员会的决策方式，而是由高等学校自主在其章程中予以明确，但要求必须符合党和国家的有关规定。例如学校党委会的决策方式与规则要符合《党章》和《中国共产党普通高等学校基层工作条例》的规定，学术委员会的决策方式与规则要符合我国《高等学校学术委员会规程》的规定等。前者规定：高等学校党的委员会实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度；凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论、做出决定。后者规定：学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权；学术委员会议事决策实行少数服从多数的原则，重大事项应当以与会委员的2/3以上同意，方可通过；学术委员会会议审议决定或者评定的事项，一般应当以无记名投票方式做出决定，也可以根据事项性质，采取实名投票方式。《中华人民共和国学位条例》规定，学位评定委员会负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作出是否批准的决定；决定以不记名投票方式，经全体成员过半数通过。由此可以看出，高等学校党委会、学术委员会、学位评定委员会的重要决策要实行“票决制”。教育部核准的47所高等学校的章程也充分体现了这一特点。此外，对于学校的教学委员会、职称评审委员会以及教职工代表大会等，各高等学校的章程也都明确规定采用“票决制”方式进行决策。 2.议决制在我国高等学校管理决策中的应用情况 从各高等学校的章程文本看，议决制主要应用于校长办公会议(少数高校称之为校务会议或校长工作会议)。《中国科技大学章程》明确规定：“校长履行法定代表人的职责，按照《中华人民共和国高等教育法》的有关规定行使职权，全面负责学校的教学、科学研究和行政管理工作”；“校长工作会议由校长主持，对学校行政工作的重要事项进行处理和决策，采取议决制”。其他高等学校虽然没有在字面上称之为“议决制”，表述方式也不尽相同，但校长办公会议的决策方式在实质上大都属于“议决制”。例如，《北京大学章程》规定，校长主持校长办公会议，听取会议意见后在其职权范围内作出决定，其决定及与会人员意见记入会议记录。《中国海洋大学章程》规定，校长办公会是学校的行政议事决策机构，由校长召集，采取“集体研究、校长决定”的方式议决事项。《北京理工大学章程》规定，校长办公会是学校的行政议事决策机构，校长主持校长办公会，对会议研究事项享有最后决定权。《西安交通大学章程》规定，校长主持校长办公会议，决策、协调、处理学校行政工作中的重要事项。会议决定由校长根据讨论意见作出。《南开大学章程》规定，校长办公会议是校长行使职权的基本形式，由校长召集和主持，按照集体讨论、校长决定的原则进行议事，研究、审议或决定学校行政工作重大问题和重要事项。《天津大学章程》规定，校长主持校长办公会，按照“集体研究、校长决定”的原则处理学校的教学、科学研究、行政管理等重要行政事务。《北京航空航天大学章程》规定，校长主持校长办公会议，并担负最后决策、协调、处理有关重大事项的职责。《华中科技大学章程》规定，学校重要行政事项由校长办公会讨论决定，校长办公会由校长或校长委托的校领导主持。在充分听取意见的基础上，校长对会议各项议题具有最终决策权。《中国人民大学章程》规定，校长办公会由校长主持，会议决议根据多数人的意见作出，校长认为多数人的意见不正确的，可以决定另行讨论，也可以由其本人最后决定，但多数人的意见应记入会议记录。 也有极少数的高等学校章程对校长决策方式的规定比较特殊。《南京大学章程》规定，校长全面负责学校办学活动和行政管理工作，负责落实党委会决定的相关行政事项。校长主持学校党政联席会议，学校党政联席会议是讨论、研究和决定学校重要工作事项，加强党政工作沟通的会议。根据需要，校长、经校长委托的常务副校长或副校长可不定期召开专题校长办公会，研究和讨论学校行政工作中的专项工作和问题。但对校长主持的学校党政联席会议和专题校长办公会的决策方式没有明确规定。《四川大学章程》没有专门明确校务会或校长办公会的议事规则或决策方式，而是规定：学校党委和行政坚持民主集中制原则，实行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，建立和健全学校党委全委会、党委常委会、书记办公会、校务会和专题会等重要会议的会议制度和议事规则。 对于学校党政职能部门、学校直属单位和附属单位的领导体制与决策方式，只有个别学校在其章程中做了规定。例如《武汉理工大学章程》规定：“学校直属单位和附属单位实行行政负责人负责制，党组织负责人负责本单位的党务工作并参与重大问题和重要事项决策。党政职能部门实行部门领导负责制”。这是一种部门首长负责制，其决策方式相应地也就是“集体讨论、个人决定”的议决制。 3.票决制、议决制在学院(学部)管理决策中的应用情况 学院是高等学校最基本、最重要的教学科研单位，在学院管理决策中采用何种决策方式直接影响到学院的运行与发展。学院实行何种领导体制和决策方式，我国现行法律法规并无明确规定。只有《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定，“高等学校院(系)级单位党组织的主要职责”之一是：“通过党政联席会，讨论和决定本单位重要事项”。“院(系)级单位党组织要支持本单位行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作”。这一规定主要是从党组织参与学院管理的角度提出的，并非从学院领导体制的角度提出的。 从教育部已核准发布的47所高等学校的章程看，其章程中大都明确规定，学院实行党政联席会议制度，对学院的教学科研、队伍建设、人事管理、学生工作等方面的重大问题进行研究，并作出决策。党政联席会议是学院日常工作的决策机构(从章程文本看，只有北京大学实行学院院务会议制度，但院务会议成员由学院党政班子成员组成，所以其实质仍然是学院党政联席会)。 除了北京大学、天津大学、武汉大学、华东师范大学、东华大学、西北农林科技大学等少数学校明确规定学院党政联席会一般由院长主持外，大部分高等学校规定，学院党政联席会应根据议题内容，分别由院长或者院党委(总支)书记主持。 关于学院党政联席会的决策方式，部分学校规定采用票决制。如《西安交通大学章程》规定，学院党政联席会议采用表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的1/2方为通过。《中央民族大学章程》规定，学院党政联席会议讨论决定事项遵循民主集中制原则，按少数服从多数进行表决，赞成人数超过应到会人数的1/2，方为通过。《华南理工大学章程》和《重庆大学章程》规定，学院党政联席会议遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，这种规定与党委会的决策方式相同，属于票决制。 部分学校对学院党政联席会的决策方式进行了规定，但没有明确是实行票决制或议决制。如，《中国农业大学章程》、《北京外国语大学章程》、《西南大学章程》、《西北农林科技大学章程》规定，学院党政联席会“实行集体讨论，表决决定或协商确定”。但在“协商确定”中如果“协商不一致”是采用票决还是议决似乎规定的不明确。但书记作为会议主持人对有关党务工作进行决策时只能采用票决方式，否则就违反了《党章》等规定。《中国矿业大学章程》、《上海财经大学章程》则表述为“学院党政联席会议集体讨论决定”。这种表述看似可以实行票决制，也可以实行集体讨论基础上的议决制。 还有部分学校在其章程中没有规定党政联席会的具体决策方式。但这些学校一般都制定了《学院党政联席会条例》，在其条例中规定了学院党政联席会议的决策方式。从有关规定看，还没有学校明确规定学院党政联席会议实行议决制。 4.我国高等学校管理决策中票决制、议决制应用情况的基本结论 各高等学校都实行党委领导下的校长负责制，党委会(常委会)的决策方式都遵循《党章》和《中国共产党普通高等学校基层工作条例》确定的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则”，重大问题和重要事项实行少数服从多数的“票决制”。 各高等学校的学术委员会、学位委员会、教学委员会、职称评审委员会以及教职工代表大会等都采用集体决策的“票决制”。学术评价中的“票决制”对委员会成员的水平以及投票规则设计要求较高。 校长通过校长办公会议、校长工作会议或校务会议等进行教学科研和行政事务的议事决策。决策方式遵循“集体讨论、校长决定”的原则，是比较典型的首长“议决制”。这种决策方式符合高等学校的特点，有利于校长负责，也有利于提高行政效率，但对校长的决策水平与决策能力提出了较高要求。 各高等学校章程都规定，学院决策通过学院党政联席会议形式实现，但各校对学院党政联席会议决策方式的规定存在差异。大多数学校规定，学院党政联席会议的决策实行少数服从多数、集体决定的票决制。与学校层面的党委票决、校长议决的决策方式相比，学院这种党政共同决策、共同负责的决策方式容易导致党政决策责任不清。学院的教学科研等行政工作推行“议决制”不失为一种较好的选择。 三、科学运用票决制、议决制，提高高等学校决策水平 在当今社会，由于利益多元化和决策成员的不同偏好，要实现决策议题的完全协商一致是非常困难的，票决制、议决制是在不能实现完全协商一致情况下形成决议的必然选择。要发挥票决制、议决制的优势，提高高等学校决策水平，需要完善法律法规，优化制度设计，提高决策者素质。 1.加强制度设计，完善法律法规，进一步明确学校内部治理结构与决策机制 在高等学校的管理实践中，党委领导下的校长负责制得到了认真的贯彻执行，取得了良好的效果。但按照现代治理理论和利益相关者理论，学校党委会(常委会)和校长办公会议的成员构成与分布应该进行优化、补充和完善，应该有更广泛的代表性。特别是，学生是学校的重要主体，学校的重要决策都关系到学生的利益，学校党委会(常委会)和校长办公会议成员中应该有1—2名学生代表。学生代表参加会议并享有票决权，可以代表同学利益广泛发表意见。学生代表由学生代表大会选举产生，实行轮换制，每期任职1—2年。 明确学校内部的学院领导体制与决策机制，完善党政联席会制度，明确书记职责与院长职责。目前我国高等学校的学院是实行学院党委领导下的院长负责制、党政共同负责制还是院长负责制，并无明确规定。从我国各高等学校已经颁布的章程看，学院实行党政联席会制度，并且大多数学校规定，学院党政联席会议由院长、书记分别主持，其决策实行少数服从多数、集体决定的票决制。结合学院作为基层教学科研单位的特点，学院党政联席会关于教学、科研、学科建设等学术行政决策实行集体讨论、院长决定的“议决制”更符合学院管理的特点。因为院长一般既是学院的行政权威也是学院的学术权威，学院的学术行政事务在集体讨论基础上由院长决定、院长负责会更为科学、合理和高效。党务、干部工作实行“票决制”。同时，学院党政联席会也要增加成员的代表性，适当吸收学生代表参加学院党政联席会。 2.科学选择票决成员，精心设计票决规则，提高票决的有效性与科学化水平 最理想的决策应该是由掌握充分信息、具有完全理性和合作诚信的人通过协商一致来进行。但在现实中这种决策是不可能实现的，也意味着在现实中最理想、最完美的决策几乎是不存在的。例如，对某项最前沿的学术成果进行评价，只能由本领域中的某个或少数几个精英人士才可能做出正确决策。但由于各种条件的制约，要实现最恰当的人决策最合适的事也几乎是不可能的。票决就是在各种约束条件下的一种相对好的、无奈的选择。要提高票决的有效性与科学性，就需要认真分析各种约束条件，进行科学选择与精心设计。首先，要科学选择票决成员，使权威、内行、公正、代表性广泛的成员参与票决。尤其是在组建学术委员会、学位委员会、教学委员会、职称评审委员会以及各种评审委员会时，对成员的选择要高度重视，认真组织，科学选择。在选择学术组织成员时，要充分考虑成员的学术性，淡化学术组织的行政和官僚色彩。其次，要精心设计票决规则，优化票决环节，减少漏洞，防止少数人利益结盟和操纵投票结果，最大程度地实现票决结果的公平、公正。第三，要根据票决的议题，科学合理地选择票决形式。学术评审应实行记名票决和分数票决，并说明投票的理由。干部推荐逐步扩大实行记名票决和分数票决的范围。第四，要发扬民主，在广泛讨论、充分沟通、共享信息的基础上进行票决，最大限度地避免个人的认知缺陷，提高票决的有效性、正确性与科学性。 3.提高决策者素质，完善激励约束机制，充分发挥议决制的优势 议决制优势的发挥在很大程度上取决于校长等最终决策者的综合素质与决策水平。首先，要尽快实现以校长为首的学校管理者职业化。学校管理者职业化是指以校长为首的学校管理者不再从事教学科研等工作，把学校管理当做唯一职业，集中精力搞好管理工作。否则，学校管理者既从事自己学科的教学科研工作，又从事学校的管理决策，会导致顾此失彼不能兼顾，甚至产生明显倾向于自己学科与自身教学科研活动的不公平现象。其次，要明确规定以校长为首的各级管理者的任职条件、职业素养，优化各级管理者的遴选机制等，并加强管理知识与领导能力培训。再次，要建立具有较强激励作用的薪酬制度和流动机制，以及能够有效发挥约束作用的“谁决策、谁负责”的责任分担机制和问责机制。