从议案建议透视人大代表的结构比例，本文主要内容关键词为：议案论文,人大代表论文,透视论文,比例论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是人民民主专政国家，人大代表是代表人民履行职责，集体行使国家权力。长期以来，人大代表按照类别划分为工人、农民、知识分子、其他劳动者、干部、解放军、归侨侨眷、少数民族、民主党派和无党派、妇女等。这些类别的要求既体现了我国社会主义民主的特点，也有利于保证国家政权的统一性，并尊重社会各阶层和人民群众利益的多样性。人大代表为什么要划分为不同类别呢？这种划分方法有何实际意义，有哪些需要进一步改进的地方？随着市场经济的发展和社会利益的分化，应当如何进一步看待代表结构？
一、代表结构比例现状
人大代表结构比例是我国人民代表大会制度的一个特色。主要是为了保障各阶层、各方面都有代表。我国宪法序言中指出，“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”。选举法第六条和第四章对妇女、归侨、少数民族代表名额的保障都有所规定。在选举实践工作中，对妇女代表、少数民族代表、归侨代表都有数量要求。考虑到人民代表大会制度所代表群体的广泛性和爱国统一战线的需要，要保障民主党派和无党派人士占有一定的数额。
改革开放20多年来，我国市场经济得到空前发展，社会结构发生了巨大变化。在发达地区，民营经济和外商投资企业得到空前发展，劳动者结构发生了变化。以深圳为例，2004年，港澳台和外商投资企业总产值占工业总产值的79.1％，有限责任公司、股份有限公司和私营企业总产值占工业总产值的18.7％，而国有企业总产值仅占工业总产值的1.1％①。随着产业结构的变化，产业人口也发生了巨大变化，2004年，深圳的第一产业人口仅占总人口的0.4％，第二产业占总人口的57.2％，第三产业发展最为突出，占总人口的42.2％②。国有单位职工占社会劳动者总人数仅为7％③。
在产业结构和劳动者结构变化的同时，人口流动状况和居住状况也发生了较大变化。以深圳为例，到2005年底，户籍人口180多万，暂住和流动人口将近1千万。过去，城市人口主要居住在单位住宅，随着房地产业的发展，基本已经不存在单位小区。社区里居住的都是“陌生人”。庞大的流动人口和分散的居住，使得公民的私人空间越来越大，而社会也已经基本完成了从“单位人”向“社会人”的转型。
随着产业结构和人口结构、居住状况的变化，代表结构比例的理论基础也发生了很大变化，这主要表现在：
第一，农业人口大量向城市转移。虽然许多流动人口的身份还是农民，但是他们所从事的工作是第二或第三产业。以深圳为例，在将近1000多万流动人口中，大多数是外来劳务工。他们从事的大多是加工、制造业或者商业、经纪和其他服务业。这里就存在着农民、工人身份的交叉。此外，部分农民进城后经过一番奋斗自己当上了老板，但是由于存在着户籍限制，他们还是农业户口，这里存在着农民和其他劳动者之间的交叉。
第二，在现代化企业里，工人、知识分子的区别越来越不明显。总部设在深圳的中兴通讯股份有限公司是一个大型通讯设备制造企业，有3万多员工，其中80％以上拥有本科以上文凭。这些员工，有在生产第一线从事设备检测、安装、调试的，有负责洽谈业务和销售的，而大量的员工负责研究开发。这些员工哪些属于工人，哪些属于知识分子，很难界定。
第三，随着产业结构的调整和企业制度的现代化，产业之间也存在着交叉情况，同一个企业很难简单地划到某个产业。比如，某从事种子研究的公司，按照它所从事的服务业务，可以划到第三产业，按照它所开发的产品来看，似乎又可划到第二产业，而该种子公司在某区有个基地，专门生产新种子并予以销售，该公司又具有第一产业的特点。
第四，一些新兴的所谓第三产业的人口，很难进行合理的定位。如金融、旅游、物流、法律、商贸、行业协会、经纪等等。根据上述统计，在深圳，这些人口占总人口的42.2％。
第五，随着历史的推移，早年“归侨和侨眷”逐步淡出。即使在广东沿海地区，很多地方已经到了“归侨和侨眷”的第三代、第四代，“归侨和侨眷”类别的实际基础已经发生了很大变化。一些地方为了保障代表结构，到处找归侨侨眷，也很难找到。
在深圳，从2005年市人大换届选举开始，已经不再按照传统做法划分代表结构比例。除了保障一些界别的代表数量外，开始按照行业对代表的结构予以划分。将人大代表类别划分为高新技术、现代物流、金融保险、文化、教育、法律、现代商业、中介组织、行业协会等九个方面，并且给非户籍人口部分代表名额，这种划分方法，很大程度上保障了各行各业以及构成社会主体的人口都有代表。
二、各类代表提交议案建议数量权重比较
代表结构比例的划分，是否有助于代表履行职责，是一个值得检验的问题。不同行业、不同界别的代表，他们履行职责的状况是检验结构比例合理性的关键。在履行职责方面，由于提交议案建议的数量容易量化，本文将其作为衡量代表履职情况的指标。当然这并不表示没有提交议案建议的代表就不积极履行职务。
以深圳市福田区为例。深圳市福田区四届人大共有代表174名，其中区委、区政府和“两院”领导以及区人大常委会组成人员(以下简称“戴帽下达”人员)共28人，占16％；其他国家机关领导和工作人员45人，占25.8％；居委会主任、副主任或委员11人，占6.3％；医生和教师24人，占13.7％；企业高层管理人员包括董事长、总经理56人，占32.1％；其他人员10人，包括两名律师和公司法律部主任、财务部主任、文化馆馆长、报社财务科长、工程师、社会福利中心负责人、图书馆工作人员、普通居民各1人，占5.7％。女代表43人，占24.7％。民主党派代表21人，占12％。
2006年福田区人大第四次会议代表提交议案建议99件，平均每人领衔提出建议0.56件。
在这些议案建议中，28名“戴帽下达”人员中仅有2人提出议案或建议，一是一名民主党派人大副主任，一是一名兼职人大常委会委员的妇联主席，占总数的2％；其他国家机关工作人员提出议案建议17件，占17.1％；居委会主任、副主任或者委员提出议案建议16件，占16.1％；医生和教师提出议案建议10件，占10.1％；企业高层管理人员包括董事长、总经理提出议案建议35件，占35.3％；其他10人提出19件，占23.7％。女代表提出议案建议42件，占42.4％。民主党派提出议案建议21件，占21.2％，
通过比较，我们看出，“戴帽下达”人员占代表总数的16％，提出议案建议仅占总数的2％；其他国家机关工作人员占代表总数的25.8％，提出议案建议占总数的17.1％，略低9个百分点；居委会工作人员占代表总数的6.3％，提出议案建议占总数的16.1％，高出近10个百分点；医生和教师占代表总数的13.7％，提出议案建议占总数的10.1％，略低3个百分点；企业高管占代表总数的32.1％，提出议案建议占总数的35.3％，略高3个百分点。其他人员占代表总数的5.7％，提出议案建议占总数的23.7％，高出18个百分点。妇女代表占代表总数的24.7％，提出议案建议占总数的42.4％，高出17个百分点。民主党派代表占人大代表总数的12％，提交议案建议占总数的21.2％，高出9个百分点。以列表说明如下(差额是提交议案建议数与代表总数比例的差额)：
占代表总 提交议案
代表结构差额％
数比例％ 建议比例％
“戴帽下达”人员 162-14
国家机关工作人员 25.8 17.1 -8.7
居委会工作人员
6.3 16.1
9.8
医生和教师13.7 10.1 -3.6
企业高层 32.1 35.3
2.2
其他人员 5.7 23.7
18
妇 女 24.7 42.4 17.7
民主党派 12
21.2
9.2
人大代表向人民代表大会提交议案建议是人大代表履行职责的一个重要方面，虽然对人大代表履行职责的评价越来越讲求质量，但是，作为一项重要工作指标，议案建议数量是不可缺少的。从上述表格中可以看出，基层人员或者企业管理层人大代表提出议案建议较多，而国家干部人大代表提出议案相对较少。妇女代表提出的议案建议则远远高于她们在代表中所占比重，民主党派代表提交议案建议比较积极。
选拔代表的方式一定程度上对代表提交议案建议积极性有所影响。在99件议案建议中，提交议案建议比较多的一是基层工作人员或公司代表，二是选区竞争比较激烈的代表。前一种情况主要是居委会、股份公司代表，后一种情况是经过激烈的竞争才当选的代表。
福田区益田村代表徐国华，民主党派人士，育仁机构董事长，拥有多家幼儿园。在2003年换届选举时，经过激烈的角逐当选为区人大代表。她提出了4个议案建议(其中有2个建议是关于益田村道路交通问题，1个建议是关于“城中村”改造问题，1个议案是关于民营教育产业问题)，是大会上提交议案建议最多的代表之一。
三、议案建议内容与代表结构的关系
议案建议内容反映了人大代表所关注的问题，从某个侧面也能反映代表结构比例的合理性。仍以福田区人大代表提交的议案建议内容为例，有如下几个特征：
第一，领导干部代表反映的问题相对宏观，基层人大代表反映的问题更具体。比如，前文提到的人大副主任提出的是“关于全面贯彻落实区委‘大环境’发展战略，大力营造福田‘大环境’的议案”；区妇联主席兼人大常委会委员提出的是“关于加大法律宣传力度，切实维护外来工的合法权益的建议”。而大多数其他人大代表提出的建议则相对具体，都是一些需要具体解决的个案问题。
第二，代表的身份与其所提交的议案建议内容有直接的相关性。在11名居委会工作人员人大代表提交的16份议案建议中，全部是与所在社区有关的工作人员津贴、交通、用房以及城市管理问题。这些议案建议，有的比较具体，比如文巧娣代表提出的“关于解决沙头街道明月社区工作站办公用房的议案”；有的相对宏观，但也与居委会和社区有关，如谢少君代表提交的“关于实施‘社区居家养老工程’的议案”。
深圳农村城市化过程中，原先的村庄都改制为股份公司，这些“农城化”股份公司高层作为人大代表，关注的大量问题也与股份公司所在区域经济发展和社会问题有关。在这些股份公司高层所提交的11个议案建议中，大都与这些股份公司有关。比如，沙尾公司董事长提出了“关于尽快建设沙尾路口人行天桥的议案”，石厦股份公司董事长提出“关于改造石厦街，改善交通秩序的建议”，等等。
除了“农城化”股份公司以外，其他公司的高层关注的问题也直接与所在区域或行业有关。比如，山姆会员店总经理办经理提出了6个建议，其中5个建议与山姆会员店所在区域的建设有关，包括增加红绿灯、设置隔音墙、设立人行通道等。
此外，医生教师行业的代表关注的大多数是医疗卫生和教育方面的问题。医生代表提出的建议大多数集中于解决就医难、禁止医疗广告、加强慢性病防治、社康中心建设等方面的问题，教师代表提出的是关于中小学安全、职称评定等方面的问题。
第三，国家机关工作人员代表提出的建议类别多样而不限某个方面。国土和房产管理局售房中心干部代表董秋町提出了4个建议，一是“关于以与时俱进的精神改革会议制度的议案”，二是“关于定期检查和维修旧房空调架的建议”，三是“关于落实城市垃圾运输采用封闭式压缩箱的建议”，四是“调整初中生入读学校的建议”。农产品检测站某部门工作人员王多加提出了3个建议，分别是关于中小学学生上学问题、农民工业余生活问题和社会捐助系统问题。总的看来，国家机关工作人员提交的建议有一定的宏观性和针对性，但是，从内容看，这些建议中特色和关注度不够。
从本节的分析可以得出结论，行业代表更关注行业问题，且特色和关注度较强；非行业代表关注的问题相对广泛，但缺少特色和关注度；基层代表和当选过程相对比较困难的代表履职积极性更高。
四、代表结构比例的合理性评判
由于我国社会主义市场经济的发展和社会结构的变迁，过去限于农民、工人、知识分子、其他劳动者等方面的结构划分应当作出调整，要适应形势，增加各方面代表的类别。
从深圳市福田区人大代表的结构比例来看，一定程度上照顾到了各个行业和各阶层。从人大代表提交议案建议的情况来看，大多数也较好地履行了职责。但是从整体上来看，还存在着一些缺陷。一是基层社区或街道干部偏多；二是医生和教师偏多；三是股份公司和其他公司高层偏多。他们所关注的大多数问题是社区建设、道路交通、医疗教育问题。但是即使在这些问题上，他们所代表的群体也还只是某个局部方面的群体。社区居民，一般劳动者，各个行业比如金融、旅游、物流、法律、商贸、行业协会、经纪等都相对偏少。
比如，基层社区工作人员提出的建议更多是从管理者的角度出发，社区管理用房问题、工作人员津贴问题、工作站的职能定位问题，虽然也很重要，但是并不代表社区的全部问题。社区治理是个非常重要的问题，包含着许多需要解决的矛盾冲突，因此应有各方面的代表。再比如，医生和教育行业的代表大多数是管理人员，专家和具体工作人员偏少，这也容易导致反映问题不全面。深圳行业协会是深圳经济发展的重要支柱。据深圳市行业协会署统计，至2006年6月，深圳经济类的行业协会170家，它们对整个经济的推动影响很大，但是在区人大代表里，行业协会的代表几乎没有被考虑在内。社会团体也是如此。据深圳市民政局统计，至2006年8月，深圳社会团体902家，包括教育、文化、卫生、体育、经济等各个方面，它们是经济和社会发展的重要力量，而区人大代表里的社会团体代表也微乎其微。
从降低决策成本、提高代表履行职责的功效来考虑，人大代表中应当增加“功能性”代表界别，这主要是按照各行各业划分代表结构。但是，各行各业的代表中，不能都是“老板”。从缓解社会矛盾、表达各方面社会利益诉求考虑，应当增加各阶层代表，包括社区居民、低保人员、“蓝领工人”、小企业业主和各行各业中的非高层管理人员。
随着我国基层民主的发展，代表的选举机制应当逐步改进和完善，要适应市民社会的特点和公民社会的民主发展需要，选举出能够履行职责、代表各方面利益的人大代表，充分发挥代表的结构功能。
注释：
①②③《2005深圳统计年鉴》，中国统计出版社，第84、69、70页。