城市人口规模 、空间扩张与人均公共财政支出
——基于全国 285个城市面板数据分析

刘 芳 ， 钟太洋

(南京大学 地理与海洋科学学院，南京 210023)

摘要 ： 为探究我国城市化带来地方政府公共财政支出成本的时空变化，选取2007—2016年全国285个地级及以上城市的数据，利用面板数据模型进行分析得到固定效应模型。结果表明：人口密度、城市空间扩张与人均地方政府公共财政支出成本存在显著的“U”型关系；以城区总人口与建成区面积计算的人口密度拐点为22 026.47人/km²，对应建成区面积的拐点为148.41 km²；城市空间无序扩张会增加人均地方政府公共财政支出成本。因此，应加强存量土地挖潜，走集约型城镇化道路。

关 键 词 ：城市增长管理；适度规模；增长密度；空间扩张

0 引言

公共产品也被称为公共品或公共物品。自P.A.Samuelson首次将公共产品定义为“所有人共同享有的集体消费品”^[1]之后，众多学者从不同方面对公共产品进行定义。詹姆斯·M·布坎南根据俱乐部理论，指出“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都将被定义为公共产品或服务”^[2]。从资源配置角度讲，公共产品供给是以一定方式集中与分享社会资源的资源配置活动^[3]。

公共财政理论认为，地方政府应为辖区内的居民提供诸如基础教育、公共安全、交通设施和灾害救济等公共产品或服务^[4]。R.C.Fisher指出，地方政府的财政支出在整个国家财政支出中占有很高的比重，地方财政有可能实现财政的三大职能——资源配置、收入分配和经济稳定^[5]。就地方政府公共财政支出成本而言，自1994年我国实行分税制财税改革以来，地方公共支出随着财政收入的增长呈快速增长态势^[6]。在我国社会主义市场经济体制下，公共财政作为一种政府财政运行的机制模式，其主要功能是为了满足社会公共需要、宏观调控和法制规范^[7]。

关于地方公共产品的供给成本问题，国内外学者进行了大量研究。由于研究尺度与侧重点不同，得出的结论也不一致。有研究认为，地方政府的单位公共财政支出成本随着城市人口密度增大呈逐渐降低的趋势^[8-9]；也有研究发现，人口增长会增加医疗卫生等公共财政支出，即城市的人口规模越大，发展成本越高^[10]。有关地方政府财政支出影响因素的研究表明，人口密度与地方政府支出存在非线性关系。除非在人口稀少的地区，较高的密度通常会增加公共部门的支出^[11]。

由于城市的行政区域面积通常是固定的，随着城市规模扩大，人口密度会越来越高。一方面，人口的持续增长会扩大公共产品需求，增加地方政府的公共财政支出；另一方面，在某些公共产品投入领域存在密度经济，即人均公共财政支出成本随着人口增长而下降。有学者根据2006年湖北、山东和吉林三省178个县(市)的数据，分析表明人口与人均财政支农、教育、卫生、社会管理及总支出呈倒“U”型关系^[12]。

在城市人口规模一定的前提下，政府的公共财政支出成本与城市用地面积之间存在函数关系^[8]。一般情况下，城市用地规模扩大有助于提高城镇化质量，同时也带来了政府的公共财政支出增加^[13]。当城市空间扩张快于人口增长速度时，地方政府要保证公共服务质量维持在一定的标准水平，单位公共设施建设及运行成本会相应增加^[14]。

我国地方政府的公共财政预算支出主要用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面。地方政府作为提供公共产品的责任主体，一般而言，政府提供公共产品的成本随城市规模的扩大而增加。但P.M.Blau认为，政府行政管理行为的成本曲线存在“U”型特征。在规模扩张初期阶段，单位运行成本会逐渐降低，但随着城市规模的进一步扩大，会因协调控制的复杂性而增加单位成本^[15]。

在Stata 13.0中进行混合回归，各变量的方差膨胀因子VIF结果显示解释变量之间均不存在多重共线性。用F 检验来确定建立混合模型还是个体固定效益模型。用White检验来确定模型是否存在异方差，若模型不存在异方差，则用豪斯曼检验来确定建立固定效应模型还是随机效应模型；若模型存在异方差，传统的豪斯曼检验则不适用。为了估计的有效性，使用聚类稳健标准误估计得到固定效应模型和随机效应模型，通过辅助回归与检验，最终选择固定效应模型^[23]。模型的F 值均在1%水平上显著，R ²值也较大，说明模型拟合良好。

国内学者关于城市规模与公共财政支出关系的研究侧重于人口规模对地方财政支出的影响，对城市空间扩张与地方政府公共财政支出的关系研究甚少。本研究基于2007—2016年中国285个地级及以上城市面板数据，分析城市规模如何影响地方财政支出成本以及城市空间扩张对地方政府公共财政支出成本的长期影响效应如何，对认识政府公共财政在中国城市化进程中的作用以及提高公共产品利用效率具有重要参考价值。

1 方法与数据

1.1 变量选取

面板数据范围包括我国281个地级市和4个直辖市(考虑到数据可获得性及行政区划调整等因素影响，港、澳、台和西藏的城市以及巢湖市、三沙市、毕节市、铜仁市不包含在内)，时间尺度为2007—2016年。所涉及的政策因素赋值依据国家出台的政策文件，人口与建成区面积数据来源于《中国城市建设统计年鉴》(2007—2016年)，其他数据来源于《中国城市统计年鉴》(2008—2017年)。模型变量的描述性统计特征见表1。

(2)列车制动地段钢轨的波磨较为严重。列车在牵引、制动、黏着的运行状况下均会产生波磨。通过比较直线段钢轨波磨的分布，发现钢轨波磨主要取决于列车的运行工况。在距离车站较近的同一区段，上下行线路波磨分布情况有很大差异，列车制动地段钢轨的波磨更加容易发生，波磨恶化程度也更加严重。

1 .1 .2 解释变量。据财政部预算司测算，城市规模与用地规模是影响公共支出成本最主要的因素。结合研究区域数据的质量与可得性，以及T.E.Borcherding等^[19]与A.Solé-Ollé等^[20]的研究成果，将城区总人口、人口密度，及建成区面积作为地方公共财政支出的影响因子。(1)城区总人口指生活在城市中的实际人口数量，即城区人口与暂住人口之和，用X ₁来表示，单位为万人。人口是影响城市空间扩张的一个重要因素，人口数量增长通常会引起城市空间扩张。(2)人口增长量指一个国家或地区的人口在一定时期内发生变动的绝对量，是城市规模变动的量化指标，用X ₂来表示，单位为万人。人口增长分为正增长、负增长和零增长，计算公式为：X ₂=P ₁-P ₀。式中：P ₁，P ₀分别表示期初、期末的城区总人口。(3)人口密度指城区内的人口疏密程度，是影响地区间公共财政支出成本差异的最重要因素，用X ₃来表示，单位为人/km²。计算公式为：X ₃=城区总人口/建成区面积。在服务标准相同的前提下，某个特定行政区域内的人口密度与政府提供公共产品的人均成本呈负相关变化^[21]。(4)建成区面积指城市行政区内实际开发建成且具备基本市政公用设施的区域，用X ₄来表示，单位为km²。在城市增长中，城市的空间扩张在很大程度上是通过建成区面积的扩张表现出来，建成区面积大小是引起政府公共支出成本差异的重要因素。

为分析各因素对模孔挤压压强的影响规律，在上述压强模型基础上借助Matlab软件进行分析计算，绘制模孔压强在各参数下的变化规律曲线。计算过程中，各参数取值范围如下：泊松比νyz和νyx取值相同，取值范围从0.1到0.5；摩擦系数μ取值范围从0.1到0.5；模孔长径比λ=L/rh取值范围从6到12。分析过程中对纵坐标进行归一化处理，取PL/PN0相对压强作为计算结果。

1 .1 .3 控制变量。为了控制因遗漏重要变量而造成的估计结果偏误，在计量模型中加入人均地方政府公共财政收入、职工平均工资及政策因素3个控制变量。(1)人均地方政府公共财政收入指市辖区范围内地方政府公共财政收入与城区总人口的比值，是依据居民消费价格指数折算得到的可比价值，用X ₅来表示，单位为元/人。财政收入作为财政支出的资金来源，是政府以社会管理者身份筹集的，是满足公共需要的物质基础。(2)职工平均工资指在岗职工在一定时期内平均每人所得的货币工资额，依据居民消费价格指数将职工平均工资现价值转化为可比价，用X ₆来表示，单位为元。职工平均工资能反映城市的物价水平，能衡量一个城市的居民收入和经济发展水平，是制定国民经济和社会发展目标的参考数据之一。(3)政策虚拟因素。以2009年为时间节点，2009—2016年的政策虚拟变量赋值为1，其余年份赋值为0，用X ₇来表示。公共财政是国家凭借政治权力经由非市场性的渠道进行分配的，具有强制性，不同发展时期的财政政策、货币政策与收入分配政策会直接影响政府公共财政支出。2008年年中，为防范和应对金融危机，我国由稳健财政政策调整为积极财政政策。

1.2 模型设定

基于上述分析，选取2007—2016年中国285个地级及以上城市的面板数据，构建地方公共财政支出的成本函数。模型的一般形式如下所示：

Y =f (P ,A ,C ,ε ) 。

式中：Y 为人均公共财政支出；P 为人口因素，即人口规模、人口增长量与人口密度；A 为城市空间扩张，即建成区面积增减情况；C 为控制变量；ε 为随机扰动项。

在“互联网+”、大数据、云计算等新一代信息技术迅速发展的时代，智慧政府背景下从食品安全大数据的角度研究佛山市食品安全现状，通过完善食品安全追溯系统和食品安全大数据体系，以期望实现佛山市食品安全态势分析、风险评估及早期预警，进行食源性疾病溯源研究等，使食品安全大数据真正为政府管理服务，驱动行业创新发展，融入老百姓日常生活，使佛山市食品安全治理实现法制化、专业化、智能化、社会化，真正做到食品来源可溯、流向可追、责任可查、质量可控、风险可估、疾病可防。

lnY _it =β ₀+β ₁lnX _1,it +β ₂lnX _2,it +β ₃lnX _3,it +
β ₄ln²X _3,it +β ₅lnX _4,it +β ₆ln²X _4,it +
β ₇lnX _5,it +β ₈lnX _6,it +β ₉lnX _7,it +ε _it 。

改革开放以来，我国城市用地规模和人口规模均呈现出快速扩张的趋势，且土地城镇化速度明显快于人口城镇化。为探究人口规模与人口密度之间的关系，利用Stata 13.0对全国及不同等级规模城市层面进行Pearson相关性分析(表4)。结果表明，全国层面及不同等级规模城市的人口规模与人口密度在5%显著水平下存在正相关关系，城市人口规模越大，人口密度越高。大城市及以上规模城市的相关系数最高，城市规模增长与空间扩张相互协调；中小城市的相关系数低于全国平均水平，人口城镇化滞后于土地城镇化现象较为突出，城市化节地潜力大。

城市人口密度、空间扩张与人均地方政府公共财政支出之间均存在显著的“U”型关系，且大城市的人均成本低于中等城市，中等城市人均成本低于小城市。2016年，除北京外的城市均位于人口密度“U”型曲线的左侧，公共财政支出成本会随人口集聚度增强而减少，城市人口规模有较大的增长空间。

1.3 数据来源

1 .1 .1 因变量。人均地方政府公共财政支出指市辖区范围内地方政府公共财政支出与城区总人口的比值，是衡量国家对公共服务、改善民生和财力均等化方向努力程度的重要指标^[18]。以人均地方政府公共财政支出为因变量，选取居民消费价格指数作为地方财政支出可比价数值折算依据，折算后得到的人均地方政府公共财政支出用Y 来表示，单位为元/人。

本文的研究对象是有多种配方，生产炼钢用铁水、铸铁用铁水等多种铁水产品的炼铁厂，本文对所研究的问题作出以下假设：

2007—2016年间，我国地方政府公共财政支出远高于财政收入，且公共财政收入与支出均呈逐年递增趋势，公共财政支出的增长幅度高于公共财政收入。由于我国正处于城市化加速发展的中期阶段，经济持续增长，土地财政为地方政府进行城市扩张提供了基础和条件，城市用地规模总量持续增加。公共财政支出从2007年的17 461.09亿元增长到2016年的75 189.17亿元，年增长率达到15.72%；公共财政收入从2007年的14 065.69亿元增长到2016年的53 318.01亿元，年增长率达到14.25%；城市建成区面积从2007年的35 469.65 km²增长到2016年的54 331.50 km²，年增长率达到4.36%(图1)。

表1 模型变量统计描述
Tab .1 Descriptive statistics of variables

2 结果与分析

2.1 模型估计结果

不同等级规模城市的地方政府公共财政支出成本存在较大差异性^[22]。因此，分别对全国层面与不同等级规模城市层面的城市人口规模、空间扩张对地方政府公共财政支出的影响进行回归分析。城市规模等级依据2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中的新标准与研究区2016年的人口规模现状数据划分为3类(表2)。模型Ⅰ表示全国层面城市人口规模扩大、空间扩张对政府公共财政支出成本的影响；模型Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ分别按大城市及以上规模城市、中等城市、小城市3种城市规模等级类别，探究不同等级规模城市的公共财政支出成本差异(表3)。

图1 2007 —2016年全国
公共财政收入 、公共财政支出和建成区面积

Fig .1 Public revenue ,public finance expenditure
and urban built -up area in China from 2007 to 2016

表2 研究区城市规模划分
Tab .2 Types of cities by population size

表3 模型估计结果
Tab .3 Results of model estimation

说明：*，**，***分别表示10%，5%，1%的显著性水平；括号中的数值表示t 的检验值。下表同。

城市规模主要包括城市人口、建成区土地面积和城市经济活动能力3个组成部分，能反映城市各要素的集中和扩散程度。因此，城市人口数量成为划分城市规模等级的主要依据^[16]。我国的城市空间扩张往往与地方政府的“土地财政”相伴而生，地方政府通过土地出让来缓解财政压力，即“财政压力驱使说”。在1994年分税制改革后，地方政府为平衡财政收支，只能借助“经营土地”的方式，从而加快了城市的空间扩张^[17]。

模型估计结果表明，城市人口增长、用地扩张与人均公共财政支出在1%显著水平下存在正相关关系。在全国层面，城市人口与用地规模每增长1百分点，全国人均地方政府公共财政支出增长11.72万元；在不同规模等级的城市层面，城市人口与用地规模每增长1百分点，大城市及以上城市、中等城市与小城市分别增长2.02万、2.98万、3.22万元。

(1)城市人口规模对地方政府公共财政支出的影响。模型I的估计结果表明，人口密度与人均地方政府公共财政支出在1%显著水平下存在“U”型关系，转折点为22 026.47人/km²。当人口密度位于“U”型曲线的左侧即小于转折点值时，单位城市用地面积上人口的增长会带来政府人均公共财政支出成本减少；当人口密度超过转折点值时，人口密度的增长会增加人均地方政府公共财政支出。在285个城市样本中，2016年仅有北京市的人口密度大于拐点值，即位于“U”型曲线的上升阶段。模型II～IV的估计结果表明，在不同规模等级的城市层面，城市人口密度增大，大城市及以上城市、中等城市、小城市分别在1%，5%，10%显著水平下带来人均政府公共财政支出成本减少。由模型I～IV可知，人口增长量与人均公共财政支出成本的系数很小，且估计结果不显著。因此，可忽略城市规模等级变动的影响。

(2)城市空间扩张与政府公共财政支出成本。由模型I可得，建成区面积与人均地方政府公共财政支出在5%显著水平下存在“U”型关系，“U”型曲线的转折点为148.41 km²。在研究区285个城市样本中，北京、上海、深圳、广州等76个城市均超过转折点，即人均地方政府公共财政支出成本会随着城市用地扩张而增长。

(3)经济与政策因素等对地方政府公共财政支出的影响。人均公共财政收入、职工平均工资、政策因素与人均公共财政支出之间存在正相关关系，且均在1%显著水平下通过检验。公共财政收入越高，提供公共产品的能力越强；工资水平越高，对高水平公共产品与服务的消费能力越强；积极的财政政策能刺激社会总需求，增加政府购买，从而带来人均公共财政支出成本的增加。

为了验证城市人口规模、空间扩张与地方政府公共财政支出之间可能存在的非线性关系，在计量模型中加入两个二次项变量：ln²X ₃，ln²X ₄。面板数据模型两边取对数消除量纲后，得到公式如下：

2.2 人口规模与人口密度

式中：β ₀，β ₁，…，β ₉分别为相关自变量的回归系数；i 为城市截面；t 为年份；ε _it 表示随机误差项。

表4 人口规模与人口密度相关性分析
Tab .4 Correlation of population size and population density

3 结论与启示

3.1 结论

发展至明清时期，烧制陶瓷更多地为皇家所用，所处时代统治者的审美偏好和艺术品位对陶瓷的最终成品的美感和特点有着直接影响。陶瓷纹饰开始更趋向于工整，严谨。纹饰不再空洞只作为审美之用，它们都言之有物，托物言志。陶瓷上的纹饰是皇帝们对生活和世界的感悟理解，对美好生活的祈盼与期待，还是他们作为传播皇权的重要手段。

我国著名教育家陈鹤琴先生曾提出“强国必先强身，要强身应注意幼年的儿童。”《幼儿园教育指导纲要》也明确提出“幼儿园必须把保护幼儿生命和促进幼儿的健康放在首位。”“培养幼儿对体育活动的兴趣是幼儿园体育的重要目标，要根据幼儿的特点组织生动有趣、形式多样的体育活动，吸引幼儿主动参与。”由此可见，体育活动在幼儿园一日活动中占有着重要的地位。

北京、广州等76个建成区面积较大的城市，其空间扩张会带来地方政府公共财政支出显著增加；中小城市人口城镇化明显滞后于土地城镇化，存在无序蔓延现状，公共产品的质量与利用效率低于大城市。

从城市规模与人口密度的关系得知，人口规模扩大会增加公共财政支出成本，较高的人口密度会带来人均公共财政支出成本降低。目前，我国城市中小城市普遍存在着人口规模不足，集聚度较低，人口城镇化进程缓慢等问题，不利于公共产品的优化配置。

城市的社会经济发展状况对地方政府公共财政支出成本具有显著影响，经济水平越高，政府对公共产品的购买能力越强。宏观财政政策是政府调节公共财政收支的重要手段，直接影响社会公共产品的供求。

(1)共有产权房试点。2014年12月，住建部在北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石六个城市开展共有产权性质政策性商品房试点。共有产权房可租可售，退出灵活，可循环利用，为缓解住房供需矛盾提供了新的思路。

知识链上知识资源的稀缺性，主要体现在知识链中核心企业对知识资源的控制上。一般来说，知识链中的核心企业都是知识型企业，它们是创新活动的投入主体、决策主体和收益主体，在生产产品的同时也应用和创造知识，并将知识融入其产品中。核心企业通常通过知识需求与上下游企业、供应商、经销商进行知识整合，创造出资产专用性程度极高的知识资源和特殊资源，以带动整条知识链形成知识优势。

3.2 启示

近年来，我国城市化水平得到了极大提升，城市空间快速扩张，中国应该围绕怎样的城市规模来发展一直是学术界关注的焦点。从政府公共产品的供给成本角度出发，本研究认为，中国城市化发展应从空间扩张向内涵式发展转变，从新增空间向存量空间转变；促使有条件的中小城市发展为大城市，增加城市人口密度，实现我国城市结构的优化；建立良好的城市财税等制度安排，协调公共产品供需机制。

从城市规模角度出发，地方政府公共财政支出成本的节省潜力较大，尤其是广大中小城市。应充分挖掘城市发展潜力，共享公共产品，提高利用效益，降低人均成本；发挥大城市的辐射作用，适当推进中小城市调整城市发展结构，提高人口聚集程度，激发城市发展活力，形成不同等级规模城市协调发展的格局。

控制城市空间无序扩张，逐步实现扩张转向内涵的发展转型。控制城市扩张并不意味着城市建设用地指标下降或保持过于密集的城市布局形态，而是在有限的存量用地基础上，严格控制中心区以外的土地开发强度，深挖城市用地潜力，走集约发展道路。引导城市由单中心、摊大饼的布局形态向组团式布局转变，探索城市发展如何由以增量空间为主的规划向面向存量空间的规划转变。

应积极推进中小城市的人口城镇化，鼓励人口向城市集聚。结合中小城市自身的发展条件，择优做出重点规划，优化配置公共产品，提高公共服务水平，增强人口吸纳能力，在扩大人口规模的同时增加人口密度。

近年来，我国乡村旅游迅速发展，在优化乡村产业结构和中国特色新农村建设进程中都发挥着重要作用。据国家旅游局《中国旅游发展报告》(2016)公布的数据显示，2015年中国乡村旅游的年接待游客量已经达到20亿人次。全国约有70%的城市居民选择乡村作为黄金周期间出行的目的地，形成将近6 000万人次的乡村旅游市场①。

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Urban Population Size ,Spatial Expansion and Per Capita Public Finance Expenditure :An Analysis Based on Panel Data for 285Cities in China

LIU Fang ， ZHONG Taiyang

(School of Geography and Ocean Science ，Nanjing University ，Nanjing 210023，China )

Abstract ： In order to explore the spatial and temporal changes of local government’s public finance expenditure cost brought about by urbanization in China, this paper uses the data of 285 prefecture-level and above cities from 2007 to 2016, and uses the panel data model to analyze the fixed-effect model. The results show that there is a significant U-shaped relationship between population density, urban spatial expansion and per capita local government public finance expenditure cost. And the critical point of population density calculated by urban total population and urban built-up area is 22 026.47 persons per square kilometer, the critical point of urban built-up area is 148.41 km². The disorderly expansion of urban space will increase the cost of public finance expenditure per capita for local governments. It is necessary to strengthen land tapping potential, appropriately increase the population absorption capacity of small and medium-sized cities, and adopt an intensive urbanization road.

Key words ： urban growth management; optimal scale; growth density; spatial expansion

中图分类号 ：F812.4

文献标志码： A

文章编号： 1003-2363(2019)02-0061-05

doi :10.3969/j.issn.1003-2363.2019.02.011

收稿日期 ：2018-06-26；

修回日期： 2019-02-21

基金项目 ：国家自然科学基金项目(41771189，41671171，41271190)；中国土地勘测规划院外协项目(基于大数据驱动下的土地空间利用格局研究)

作者简介 ：刘芳(1992-)，女，四川渠县人，硕士研究生，主要从事区域经济研究，(E-mail)liufang27033@163.com。

通信作者 ：钟太洋(1976-)，男，江西于都市人，副教授，博士，主要从事土地政策研究，(E-mail)taiyangzhong@163.com。

标签：城市增长管理论文;  适度规模论文;  增长密度论文;  空间扩张论文;  南京大学地理与海洋科学学院论文;