权力监督：提高党的执政能力的必然路径，本文主要内容关键词为：路径论文,党的执政能力论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、权力监督的必要性
权力缺乏监督就会滋生腐败。当前，“权力腐败”已经成为中国的最大腐败。为保证党的执政地位，提高党的执政能力就必须加强对权力的监督和制约。20世纪以来，中国几度被腐败这一政治之癌所困扰。清政府的腐败无能使它彻底丧失了作为统治者的资格，国民党政府的腐败使中国人民生活如噩梦一般，最终也使国民党丧失了统治的地位。中国共产党执政之初，屡屡将前朝的腐败导致亡党亡国的教训引为借鉴，腐败问题一度得到了有效控制。但到了20世纪80年代以后，腐败开始蔓延。到20世纪90年代中期腐败问题已经极端严重，近年来腐败蔓延的势头有所遏制，但是有些腐败现象仍然十分突出，有的还在滋生蔓延。当前，中国正处于建国以来腐败最严重的时期，也属于世界上腐败程度比较严重的国家之一。腐败现象已经成为中国最大的社会污染。腐败不创造新的社会财富，而是将大量的社会财富从广大人民手中转移到少数垄断生产者或将大量的国家财政收入和支出、国有资产、公共资源转移给少数腐败分子、特殊利益集团及其利益相关者手中。[1] 腐败在加剧社会不公的同时，也对中国经济增长、社会发展和人民生活福利产生了巨大危害。为有效遏制腐败，加强对权力的监督和制约是重要的措施之一。
十六大报告特别强调，加强对权力的监督和制约，并要求使这种监督制度化、法制化。中国共产党是执政党，掌握着整个国家从中央到地方的行政大权。党的最重要的活动就是依法行政，领导国家的改革开放和社会主义建设事业，领导全国人民实现富民强国的伟大目标。因此，加强对党的监督尤其重要。党的十六届三中全会以来，新一届中央领导集体强调中央政治局要接受全党的监督，也强调执政党要进一步接受全国人民的监督。为了贯彻中央的这一重要精神，我们必须进一步健全和完善全方位的监督体系，其中包括党内的监督和来自党外的监督。
二、当前监督机制存在的不足
1.权力机关监督的实际效力没有充分发挥出来
中国各级人民代表大会是国家的权力机关，其监督应该最具权威性和强制性，但目前其监督的实际效力没有充分发挥出来。从总体上看，国家机关监督还不能适应不断发展的经济体制和政治体制改革的需要。当前亟待解决的问题是要实现国家权力机关监督的法律化和制度化，完善有关监督的实体规则和程序规则，通过法律明确规定这种监督的主体、客体、内容、方式、职权，并制定可操作的程序法。
2.党政体系中的自我监督机制不完善
中国共产党党内监督制度的不足主要表现在：首先，监督的重点不够突出，没有抓住要害，使反腐败工作精力过于分散，难以有大的突破。过去，党内监督基本上是纵向垂直与横向平行交叉进行。纵向垂直领导，除了特大案件由中央纪委直接抓，日常监督工作由于相关的制度和操作程序不明确、不健全，往往处于比较弱的状态，而横向平行监督，由于体制上的原因各级纪委又不可能监督同级党委的主要领导干部。这样对各级领导干部特别是主要领导干部的监督，就成为党内监督体系中的最薄弱环节。有些领导干部特别是一把手，就有可能有意或无意地利用这种监督环节的薄弱乃至缺位，规避中央和上级纪委的监督，忽视乃至排斥同级纪委的监督，从而导致决策失误，甚至腐败犯罪。例如，各级、各部门领导班子的成员特别是一把手掌握着各地、各部门的“最高权力”，包括组织和人事大权、财政大权、建设工程和土地使用大权、企业改制和重组等权力，其中一些民主观念淡漠、革命意志衰退、作风不正、乃至道德败坏的领导干部在没有强有力监督的情况下很容易利用职权，以权谋私、搞权钱交易、贪污受贿索贿。这种“权力腐败”在各类腐败中危害最严重、影响最恶劣、民愤最大，极大地败坏了党风党纪和党的声誉威望。
同时，领导干部特别是一把手自身腐败就不可能在本单位、本部门真心实意地抓反腐败工作，上行下效，那里就会腐败成风。不监督或监督不了领导干部特别是一把手，只监督一般干部，党内监督就不可能发挥应有的作用。只有重点监督领导干部特别是一把手，只有狠抓各级领导机关、领导班子的党风廉政建设，从快、从严、从重查处他们中的腐败问题，才能对一般干部起教育、警示和威慑作用，才能对全党的民主监督工作起带动和表率作用。因此能否对各级领导机关和领导干部，特别是领导班子主要责任人进行监督制约，无疑是党内监督成败的关键。
其次，党内民主监督存在的另一个最突出的问题和缺陷是制度化和程序化建设滞后，监督体制不够健全、不够科学，反腐败斗争及对干部的监督，往往习惯于采用思想教育和秋后算账的政治运动这两种方式，监督方式单一，缺乏全过程监督，结果不能从根本上解决问题，甚至事与愿违，腐败反而越来越严重。党内监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督和事中监督主要起预防和控制作用，事后监督则是对违纪行为进行查处。三种方式应有机结合、全方位进行，这样才能取得较好的监督效果。目前，党内监督工作中存在一个薄弱环节，就是事前监督和事中监督不够有力，往往是事后出了问题才进行监察处理。
3.民主党派的监督作用发挥不够
在整个的监督体系中，民主党派对执政党的监督占有十分重要的地位，特别是对于执政党决策的监督、廉洁奉公和执政为民的监督。应该说，党中央在主动接受民主党派的监督以及民主党派认真履行监督的权利和义务方面都做得越来越好，但也存在着一些问题，一些好的做法还没有进一步地制度化和法制化，一些地方和基层单位也存在着“走形式”的问题，这些都需要通过改革进一步得到解决。民主党派对于党和行政机关及其工作人员的监督不具有法律约束力，因此，如果某些党政机关的领导不重视发挥民主党党派的作用，不善于听取不同意见，那么这些地方的民主党派的监督作用就发挥得不好。
4.公民监督的影响力较小
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务和经济、文化等社会事务。但是由于政府办事的制度、程序、行政活动公开化的机制还不够健全，透明度不高，群众和社会监督渠道不畅，因而，在现实生活中，公民的监督难以发挥较大的作用。
5.新闻舆论亟待加强和完善
新闻工作者的工作权利和舆论监督权力还缺乏充分的法律保障，影响了舆论效力的发挥和监督渠道的通畅；另外，有些新闻报道由于个别从业人员受私利驱使不能做到客观公正。以上问题如果不解决，不利于有效地防止和遏制官僚主义、权力腐化现象。
三、加强权力监督的内容与路径
近年来，党和国家出台了一系列政策法规加强民主监督机制的建设。但是也应当看到，当前中国的民主监督机制仍然很不完善，并且已经成为当前中国政治体制中非常薄弱的环节，缺乏良好的民主监督机制是21世纪中国政治发展的主要障碍之一。
那么如何加强民主监督机制的建设呢？加强民主监督机制建设主要包括以下两大方面的内容：
1.要加强党内和政府机关内部的监督
中国各级党委和政府的领导干部掌握着极其广泛的权力，因此建立健全党内和政府内部民主监督制度，改革党的纪检领导体制，加强以党员领导干部为重点的党内监督是十分必要的。
党内自上而下的监督和自下而上的监督都要加强。目前加强党内监督，最重要的是建立整套科学的、完善的党内民主监督法规和制度，促使党内民主监督工作制度化、规范化。
第一，要改革现行党内纪检工作体制，保证纪委监督权的独立性和权威性。第二，突出监督重点，把限制公共权力和监督党员领导干部有机结合起来。第三，关于党内自上而下的监督，应当改革现行纪检领导体制，考虑将目前的双重领导体制由以同级党委领导为主改为以上级纪检机关领导为主；要通过明确设定各级纪检机关及其工作人员的工作职责和权限，赋予纪检机关对各级领导干部的考察权、制约权。第四，要不断完善自下而上的党内民主监督制度，疏通和强化自下而上的党内监督渠道，切实保障党员对党员领导干部、党的下级组织对党的上级组织能够行使充分的党内民主监督权力。[2] 十六届四中全会的《决定》提出了不少加强民主监督的具体措施，如建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度等。第五，加强党内监督更重要的是发挥广大党员在纪检监督工作中的作用。要充分保护党员监督各级领导机关和领导干部的合法权益；对党员合法履行监督权利进行鼓励和表彰，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为进行惩戒。第六，还要充分发挥和利用法律监督的功能。法律监督是指运用法律规定的手段，依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督。在中国，“法律监督”特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从中国法律的有关规定看，法律监督的方式主要有四种：一是通过对职务犯罪的立案侦查督促国家工作人员在履行法定职责时严格依法办理；二是通过追诉犯罪的活动伸张法律正义，督促全体公民尊重和遵守法律；三是通过参与诉讼发现和纠正诉讼活动中的违法行为，维护法律适用的合法性；四是通过对确有错误的刑事、民事和行政判决、裁定的抗诉，维护司法公正。[3] 法律监督对于维护社会公正、防止权力滥用有着十分重要的作用。
2.完善党外和政府机关外部的监督
在搞好党内监督的同时，还应该注意发挥党外监督的积极作用。“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”只有做到党内监督与党外监督的有机结合，形成监督的整体合力，保证党的各级组织和广大党员尤其是党员领导干部自觉接受并正确对待各方面的监督，我们的党才会少走或者不走弯路。党外和政府机关外部的监督主要包括人民群众、民主党派和其他社会团体以及社会舆论监督等重点内容。
首先，要发挥人民群众的监督作用。党和政府要接受人民群众广泛的社会监督，可以通过定期或不定期召开民主评议会等方式，多渠道地听取人民群众对他们工作的意见和建议，对他们的工作和自律情况进行民主评议，并将民主评议的情况公诸社会。
人大监督是人民群众行使监督权的最重要形式和途径。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，人民代表大会对政府行使监督权体现了一切权力属于人民的社会主义民主原则。人民代表大会对政府的监督是全面性的最高层次的监督。就监督的对象来说，包括政府机关及其工作人员；就监督的性质来说，既包括对政府行为的合法性进行的法律监督，又包括法律监督以外的工作监督。不仅监督政府的行为是否合法，而且监督政府的工作是否有效。当前，全国和地方各级人大在加强对政府的监督方面做了许多工作，有了很大改进和发展，但是离宪法的规定和人民的期望还有相当大的差距，普遍存在监督不力的情况。进一步加强人大对党和政府的监督主要应从以下几个方面入手：一是要合理界定党委、人大常委会和政府的职能，理顺它们之间的关系；二是要明确人大和政府的职权界限；三是要完善人大监督政府的法律、制度和程序。[4]
其次，要完善民主党派和各社会团体的民主监督作用。在中国社会主义现代化建设和民主建设进程中，民主党派以及共青团、工会、妇联等社会团体发挥了重要的民主监督作用，但是仍然存在不少问题。为了充分发挥民主党派的监督作用，必须使民主党派的民主监督逐步走向制度化、规范化的轨道，各级党委要认真贯彻、执行中央有关文件精神，全面落实中央有关民主监督的会议和文件规定，制定配套的措施和必要的程序，发挥民主党派的监督作用。当前，需要进一步完善以下制度：一是知情制度。知情是监督的基础，不知情，就必然无的放矢，监督就难以取得实际效果。二是协商监督制度。要做到凡是政府的重大决策，应是先拿到政协来协商，征求各方面的意见，真正做到“协商在决策之前”。民主监督制度要明确具体，尽可能量化、细化、实化，以利于掌握和操作，是指有章可循，减少随意性。三是反馈制度。对于通过协商渠道反映的意见和建议，凡是正确的应加以采纳；凡是对某些问题在看法上不完全一致的应加以解释。只有解决了制度问题，民主监督才能真正发挥作用。除了制度建设外，党委应当重视并积极支持民主党派的监督作用，依法保护政协委员的民主监督权利不受侵犯。政协民主监督还应同其他形式的监督相配合，尤其是同人大法律监督相协调，更好地发挥效应，强化民主监督的地位。
第三，舆论监督。社会舆论被称为“第四种权力”或“无冕之王”，是监控权力的有效力量。报刊、广播、电视、网络等新闻舆论工具，将党政机关的行为公之于众，从而在人民群众中形成强大的社会舆论，达到实施监督的目的。《中国共产党党内监督条例(试行)》十分重视舆论监督的作用，专门制定了“舆论监督”一节。《条例》规定，在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。尽管新闻媒体都是党领导的，但是它又具有独特的运行方式，新闻媒体可以最直接、最迅捷地向上传递信息、反映问题；可以发挥“曝光”威力，能起到独特的监督作用，产生巨大的社会监督效果；可以跨地区、跨行业、冲破条块分割的管理体制发挥监督功能。这样，它不仅可以直接履行党内监督的责任，而且可以发挥某种“体系外”监督的保障作用。[5] 舆论监督是运用大众传媒帮助公众了解政府事务、公众事务和一切涉及公众利益的活动，并运用舆论的力量促使它们沿着法制和社会生活共同准则的轨道运作的一种社会行为，是现代文明社会不可缺少的重要监督手段。在现代民主法治国家，舆论监督在社会生活中扮演着非常重要的角色。在中国，舆论监督越来越受到公众的关注，并在推进改革、防止腐败和保护公民权利等方面发挥着重要的作用。加强新闻立法工作，推动舆论监督法制化，完善舆论监督外部环境的制度建设，建立监督主体的自律机制，是完善这一监督方式的有效途径。
在当前体制外监督作用尚未得到充分发挥的情况下，需要采取有效措施进一步完善社会监督机制。强化社会监督的法律保障，通过制定专门法律，如《监督法》、《新闻法》等，确立社会监督的法律地位，明确广大群众、新闻媒体、各民主党派、各社会团体等作为社会监督主体的地位、权限，从而使社会监督能依法进行，并受到法律应有的保护。
总之，要使党内监督与党外监督，体制内监督与体制外监督紧密配合，形成一个相互渗透、相互协调、相互补充的监督体系和网络，完善和加强监督机制，从而防范和遏制腐败行为的滋生和蔓延。只有这样才能提高中国共产党的执政能力，真正体现党的执政合法性。