水资源协调利用的利益补偿机制研究，本文主要内容关键词为：水资源论文,利益论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着工业化和城市化的发展，水资源需求呈现明显的总量增长与结构变化，各地水资源的配置因各地社会经济发展的需要而不断地进行调整，相应的水利工程也逐步改变其既有功能和服务范围。水资源利用与水利工程建设投入的地区性利益冲突与结构性矛盾、经济发展与生态资源环境保护之间的矛盾日益凸现。如何实现水资源的可持续利用，解决这种水资源利用与水利工程投入的地区性利益冲突与结构性矛盾，已成为当前迫切需要解决的现实问题。在可持续发展和资源环境价值逐步被人们所认识并接受的今天，水资源的环境价值、审美及存在价值亦逐步被人们所认识，而目前对如何在公平合理和可持续地利用水资源、保护水环境的条件下对水资源的协调利用进行相应的利益补偿等相关问题尚缺乏系统性的理论探讨和实践上的政策研究。本文旨在探讨在水资源协调利用中进行利益补偿的理论依据，并在此基础上研究并提出相关利益补偿所应依据的原则、所应当采取的方式和相应的依据标准。
1 水资源利益补偿的现实动因
对水资源利用进行利益补偿，建立协调利用的利益补偿机制，这是由当前社会经济发展中各地经济社会发展与水资源分配利用的不均衡所导致的水资源利用的结构性变化、水利工程投资与利用的利益矛盾以及日益引起重视的生态资源环境和水环境保护的客观要求所决定的。
1.1 水资源利用的结构性矛盾
目前，我国不少地区在城市化与工业化进程中，工业用水和城镇用水不断增加，农业、工业、生活用水结构随之发生变化，三者之间的结构性矛盾逐步显现，相关利益主体间因水资源配置的变化而引起的利益矛盾也逐步凸现。一方面，不少工程水源用于城镇与工业用水，工业用水、城市用水直接挤占了农业灌溉用水，农业灌溉受到不同程度的影响；另一方面，在城市化与工业化进程中，建设占地增多，城市用地和工业占地还不断地侵占着原来的农业用地，改变原有渠系分布和功能，造成有效灌溉面积减少，直接影响了农业经济的发展。以浙江为例，伴随着浙江工业化、城市化的推进，浙江省在总用水量保持基本不变的情况下，工业用水量、居民及公共用水量逐步上升导致农业灌溉用水量占总用水的比例从1998年的58.9%下降到2007年的41.3%。同时，从2003-2006年，在减少的有效灌溉面积中，因“建设占地”而使有效灌溉面积减少占到了57.1%，因“转供工业、生活用水”而使有效灌溉面积减少的占7.7%。
1.2 水利工程投入与利用的利益不平衡
各地社会经济发展的不平衡，水利工程在不同区域社会经济发展中的作用不一致，各地区对水利工程重视程度、投入规模比例存在差异，水利工程利用方式、利用目标等方面日益呈现多样性和非均衡性。各地水利工程为适应社会和经济的发展对水资源的需求而逐步改变其既有水利功能和服务范围。例如，原来只为当地提供水利服务的水利工程经改造或扩容后逐步成为跨地区提供多种水利服务；原来仅起防洪与灌溉作用的水库逐步转变为具有供水、发电和生态保护的多样化功能等。然而在工程投入上各利益主体间（区域之间、城乡之间和产业之间）分担不尽合理，水利工程功能的发挥难以兼顾社会的“公平、公正”问题。在很多农村地区，当地水利工程基本是原来都是由群众投工投劳建成，功能上主要是为了满足农业生产的需要。而随着城市化的推进、工业化的发展，原来的水利工程不仅要向农业供水，还逐渐开始承担向城镇生活供水、为当地工业企业供水的任务，农业生产与二、三产业的发展之间出现了诸多的用水矛盾。同时，为保证农业灌溉不受影响，许多地区兴建了不少节水灌溉工程，工程投资又大多由农民集体来负担，这种投入与利用的利益不平衡性使得投资主体和受益主体之间矛盾进一步加深。
1.3 水环境及生态保护的客观要求
近年来全国各地水环境质量不断恶化。“10年来我国因环境污染导致的经济损失大概为GDP总量的10%”[1]。随着社会经济的发展，用水需求成逐年增加趋势，排放到水环境中的污染物也日益增多。水资源污染造成的‘水质性缺水’加剧了水资源短缺所引发的矛盾，加剧了居民生活的紧张和不安全性[2-3]。“保护水资源及水环境，特别是水源地与涵养水源区的保护是水资源永续利用和经济社会可持续发展的根本之途”[4]，这是由水资源自然循环规律所决定的必然选择。然而，在很多地方水源地与涵养水源区当地人民为了保护水环境和生态环境，采取了很多的保护环境的措施，提高了生活成本和生产成本，丧失了发展机会，得到相应的补偿却很少。与此同时，水源地与涵养水源区的生态破坏、工业和生活废水污染也威胁到下游各受益地的灌溉和饮用水水质。不合理的水资源开发和水资源开发利用率过高以及生态需水与环境建设的盲目性与无序性，加大水源地与涵养水源区居民利益与水资源及水环境保护根本利益之间存在严重的冲突和矛盾。建立水资源、水环境与生态保护的利益补偿制度，可持续地利用水资源，已逐步成为各地各级政府的必然选择。
2 水资源利益补偿的理论依据
已有在对有关水资源利益补偿问题的研究中，大都是水利工程补偿和利益分享机制以及与水资源相关的生态补偿等方面的理论探讨[5-10]。而水资源协调利用的利益补偿问题是一个系统性长期性的问题，其不但包括水资源利用的载体（水利工程）的投资补偿问题，还包括水资源水环境利用和保护中的相关方的利益协调与补偿问题。水资源不仅具有经济价值，是流域内人民的共同财产，而且水资源还具有社会价值、生态价值和环境价值。水资源的利益补偿机制是生态经济中的一项重要制度，它的理论基础主要是生态经济的外部性理论，同时还应包括水资源生态环境价值理论和法哲学上的公平正义理论[4,11]。
2.1 公共物品理论
水资源与其他自然资源相比，其自然属性复杂，具有显著的“公共性”特征。水资源往往以流域为单元，跨越多个行政区域，在水资源的开发和治理活动中，不同地区之间容易产生利益冲突。水资源具有多种经济用途，如供水、灌溉、发电、养殖、航运、旅游等，不同地区之间、不同产业部门之间因用途不同而存在着利益协调问题。一方面，由于水资源本身的流动性、循环性，流域的水文边界与行政边界交叉分布，水资源开发和使用整体关联度强，使得水资源的使用往往具有联合消费、共同受益的“非排他性”特征。同时也由于其稀缺性存在一定程度的“竞争性”，水资源利用和水利工程在投资修建和利用中存在着错综复杂的区域性矛盾。另一方面，一个地区购买（生产并消费）的地方公共产品有可能影响其他地区的效用水平。这种“外部性”的影响是多向的，有时是正的影响，有时是负的影响。例如大型水库工程的建设和改造，对下游地区带来防洪、灌溉和供水等多方面的便利和好处，而上游地区却因工程的修建和运行而生态环境受到破坏，当地人民正常的生产生活受到多种负面的影响，而同时上游地区厂矿、生活垃圾的污染也会对下游地区的生产生活带来破坏性的影响。
水资源及水环境的利用和保护就具有的这种外部性特征要求相应政府部门“应当制定相应法律制度，使水资源及水环境保护中的外部化现象内部化，强制受益者付费，使水资源及水环境保护者的付出得到利益补偿”[4]。
2.2 水资源生态环境价值论
水资源是经济发展的关键因素，同时也对人类健康和自然环境至关重要[12]。“水资源的流量和质量都是自然形成的，而且一旦使用速率控制在再生或同化能力之内就可迅速恢复”[13]。然而水资源会“由于过度提取而减少，水体降解废物的能力会由于太多的营养物和污水注入而毁灭”[13]。
随着经济的发展，人民生活水平的提高，社会对水资源的需求不断增加，对水环境的要求不断提高。“资源价值”、“环境价值”和“可持续发展”的理念已得到公众的广泛认同。水资源作为一种环境资源，不仅具有满足当代人眼前所利用的经济使用效益，而且具有未来及后代人所能享用的效益和维持当代或未来生态系统的功能[14-15]。从环境资源角度评价水资源的价值能比较全面考虑水资源对社会、经济及环境等发挥的效益，也能充分体现水资源的效用价值。
水的价值不仅在于其资源效用的价值，还体现在其审美价值和存在价值上。由于水环境资源的整体性、有限性和可变性，在其遭受损害时，必须恢复、更新、补救、补偿水环境资源本身，其目的不仅仅是为了水资源权益主体的利益，更是为了保护水环境[16-17]。
2.3 “公平正义”伦理观
“正义的原则是一种公平的协议或契约的结果”，“处在原始状态的人们将选择两个相同的原则，第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则则认为社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人、尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”[18]。水资源及水环境的利益补偿制度的建立正是这种公平正义观的体现。目前，大多政府机构在水资源的应对利用和保护上采取纯粹的“管制”策略，对于一些保护区、上游地区作出了诸多的生产和生活方面的限制，然而却没有予以必要的利益补偿和经济激励，以致造成相关地区之间在社会经济很多方面不均衡、不平等和不公平的现象的发生。而“通过推行水资源开发补偿机制，建立水资源保育与利用双赢制度，能够让水源地权益人以合作代替对抗。水资源开发补偿制度的价值理念就是维护环境正义”[11]。受益主体对保护主体提供适当的经济补偿是公平原则的要求，体现了社会的正义性[19]。若能根据“受益者付费、受损者受偿”、法律公平、环境正义等原则，对于利益受损地区、受限制发展地区的相关主体给予保护水资源、水环境和生态环境方面的利益补偿和经济诱因，这将更加有利于达到相关区域内的经济利益与环境利益的协调发展、共生和共赢。
3 水资源利益补偿机制的构建
实现水资源的协调管理与合理利用，达到水资源与水利工程效益的合理配置、公平分享，是各国政府管理机构和相关管理部门正在努力解决的一个世界性难题。为了合理公平有效地分配水资源，提高水资源的利用率，保持自然生态系统基本用水和水资源永续利用，维护环境正义，相关政府部门必须逐步建立和完善水资源协调利用的利益补偿机制。在我国当前条件下，我们可以根据水资源的公共物品属性、水资源的生态价值论和水资源利用的公平正义伦理观，来构建适合当地自身社会经济发展和自然资源环境条件的水资源协调利用的利益补偿机制。
3.1 补偿原则
根据水资源和水利工程的“公共性”和“外部性”的经济特征，兼顾各补偿主体公平地享受权利、承担义务的要求，所构建水资源协调利用的利益补偿机制可根据利益相关者在特定事件中的责任和地位加以确定。①使用者付费原则。水资源属于公共享有的具有稀缺性自然资源，应该按照使用者付费原则，由水资源和水利工程使用者向国家或公众利益代表提供补偿。②受益者付费原则。在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对水资源和水利工程服务功能提供者支付相应的费用。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的责任分担机制承担相应的补偿。③侵害方给予补偿。在工程建设和使用中，造成生态破坏、环境污染的单位和个人向受损方（或其代理）赔偿损失。④保护者得到补偿原则。对水资源和水利工程的保护、建设和维护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。
3.2 补偿方式
从世界各国的实践经验来看，为水资源的协调管理与合理公平可持续地利用，各国政府运用了多种利益协调与补偿方式。例如德国建立州际财政平衡基金用于州际间的横向转移支付，在美国下游受益区政府直接地向上游居民进行货币化的补偿[5]。
根据目前我国的实践情况，我们可以总结出以下三种水资源协调利用的利益补偿方式。①水价补偿。今后水价的制定不但要考虑直接的供给成本（工程水价），还应考虑到适当加入水资源的价格、污水处理的价格和整个水生态水环境的代价。②水利工程投资补偿。实施对工程投入的利益补偿机制，明确受偿主体，平衡各方投入与受益分配，使受益与投入挂钩，使得工程建设、维护、管理的经费有保障。③生态补偿。引入“统筹协调、共同发展；公平公正、权责一致”的生态补偿机制“既有利于水源区的水资源保护意识和经济发展，又有利于下游地区水资源利用的保护意识和经济意识的树立，最终使整个流域生态和经济协调发展”[20]。
3.3 补偿标准的确定
补偿标准的确定可主要以投入成本或收益方的收益为依据。补偿标准的测算分为以下三个层次。①相关方为达到水质水量的达标供应、防洪排涝、生态保护所付出的努力即直接投入应该得到相应的利益补偿，这是补偿的下限。这主要包括工程所在地区修建水利设施投入、工农业节水的投入、林业建设投入、水土流失治理投入等。②相关方为达到水质水量的达标供应、防洪排涝、生态保护所丧失的发展机会的损失、限制性的产业政策和环境标准造成当地生产生活成本的提高所形成的间接投入应该得到相应的利益补偿。从理论上讲，直接投入与机会成本之，和应该是利益补偿的最低标准。③相关方对水资源水环境生态服务效益和价值所愿意或能够作出的补偿和支付。这包括水资源和水利工程所提供的灌溉效益、供水效益、生态环境、防洪效益、除涝效益及其他效益等。相关方根据在水资源利用和保护过程中所得到或损失的社会福利来确定补偿或受偿关系与标准。根据上述标准，综合考虑国家和地区的实际情况，特别是经济发展水平和生态与资源环境承载能力，在政府主导和参与下通过相关各方协商来确定当前的补偿标准，最后根据水利发展、生态保护和经济社会发展的阶段性特征，进行适当的动态调整。
4 实例研究：以诸暨陈石灌区为例
浙江省诸暨市陈石灌区所实施的“城镇供水补偿农业节水”机制和水源地生态补偿机制的实践都走在全国的前列，积累了一定的管理经验，也在实践上表明了在水资源的协调利用中进行相关的利益补偿的可行性和有效性。
4.1 城镇供水补偿农业节水的机制
2006年，浙江省诸暨市陈石灌区率先在全国建立“城镇供水补偿农业节水”机制。目前，灌区主要水源工程由陈蔡、石壁两大水库组成。陈蔡水库原来是以防洪为主、结合灌溉、发电的水库，2004年后逐步转向城镇供水，而且其范围已扩大至原受益范围之外的店口、山下湖、江藻、阮市4镇。陈蔡水库引水工程实施后，部分农业灌溉水源被城镇居民生活用水和卫业用水占用。1987年陈石灌区成立时有受益农田8.37万亩，而到2007年，随着城市建设用地及工业园区建设用地等扩大，受益农田面积缩减为6.17万亩。而石壁水库供水目前仍以农田灌溉为主。
为缓解各类用水矛盾，维护社会稳定，2006年诸暨市政府建立陈石灌区城镇供水补偿农业节水资金，并专门出台了“陈石灌区城镇供水补偿农业节水资金使用和管理规定”，即由政府、水务集团和其他水利工程受益主体因占用了农业灌溉水源而向实施节水工程的地区进行资金补偿或转移支付的办法，用以规范陈石灌区城镇供水补偿农业节水资金的使用和管理。补偿资金从收取的原水费和自来水费中提取，在缴入市财政的源水费中提取0.015元／t，在市水务集团收取的自来水费中提取0.005元／t。其中，源水费的补偿来源“以水库向水务集团实际供水量的90%提取0.145元／
的源水费，由水务集团按月结算并缴入补偿基金账户。今后如有水价调整，则按各自的基数以相同比例同步调整。所收取的源水费用于因提供饮用水源而减少收入的单位和部门（主要是陈石灌区）。
补偿资金按以下办法使用管理：资金来源为从水务集团向用户结算的水费中（由财政负责监督）提取0.0125元／，市财政每月向水务集团结算1次。据估算，按现行用水量和补偿标准，每年的补偿资金总额约为100万元左右。随着用水量增加，补偿资金总额将会相应增加。该补偿资金主要用于灌区的节水灌溉工程建设和管护，包括陈石灌区内重要的堰坝、骨干渠道、主要涵闸以及相应管理设施的建设维修与养护，其中70%的补偿资金用于灌区节水工程续建配套改造，其余30%用于灌区节水工程管理。
4.2 生态保护补偿政策
2007年12月底，为切实加强陈璜等水源地地区的生态环境保护，推进保护生态和饮用水源等工作，诸暨市委市政府制定了陈璜地区生态保护补偿政策实施细则。①确定了生态补偿保护区域。饮用水源保护、生态环境保护补偿的重点为因生态环境与饮用水源保护而社会经济发展受到限制或遭受一定经济损失的东白湖、岭北、陈宅三镇。②确定了补偿基金资金来源。市财政每年预算安排500万元生态补偿基金，并逐年提高10%，充实补偿基金账户，实行专款专用，专账核算。以水库向水务集团实际供水量的90%提取0.145元／的源水费，由水务集团按月结算并缴入补偿基金账户。今后如有水价调整，则按各自的基数相同比例同步调整。③确定了补偿范围和标准。对直接因保护水源而减少收入的水库管理部门，2007年起从其供水提取的原水费中按0.11元／分配比例进行补偿，主要用于大坝及水工建筑物的日常巡查和维护、水库漂流物的清理与控制等。补偿基金分按东白湖、岭北、陈宅3镇山林面积和人口确定财政补偿控制额度，用于3镇区域内的生态建设、水源保护工作。财政补偿控制额度按以下标准计算：东白湖镇已担负生态环境与饮用水源保护双重职责，额度控制标准适当倾斜，按镇域内人口每年30元／人、山林每年6元／亩标准执行。岭北、陈宅2镇因目前石壁水库作为饮用水源尚未供水，额度控制标准按镇域内人口每年20元／人、山林每年6元／亩标准确定。待石壁水库作为饮用水源实际供水后，补偿标准调整到与东白湖镇一致。市财政按项目实际投资额对乡镇予以补偿，额度不超过补偿控制额度。④确定了补偿资金的使用范围。补偿资金主要用于饮用水源保护区内生态环境保护建设项目以及饮用水源保护建设项目、因生态水资源保护给百姓造成的损失补偿等。
诸暨市陈石灌区通过“城镇供水补偿农业节水”机制和水源地生态补偿机制的实施提高灌区水资源的利用效率和效益，保障了灌区农民的灌溉利益，保护了当地水资源和生态环境，又缓解了各区域用水主体之间的用水矛盾，促进了相关地区社会经济的协调发展，取得了良好的政策效果。
5 结束语
水资源具有经济价值、社会价值、环境价值和生态价值。建立水资源协调利用的利益补偿机制，公平、合理和有效地利用水资源，保护生态资源水环境是解决目前工业化和城市化进程中水资源利用与水利工程建设投入的地区性利益冲突与结构性矛盾，实现工程的长期运行和水资源的可持续利用的必然选择。本文的研究结果表明，基于水资源的公共物品属性、水资源的生态价值论和水资源利用的公平正义伦理观，从补偿原则、补偿方式和补偿标准等方面来构建适合当地自身社会经济发展和自然资源环境条件的水资源协调利用的利益补偿机制在实践上具备可行性，能够有效地实现水资源与水利工程效益的合理配置、公平共享和可持续利用，建议各地在水资源的利用中不仅要认识到其所具有的经济价值，还要充分考虑到其社会价值、生态价值和环境价值以及其他相关地区、其他相关利益主体以及后代（未来社会）的使用利益，尽快建立适合当地自身社会经济发展和自然资源环境条件的水资源的协调利用机制。与现有研究相比，本文拓展了水资源利益补偿的内涵，从可持续发展的角度，指出水资源协调利用的补偿机制不仅涉及直接的经济补偿，还应更充分地考虑到水资源协调利用中相关主体的发展机会损失、环境保护和生态服务供给等方面。只有这样才能够使得在提高水资源利用的经济效率的同时，实现相关区域内经济利益与环境利益的协调发展、共生共赢。
在实践上，水资源的协调利用中可能还会牵涉到更为复杂的问题和矛盾，需要各方管理机构根据自身管理情景和现实要求，逐步建立和完善相应的利益补偿原则、补偿方式和补偿标准。例如水资源各种效益和水利工程收益有时可能难以准确地进行货币化的衡量、难以在同一标准下进行测算，相关信息缺失、模糊，这都将使得协调的对象难以确定和把握。这些实际问题都有待于更多、更深入的研究和探讨。
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