社会主义市场经济体制下的行业管理，本文主要内容关键词为：行业管理论文,社会主义市场经济体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F120.3［文献标识码］A
［文章编号］1008－9314（2002）02－0020－08
*本文系《社会主义市场经济体制下的行业管理》课题的一部分，课题组织长汪海波，成员邱靖基、刘立峰。
党的十一届三中全会以来，伴随我国市场取向改革的发展，适应社会主义市场经济要求的行业管理工作也取得了重要进展。但总的说来，这方面的成果还是初步的。要做好社会主义市场经济条件下的行业管理工作，在理论上、政策上和实践上还有许多问题有待进一步深入研究。下面仅就社会主义市场经济体制下行业管理问题，提出一些研究意见。
一、社会主义市场经济体制下行业管理的概念和特征
1.行业管理的概念
为了准确地把握行业管理的概念，必须把传统的行业管理和现代的行业管理区分开来。传统的行业管理是指在古典的市场经济（没有国家宏观管理）条件下，从事某种生产活动的人们，为了保护同业者的利益，自发地按照商品的性质和用途成立“行会”和“同业公会”等行业组织，并由这种组织所开展的协调内部矛盾、抵制外部竞争方面的管理活动。现代行业管理是指在现代市场经济（有国家宏观经济管理）条件下，既要加强和充分发挥行业组织自律性的协调、服务功能，又要政府为防止市场机制的盲目危害，而发挥引导、推动和协调功能的管理活动。这是通过政府的行业管理机构和民间的行业自律协调服务组织，对全社会同类生产经营活动共同进行引导、协调、监督、服务的行业管理。
我国目前实行的行业管理，也是现代行业管理。它是适应社会主义市场经济体制和社会主义基本经济制度需要的行业管理，是以精干的政府综合经济部门和众多的行业组织为管理主体、以经济政策和协调服务为主要管理内容、以间接管理为手段，涵盖全社会同类生产的行业管理。简言之，它是在社会主义市场经济下，通过“双主体”对全社会同类生产经营活动，进行规划引导、生产协调、全面服务、法制监督的管理方式。但要全面把握行业管理概念的内涵，还必须明确界定行业管理的主体、客体和职能。
（1）行业管理的主体。即由谁来进行行业管理， 这是实施行业管理必须解决的首要问题。谁是行业管理的主体，在我国改革实践中出现了多种看法。第一种看法认为，行业管理是指民间行业组织进行自律性民主协调的管理，其管理主体是行业组织，而不是公司等经济组织，也不是政府部门。这种看法实际是传统行业管理实践的反映，显然不适应现代行业管理的要求。第二种看法认为，行业管理是政府管理经济的一种重要职能，所以行业管理主体无疑是政府部门。行业协会等行业组织只能作为政府行业管理部门的助手，而不能作为行业管理主体，因为他们没有管理手段，解决不了行业发展中的大事。持这种观点的人主要是由于对我国经济体制改革的方向认识不清所致。实际上在建立社会主义市场经济体制的条件下，行业管理应体现两种职能：一是国家（政府）管理行业的职能；二是行业组织民主管理行业的职能。这样，才能适应现代市场经济的要求，也才能反映社会主义经济实行民主集中制决策的优越性。对实行社会主义市场经济的我国来说，有必要也有条件使两种不同性质的行业管理组织机构，在坚持两者性质不变和划清决策性与非决策性职能的基础上，适当划分职能，分工合作，有机结合，形成“双主体”行业管理的结构。这样，能使两种组织机构的不同优势得到更好的发挥。第三种看法认为，我国的行业管理要建立“三位一体”（即三主体）的新体制。这就是由一个精干的政府机关、一批社会团体和一群经济实体组成各具功能优势、相互支持配合的“三位一体”的大工业行业管理新体制。这种构想是由原化工部领导在行业管理研讨会上提出的。但实际上，原轻工部改成轻工总会和原纺织部改成纺织总会，都是按照这种模式进行的。实践证明，采取这种行业管理模式不符合政企分开、政资分开和政社分开的原则要求，不能与社会主义市场经济体制相适应，所以它是没有生命力的。第四种看法认为，社会主义市场经济下的行业管理必须是现代的行业管理，其管理主体既要有能发挥引导、协调和推动行业发展功能的政府部门，又要有能充分发挥行业自律协调服务功能的行业组织。市场经济发达国家的政府虽然形式上没有明确的行业管理职能，但在实践中这些国家的政府在行业管理上都发挥了很大的作用，也是不可否认的行业管理主体之一。
（2）行业管理的客体。管理对象是什么，是同行业企业， 还是全社会同类产品的生产。有两种看法：一种看法认为，行业管理的对象是同行业企业；另一种看法认为，行业管理的对象是全社会同类产品的生产。这两种观点实际上恰好反映了传统部门管理和现代行业管理的实质性区别。传统部门管理的主要特征，就是政府部门按照企业的行政隶属关系，管理同行业系统内的企业；而现代行业管理的主要特征，是对全社会同类产品生产进行规划、协调、监督、服务等管理。企业和产品是既有联系又有区别的。如果一个企业只生产一种单一产品，企业和产品是一样的；如果一个企业从事多种类型产品生产，那么该企业就要接受与产品相关的多个行业的管理了。这种行业管理的主要好处是有利于克服同类产品管理分散、生产建设盲目重复、资源利用严重浪费、效率效益十分低下等旧体制的弊端。
（3）行业管理的基本职能。 在这方面也有两种看法：一种看法认为，行业管理就是要按照“管理”应有的全部内涵对全行业的经济活动进行计划、决策、组织、指挥、监督和调节等管理活动；另一种看法认为，行业管理不直接管理企业，而主要是运用经济和法律手段对企业进行间接管理，因此只需要对全社会各企业生产的同类产品进行规划、协调、监督，并为它们提供各种服务，而无需承担组织指挥等职能。这两种看法也是涉及部门管理和行业管理的重大区别，前者是部门直接管理企业的反映，后者是现代行业管理职能的体现。要做好行业管理工作，对行业管理职能是必须明确的；否则就会产生该管的没有管好，不该管的管得太多的偏向。
2.行业管理的主要特征
第一，行业管理是适应社会主义市场经济的要求而产生的，是以社会主义市场经济体制和作为市场主体的企业为基础的。
第二，行业管理是由“双主体”组成，具有由政府行业管理优势和民间行业组织自律协调优势叠加的行业管理总体功能优势。这对于加强和改善行业管理，推进精简高效的行业管理目标实现，更好地适应社会主义市场经济发展要求，具有十分重要的意义。
第三，行业管理是推进经济民主和集中决策有机结合的最佳途径。经济民主是经济管理体制改革的重要目的所在，“双主体”的行业管理易于在企业经济民主的基础上，形成行业中观经济民主；把行业组织作为行业管理的重要职能组织后，政府行业管理部门即可在行业经济民主的基础上，形成宏观经济民主，并由此制定民主、科学、先进的决策。这样，可有效地减少决策的主观性和政府与企业间的矛盾，促进行业经济快速健康地发展。
第四，行业管理具有科学而先进的管理方式。即政府行业管理部门和行业组织对行业企业的管理是：平等而不偏废，指导而不干预，协调而不强制，服务而不争利，监督而不卡压。这种优越的管理方式，不仅行业组织要以服务的宗旨，来做好行业协调服务工作，而且政府行业管理部门也要变行政性管理为服务性管理，积极主动地为行业企业提供各种服务。
第五，“双向服务”是行业管理行为的普遍原则。过去我们只讲行业组织要进行双向服务，即既为企业服务，也为政府服务。现在根据加快转变政府职能的要求，政府部门、特别是政府行业管理部门也要发挥双向服务的功能，即既为国家和社会的利益服务，也积极地为企业、尤其是中小企业服务，帮它们开拓国内外市场、解决资金和技术方面的困难，使它们在激烈的市场竞争中能够生存和发展，促进社会稳定。
二、我国行业管理的历史沿革
我国工商业行业组织的形成和发展已有悠久的历史。作为行业组织原始形态的“行会”，早在春秋战国时代就已经出现了。唐宋元明清时代不断有所发展。由于工商业的发展，为维护同业者的利益，涌现出了许多由同业者参加的“行帮”组织。这些行会组织都带有浓厚的封建性和狭隘性，他们成立行业组织的目的，是为了协调内部矛盾，抵制和排斥外来的竞争，维护自身的利益。
到了半殖民地半封建的旧中国，由于工商业进一步发展，工商业就按生产经营商品的性质和用途，分别组织起仍然带有封建性的各种“同业公会”。在旧中国，特别是20世纪30年代以后，伴随官僚垄断资本主义的最终形成，国民党政府经济部还在一定程度和一定范围内实行了行业管理。当然，这种管理主要是为官僚买办垄断资本服务的。
1949年10月新中国建立以后，高度集中的计划经济体制雏型也随之确立。1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，计划经济体制也就完全形成。在这种计划经济体制下，社会主义国有企业成为政府的附属物，社会主义集体企业实际上也成为国家准附属物，而非公有制企业所剩无几。于是，旧中国留下的由企业组成的行会组织也随之消失，新的行会组织也不可能产生。剩下的就只有部门管理。
计划经济体制在我国国民经济恢复时期（1949.10－1952 ）和“一五”时期（1953－1957）起了积极作用。但包括部门管理在内的计划经济体制很快就暴露出它不适合社会生产力发展的要求。于是，我国在1958年和1970年先后两次进行了经济体制改革。但实际上这些都是行政性分权，是对经济和企业的管理权限在中央政府和地方政府之间的调整。因而，它不可能根本改变包括部门管理在内的计划经济体制。
为了改变用行政办法管理经济的弊病，也为了改变部门管理体制妨碍行业管理的缺陷，在20世纪60年代上半期，我国中央政府和部分省市还试办了若干个托拉斯，并取得了一定的成效。但在计划经济体制不进行根本改变的情况下，这种托拉斯是不可能发展的。后来，由于“文化大革命”的破坏，托拉斯试点也就不了了之。
1978年12月底召开了党的十一届三中全会。以这次全会为标志，我国逐步走上了市场取向改革的道路。与此同时，我国工业管理体制也开始了变部门管理为行业管理的改革。这次改革的历程包括政府管理部门的改革和行业协会的发展两方面。
第一，政府工业管理部门的改革历程。这个历程是与政府机构的四次改革相关的。
（1）1982年， 根据党中央决定把机构改革作为体制改革的第一步的要求，国务院开展了第一次机构改革。国务院机构从100个减少到61个，其中经济管理部门由66个减少到37个，同时跨部门、跨地区组建了石化、船舶、有色和汽车4个全国性总公司。 但由于这次改革对市场取向改革和转变政府职能缺乏应有认识，工业管理体制总体格局未能进行大的调整。所以改革后不久，机构重叠、人浮于事、效率低下的现象重新抬头，政府机构也再次从精简走向膨胀。
（2）1988年4月，七届人大一次会议根据党的十三大作出的改革政府工作机构的决定，通过了国务院机构改革实施方案。这次改革以经济管理部门为重点，合并裁减专业管理和综合部门内部的专业机构，加强经济决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，共撤销了12个部委，新组建9个部委；撤销了国务院各部内的产业司局，强化了综合机构； 削弱了大部分专业经济部门的投资和物资分配权力，组建了物资部和专业投资公司；成立了国有资产管理局。此次改革，强调了政府职能转变的重要性，下放和取消了一些直接管理企业的权限，弱化了行政束缚，改善了政府宏观调控职能，推动政企分开和国有企业自主经营向前发展。但这次改革也未实现预期目的。其原因：一是市场机制不完善，政府在很大程度上依然行使各类生产要素分配的职能，企业仍然没有摆脱作为政府附属物的地位。二是改革步伐放慢，导致直接管理的习惯势力反弹。三是地方政府机构改革没有与国务院机构改革同步进行，职能转变的总体思路中途受阻。
（3）1993年，鉴于政府职能转变依然十分滞后等状况， 党中央决定对工业管理体制进行又一次重大改革，突出加强调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。将专业经济部门的改革分成三类：一类是改为经济实体，不承担政府行政管理职能；一类是改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，代行政府行业管理职能；另一类是保留或新设的行政机构，并对这些机构的人员和编制都作了大幅度的压缩，其主要职能也要转到规划、协调、监督、服务方面。这次改革也推动了市场取向改革的发展。
（4）1998年国务院撤销了一批工业部，改组为8个国家工业管理局，归口国家经贸委主管。同时各部门分解200多项职能转移到地方政府、 企业和社会中介组织。2000年9月，又撤销8个国家局（不含内贸局），成立8个综合性部门协会，归国家经贸委直管，并授权其代管259个全国性行业协会及其他协会。至此，政府对工业的部门管理，从组织形式上已经初步消失，工业行业管理的组织体系基本形成。这是我国工业管理体制改革的一个重大进展。当然，新的行业管理体制要真正形成，其路程还很长。
第二，工业行业协会的形成和发展，大体可分成以下两个阶段。
第一阶段是从1979年到整个80年代，为我国工业行业协会形成和发展的起步阶段。
党的十一届三中全会后，国务院针对我国长期以来只有部门管理，没有行业管理的状况，提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，并相继批准成立了中国包装技术协会、中国食品工业协会、中国饲料工业协会等跨部门跨地区的行业协会。尽管除中国电子音响协会外，其余协会都带有浓厚的行政色彩，但它毕竟标志着我国工业行业管理已经迈出了新步伐，开始进入了新阶段。同时，国家计划委员会、国家经济委员会、国家统计局、国家标准局，于1985年联合制定实施了《国民经济行业分类和代码》这份关于工业行业概念及其科学划分的重要法规，并于1993年将此行业分类作了调整，最后定为共计16个门类、92个大类、367个中类。它为实行行业管理和行业协会的组建、 发展创造了重要条件。随着改革的发展，1984年国务院确定机械工业部和电子工业部进行工业管理体制改革试点，要求试行“企业放下去，行业抓起来”，并力求政府实现三个转变，即由直接管理转为间接管理；由微观管理转变为宏观管理；由部门管理转变为行业管理。当时，虽然由于部门分割严重存在，使这种试点难以实施跨部门的行业管理，但试点促进了中国汽车工业协会等一批工业行业协会的诞生，并逐步承担起了跨部门的行业管理职能。1986年，国务院又撤销省市二级行政性公司，并由一批地区性行业协会取代了它们。1988年，中央国家机关机构改革，撤并了一些部委的专业司局，产生了一批全国性行业协会，并将一些行业管理职能交给了行业协会。这段时期，全国性的行业协会发展到了近百家。
第二阶段是20世纪90年代。这是我国工业行业协会的发展阶段。
随着社会主义市场经济体制改革目标的确定，对加强行业管理、发挥行业协会作用提出了新的更高的要求。1992年9月， 党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。1993年，党的十四届三中全会又提出：要“发挥行业协会、商会等组织的作用。中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”同时提出工业管理体制要进行相应的改革，坚持政企分开，把属于企业经营自主权范围内的事交给企业，把应由市场解决的问题交给市场，充分发挥行业协会、商会等中介组织的作用。在上述指导思想的指引下，这段期间行业协会组织有了很大的发展，又建立了100多家全国性行业协会。 但要真正规范行业协会组织，任务仍很艰巨。
三、我国行业管理体制改革的进展
经过20多年改革，我国不仅已经初步探索出在社会主义市场经济条件下实行行业管理的模式和道路，而且传统部门管理体制已被基本打破，新的行业管理体制的基本框架已经初步形成，并在推动我国社会主义现代化建设中发挥了重要作用。
1.初步探索出一条适合我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济的新的行业管理体制模式。这种体制模式的主要特征可以做如下的概括：
（1）“三分开”。是指政企分开、政资分开和政社分开。 政社分开是政府职能与作为社会中介组织的行业协会的职能分开。
（2）“双主体、二为主和两结合”。 双主体是指以精干的政府综合经济部门为主体行使政府的行业管理职能，以众多的行业组织对成员企业实行管理。二为主是指政府综合经济部门实行行业管理要以间接手段为主，行业组织对成员企业实行管理要以服务为主。两结合是指要把政府的行业管理与行业组织的管理紧密地结合起来。
（3）“三跨”。是指包括政府和行业组织的行业管理， 都要实行跨部门、跨地区、跨所有制的涵盖全社会同类生产的行业管理。
（4）“一格局”。 即形成由三个层次构成的统一的行业管理格局：承担宏观经济调控职能的政府综合经济部门——作为中介组织的行业组织——作为市场主体的众多企业。
2.初步探索出体现我国国情的行业组织的模式。主要包括：
（1）行业组织的性质。行业协会是中介服务组织， 是自律性和自主性组织，是非营利性组织，是独立的经济类的社团法人。行业协会是政府与企业之间以及市场与企业之间的中介服务组织。其宗旨是为行业、企业和政府服务。在政府部门与行业协会之间以及协会与成员企业之间都没有行政隶属关系。协会是同行业企业的联合组织，会员企业通过协会建立平等、协商、合作的关系。行业协会进行行业管理不是运用行政手段，也没有行政手段，而是组织企业制订并执行行规行约，规范行业行为，进行行业自律性管理。行业协会虽然是中介服务组织，但这种服务不以营利为目的。协会通过行业管理，既维护了行业利益，也协助政府实施宏观管理，从而成为经济类社团法人。
（2）行业组织的体制定位。在社会主义市场经济条件下， 工业管理体制基本格局是：政府负责经济宏观调控的国家经贸委；政企分开后成为市场主体的众多企业；居于政府与企业之间的中介组织是行业协会。
（3）行业协会的主要职能。行业协会作为企业与市场、 企业与政府的社会中介组织，承担着自律性行业管理职能，为企业、行业和政府服务。据有关部门的总结，行业协会的主要职能，可以概括为两方面：
一是行业协会本身具有的基本职能。即自律性行业管理职能。具体说来就是：制定行规行约，行业标准，组织评估与认证，协调同行业企业之间的经营行为；对本行业产品和服务质量，竞争手段，经营作风进行监督，维护行业信誉，处理违规行为；进行行业内部价格协调，制止低价倾销及价格垄断行为；调查研究本行业国内外发展情况，分析行业经济形势，提出行业发展和技术进步规划或预测；收集、分析、发布行业信息；组织科技成果鉴定和推广应用；开展国内外经济技术交流与合作；发展行业社会公益事业；协调会员企业关系，维护其合法权益；企业需要的其他服务职能，如咨询、培训、举办展览等。
二是政府委托的服务职能。具体内容是：受委托协助政府制定行业规划、发展战略、产业政策、法律法规；对国家投入的技术改造、技术引进、开发项目等，进行前期评估论证工作；向企业传达政府宏观调控目标和政策措施，并组织实施；组织制订、修订工业产品国家标准，并贯彻实施；办理企业生产、经营许可证和相关的资质审查工作；进行行业统计；办理行业智力引进；受理对外贸易反倾销、反补贴应诉和本行业产业损害调查工作；参与相关产品的市场建设；政府需要委托的其它职能。
（4）建立、发展和完善行业组织的原则。
一是实行政社分开原则。政府要让协会依法自主运作，不能用行政命令直接干预协会的正常活动；另一方面除了政府委托的工作以外，协会不要去分享政府的行政管理权限，以克服当前还严重存在的行政化倾向。二是实行自治、自律、自养原则。这是由协会作为中介服务组织这一根本性质决定的。三是实行改革同步原则。行业协会的发展要与企业改革和政府改革同步。四是渐进原则。如同我国整个经济、政治体制改革一样，行业协会的建立和发展也要遵循渐进原则，以保证在正常经济秩序下建立和完善行业组织。
3.初步构造了反映社会主义市场经济要求的政府行业管理的基本框架。经过四次政府机构重大改革，撤销了众多的工业部，将它们改组为没有政府行政管理权的总公司、集团公司或工业行业协会、工业联合会，将政府管理行业的职能都交给国家经贸委统一管理。因而从组织形式上打破了传统的工业部门管理体制，使部门管理失去了赖以存在和发挥作用的制度基础，并为建立适应社会主义市场经济体制要求的新的政府行业管理提供了一个初步框架。
4.初步建立了体现社会主义市场经济要求的新的行业组织的基本框架。据有关部门统计，截至目前，在民政部登记注册的全国性社会团体已有1850个左右，其中工业经济领域的协会为362个。 在工业经济领域的362个协会中，综合性协会15个（由国家经贸委直管）， 工业行业协会206个（经贸委系统147个，信息产业、国防工业、交通、农业等系统59个）、商业流通协会67个（由经贸委委托商业联合会和物资协会代管），其它类协会74个（经贸委系统42个，其他领域32个）。
工业经济领域362个协会共有专职人员3427人。 其中：综合性协会1123个（其中8个综合性部门协会605人），工业行业协会1481人，商业流通协会约620人，其他类协会约203人。206 个工业行业协会共吸收了近40万个企业会员，一些成立比较早、工作较活跃、经济有实力的协会工作人员多达几十人。如：中国机床工具工业协会50人，中国饲料工业协会34人，中国汽车工业协会23人。也有的协会人员很少，最少的只有1～2人。大多数行业协会的专职工作人员不到10人。另外，这206 个工业行业协会的专职工作人员不到10人，兼职人员780 多人（包括返聘的离退休的政府官员和兼职的本行业的专家学者）。
四、改革中存在的主要问题
尽管当前我国在行业管理体制的改革和建设方面取得了重要进展。但实现由部门管理到行业管理的过程并没有完成，还存在诸多问题。
（1）政府职能转变不到位。政企不分、 政资不分和政社不分的问题仍然存在。
首先是政企不分。政府通过直接控制微观来实现宏观控制的政企不分行为还大量存在。有些部门和地方，从计划管理、项目安排和科技成果运用等，至今还沿用传统的直接控制措施。有些全国性和地区性的行业总公司、集团公司，既管所属企业的生产经营，又兼有代行政府管理归口企业的审查批准任务。这种状况不仅被管企业有意见，就连这些公司自己也感到职能不顺。
政资不分问题也多有表现。如作为承担国家管理社会经济职能的政府部门，不仅要负责全行业发展、协调的指导工作，而且还要代表国家对行业中大型国有企业资产的保值增值进行管理。这实际上是把政府的一般经济管理职能与仅对国有企业行使的资产管理特殊职能混在一起。这样，就难以分清哪些是行业管理行为，哪些是所有者的资产监管行为，哪些是政企不分行为，从而给企业转换经营机制带来许多矛盾。
目前政社不分的情况也同样存在。按现行规定，每个协会都必须有一个政府主管部门，所有工业行业协会都由各有关政府部门直接管理。由此就出现了一种新的不合理的局面：企业正在与政府脱钩，协会又必须与政府挂钩，政府部门从管企业改为管社团。按规定政府主管部门要管行业协会的多方面的事，使行业协会失去了自主性。
（2）政府的行业管理还未真正到位，工作并不真正有效。比如， 我国工业结构不合理的问题，不仅未能得到解决，而且还有进一步加大的趋势。这种状况同政府行业管理还未真正到位有关。
（3）政府的行业管理体系比较混乱。这主要表现在两个方面：一是行业管理机构设置不规范；二是职能交叉重叠过多。从行业管理机构设置来说，据有关部门对部分省、自治区、直辖市纺织管理机构的调查，在全系统中保留政府机构设置的占29％，有25％是事业单位，其它均为总公司、集团公司等经济实体。这种状况已使现有的行业管理难以进行。另外，由于中央和地方政府机构改革不同规、不同步，也造成了中央和地方在行业管理工作上一些矛盾和混乱。
（4）行业管理法制不健全。我国工业行业协会的发展已历时20 多年了，但至今尚无一个实体性的法律法规。当前已发布的国务院《社团登记管理条例》只是程序性法规。国家经贸委《关于加快培育发展工商领域协会的若干意见》，也不具有行业协会组建的法律效力，而且它对工业行业协会性质、地位、职能的表述笼统，概念不确切，难以实际操作。
（5）对行业管理的一些基本问题， 包括行业管理的主体和客体以及行业协会的性质和作用等的认识尚不完全一致，致使目前行业协会层次不清，与有关方面的关系不顺，基本业务不明确；协会社会地位低下，办事困难，严重制约了协会工作的开展。
（6）行业协会行政化色彩较浓。这又是与政社不分， 政府转变职能不到位，协会受政府部门干预制约较多紧密相关的。不少行业协会是前些年政府机构改革中在撤并专业机构时组建起来的，政府部门作为“指导”或“挂靠”单位管得过多，有的协会实际上成为政府机构的附属物，主要承担政府部门交办事项。
（7）行业协会结构不合理，层次偏多，专业分工偏细， 部门分割，重复交叉。由于对行业协会的设置与分布没有明确的标准和要求，目前有的协会按行业划分，有的按部门划分，有的按企业所有制划分，有的按工艺技术或生产流程划分，此外还有一批学会、研究会等学术性组织，造成协会过杂过乱，层次偏多，重复设置，行业分工过细，协会服务面过窄。
（8）各个行业协会内部机构设置不合理，工作人员年龄偏大、 知识老化、观念陈旧。工业行业协会相当一部分是由原政府部门转化而来的。于是协会内部机构大都比照行政部门一个办公室和5～8个部门设置；领导班子是原部长、局长，各部门主任是原司局长、处长；206 家工业行业协会的专职人员70％～80％是原来政府的公务员。这样，多数协会都存在人员年龄结构偏大、知识结构老化、思想观念和工作方式陈旧的问题。面对加快现代化建设和加入WTO的历史关头， 协会缺乏熟悉生产经营、营销贸易、信息技术和法律等方面的人才，难以开拓协会工作的新局面。
（9）行业协会工作经费困难、工作人员待遇没得到应有的提高。 这已成为行业协会生存和发展的一大难题。行业协会是非营利性组织，其经费不像国家公务员有稳定的来源。这使协会的活动无法开展，人才流失严重。按照《民政部、财政部关于社会团体收取会费的通知》，会费标准是300元到2000 元。这对于行业协会的正常开支需要来说是杯水车薪。而且据调查统计，行业协会会费的收缴率只占30％～40％。于是不少协会不得不集中过多的人力和精力，去搞有偿服务和创收。从而违背了协会的宗旨，偏离了协会的性质。还有不少协会，为了求得经费上的支持，依托某个大企业、大集团、大单位，这势必有损于协会作为中介服务组织所应具有的公正性。此外，协会工作人员的医疗、养老等问题如何解决也不明确，这就更使得工作人员难以安心工作。
（10）许多行业协会工作成效不大，甚至名存实亡。据有关部门调查，现有206个全国性工业行业协会，工作有特色、有成效的仅约占1／5；工作按步就班，每年开一、二次会，做一些工作，成效不大的约占3／5；组织不健全，只有一、二个人值班，既无活动，也无收入，名存实亡的约占1／5。形成这种状况的原因，固然有在改革进程中难以完全避免的行业协会过多过滥的问题，但与上述的各种问题也是有关的。
五、深化行业管理体制改革和加强行业管理的三个基本问题
当前我国深化行业管理体制改革和加强行业管理工作，涉及的方面很多，但值得注意的根本问题主要有三个方面。
第一，要使承担政府行业管理职能的综合经济部门、行业协会和企业三方面在行业管理体制目标模式和行业组织目标模式这个根本问题上，统一认识，为深化行业管理体制改革和加强行业管理工作打下更坚实的思想理论基础。
第二，要进一步实行政企职责分开，为实行适应社会主义市场经济要求的新的行业管理奠定牢固的体制基础。改革以来，我国在建立新的行业管理体制方面取得的成就是同政企分开的进展紧密相关的。当前我国在这方面存在的问题也是同政企分开不到位直接联系在一起的。所以，要深化行业管理体制的改革和加强行业管理工作，必须着力在这个基本问题上狠下功夫，以便建立体制基础，从根本上改变当前还普遍存在的政府对行业协会行政干预过多和行业协会行政化色彩太浓的状况。
第三，要制定必要的法规和法律并依法实行行业管理，为实现从部门管理到行业管理建立法制基础。当前，缺乏必要的法律和法规，已经成为进一步推行新的行业管理的瓶颈。因此，依据我国国情和改革经验，并吸收经济发达国家的有益经验，把已有的某些行业管理条文上升到法律法规，以规范政府和行业协会在行业管理方面的行为，在当前是极为必要的。
一是依法规范政府的行业管理行为。对作为自律性、自主性的行业协会的管理，只能依法主要实行间接管理，不直接干预行业协会的活动，并把行业协会所必须拥有的人事权、机构设置权和财权等归还给行业协会。二是依法规范行业协会的行业管理行为。主要包括：（1 ）依法接受政府有关部门对行业协会的管理。（2 ）作为社会中介组织的行业协会，要依法实行为企业、为政府服务的职能，但除了政府委托的任务以外，不承担行政职能。（3）作为自律性、自主性的行业协会， 要依法自主决定机构设置、干部任免、人员编制和财务等方面问题，在人事和财务等方面要坚决切断同政府行政部门的联系。（4 ）在行业协会与成员企业之间以及行业协会之间也必须依法行事。三是在行业管理方面依法规范协会成员企业的行为。主要包括：（1 ）行业协会要依法做好为成员企业服务的工作；（2）成员企业也要履行对协会的义务。 其中包括向协会缴纳会费，这是协会的主要经费来源。
上述思想基础、体制基础和法制基础的建立，是从最终实现适合社会主义市场经济要求的新的行业管理体制这个目标来说的。显然，它的完全实现还须有一个创造各种条件的过程，也有一个对现有的某些不合理的甚至混乱状况进行整顿的过程。
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