教育部副部长鲁昕：职业教育公益性质及其实现形式，本文主要内容关键词为：教育部论文,副部长论文,职业教育论文,公益论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“强化职业教育的公益性质，是我国现阶段职业教育改革与发展必须解决的首要问题。”
改革开放30年，我国政府通过制度改革成功地解决了长期制约我们生存与发展的私人产品短缺问题，这是重大历史性贡献。30年前，我国属于短缺经济，维持个人生活与发展的产品极度缺乏，这个时期主要解决的是人民的温饱问题。而如今，我国GDP占世界第二、贸易总额占世界第一、成为美国最大的债权国。从个人生活角度，我国汽车拥有量世界第一、手机拥有量世界第一，人民生活水平有了极大提高，进入到物质生活较为丰富的阶段。经济社会已经站在新的起点上。面对改革开放的第二个30年，通过制度创新全面解决日趋严峻的公共产品短缺问题，是我国政府亟待完成的一项历史重任。如，教育、文化、医疗卫生、住房等。这些公共产品与百姓生活密切相关，关系到百姓的切身利益。公共产品的提供有助于缩小贫富差距，促进社会公平，建设和谐社会。大力发展职业教育就是增加公共产品和公共服务供给的重要方面。
但是，职业教育是走向市场化，还是强化公益性？是强调市场责任，还是政府责任？市场配置资源的基础性作用与公共产品的公益性是相悖关系，还是相辅相成？新的历史时代迫切需要我们对这些困扰职业教育发展的重大问题做出正确的解答。
新中国成立60年尤其是改革开放30年以来，职业教育改革发展取得了历史性突破，使国家具备了大规模培养数以亿计中高等技能型人才的基本能力，具备了加快普及高中阶段教育的基本能力，具备了服务国家从人口资源大国向人力资源强国转变的基本能力。但是，职业教育仍然是整个教育体系中的薄弱环节，面临着诸多困难和问题，制约着其进一步发展与完善，集中体现在以下五对矛盾关系上：
一是经济社会需求旺盛与有效供给不足的矛盾。职业教育规模、结构、质量和效益，距离经济社会发展的客观需求还有一定的差距。企业、行业、百姓、产业需求很大，而我们的有效供给不足，每年培养300多万大专生还有接近800万的中专生，但是好多企业找不到合适的人，结构性问题很突出。二是规模能力与质量结构不尽合理的矛盾。我国已成为世界上最大规模的职业教育国家，但其区域、专业和教师等结构不尽合理，教育质量有待提高。三是就业能力提升与社会吸引力不强的矛盾。职业教育可以提高技能，提高劳动者就业能力，但职业教育自身体系不健全，与普通教育缺乏衔接，不少家长不愿意让子女接受职业教育。四是中央大力发展的努力与各方响应不足的矛盾。党中央制定了一系列大力发展职业教育的政策措施，但相关方面响应不足，政策体系不完善，落实机制不健全，行业企业积极性不高，校企合作缺乏有效机制支撑。五是公平教育目标与政府责任缺位的矛盾。公平目标与市场取向相悖，市场中的政府职责缺位，政府履责的法律、制度和机制建设滞后，已成为制约职业教育健康发展的关键因素。
上述矛盾形成的原因是多方面的，主要表现在以下六个“缺少”：一是缺少共识支撑。发展职业教育是政府责任，市场配置资源的基础性作用不应排斥职业教育的公益性质，百姓技能与国家职能不是相悖而是相辅相成。但是，不少人认为发展职业教育主要依靠市场，导致国家定位和主体责任定位出现偏差。二是缺少制度供给。产教结合、校企合作等法律、教师企业实践制度、企业社会责任制度、生均经费拨款标准、“双证书”制度、教师编制标准等缺失，使职业教育发展失去支撑。三是缺少财力保障。职业教育占预算内教育经费比重持续下降。近半数的职业学校办学条件达不到2001年颁布的《职业学校设置标准》。四是缺少政策引导。财政金融税收等引导行业企业和社会积极办学的政策体系没有建立，政府无力充分调动行业企业参与职业教育改革与发展的积极性。五是缺少机制配套。管理机制、经费保障机制、政策落实机制、质量评价机制、市场监管机制等不健全、不配套，导致相关法律制度政策的实际效果大打折扣。六是缺少体系建设。职业教育与普通教育、中职与高职、职业教育与终身教育不健全、不衔接，没有职业教育的国家意识和终身教育的国家实践。
强化职业教育公益性质不仅是理论问题，也是实践问题。理论与实践领域对职业教育的公益性质认识不足，政府履行职责不清，公益性实现形式单一，是制约我国职业教育提高服务国家竞争力、产业竞争力、企业竞争力、产品竞争力和就业贡献率的主要根源。职业教育实践使我们认识到，公益性质问题不解决，政府履行职责的定位就难以明确，多元参与、合作共赢的局面就不可能实现。因此，强化职业教育的公益性质，政府切实承担起发展职业教育的职责，积极探索多样化的实现形式，是我国现阶段职业教育改革与发展必须解决的首要问题。
“全国教育工作会议和《教育规划纲要》的论述和规划，为实施强化职业教育公益性的国家战略，奠定了坚实的理论基础、思想基础和政策基础。”
2010年7月，全国教育工作会议在京召开，这是党中央国务院在新世纪召开的第一次全国教育大会，对今后一个时期教育改革发展进行了全面部署；会前，正式印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，对今后十年的教育改革与发展进行了总体规划。全国教育工作会议和《教育规划纲要》把职业教育放在了前所未有的重要地位，要求必须把职业教育摆在更加突出的位置，明确要求大力发展职业教育，并对新形势下实践职业教育公益性质、切实履行政府发展职业教育的职责做出战略部署。
在全国教育工作会议上，中央领导同志的讲话为强化职业教育公益性质指明了方向。胡锦涛总书记指出“必须促进教育公平，坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的权利”。总书记强调，要大力发展职业教育，加快发展面向农村的职业教育，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，着力培养学生的职业道德、职业技能、就业创业能力。完善普通本科高校、高等职业学校、中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系。温家宝总理指出，“为广大群众提供更多、更好、更公平接受教育的机会，是政府的责任”。他强调，“职业教育是面向人人、面向社会的教育，根本目的是让人学会技能和本领，能够就业，成为有用之才。目前我国接受职业教育的学生，85％以上来自农村和城市低收入家庭。发展职业教育，使他们能够掌握一定的专业技术，顺利实现就业，摆脱贫困，从而过上有尊严的生活，这是促进社会公平、实现社会和谐的有效途径。”刘延东国务委员在总结讲话中指出，要科学把握教育改革发展中的重要关系，特别是正确处理优先发展和服务全局的关系，把教育摆在优先发展的战略位置；正确处理公平和效率的关系，重在机会公平，把有限教育资源投向最需要领域、最困难群体。
国家《教育规划纲要》为强化职业教育公益性质作出了战略规划，把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平，形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。职业教育要面向人人、面向社会，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力。政府应切实履行发展职业教育的职责，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。
全国教育工作会议和《教育规划纲要》关于教育公平、教育公益性质和各级政府发展职业教育职责的论述和规划，为我们深入探讨职业教育公益性质、理清政府责任、探索职业教育公益性质的实现形式，实施强化职业教育公益性的国家战略，奠定了坚实的理论基础、思想基础和政策基础。
“职业教育是一项公共产品、一项公共服务，符合国家和社会的公共利益，可以使国家、社会、企业和个人四个主体共同受益。”
职业教育作为教育的一个组成部分，无疑也具有公益性质。它是提高劳动生产率的基本手段，对就业贡献最显著的一种教育，是培养高素质劳动者与技能型人才的主要途径，是把科学知识转化为具体技能和现实生产力的桥梁，是经济发展的“助推器”，是促进社会融合、实现社会稳定、减轻贫困程度的“万能钥匙”，是提升国家、产业、企业竞争力、实现国民经济可持续发展的重要基础。
从经济学、社会学的视角看，职业教育是全体社会成员都需要的一项公共产品，是市场不能有效提供而由政府主导供给的一项公共服务，符合国家和社会的公共利益，可以使国家、社会、企业和个人四个主体共同受益。通过发展职业教育，国家可以获得发达生产力与核心竞争力，社会可以实现稳定与和谐，企业可以获得产品竞争力和附加价值，个人可以提高生存力和工资收入水平。
职业教育的公益内涵是有理论根源的。马克思早在140年前《哥达纲领批判》和《资本论》的两本论著中，对劳动社会承担和同一劳动时间创造更多价值就有过精辟论述。一是关于社会产品分配扣除理论，论述了劳动者工资是只包含维持基本生存简单再生产的劳动力价格。劳动者技能培养培训支出应由社会承担。二是劳动创造价值理论，论述了有技能的复杂劳动同一单位劳动时间能创造更多的价值，从而增加了社会产品的价值。要拿出增量价值的一部分，安排取之于劳动者创造用于劳动者技能提高的培养培训支出。
关于职业教育的基本属性问题广受世界各国关注，在理论和实践，经济、社会和教育等不同维度上展开研究。从亚当·斯密、大卫·李嘉图，到西奥多·舒尔茨、道格拉斯·诺斯、迈克尔·波特等西方经济学家，都从劳动经济学的角度高度重视职业教育的研究与应用。
“从全球视野下观察各发达国家职业教育发展经验，公益性是绝大多数国家的不二选择。”
在实践中，无论是发达国家还是新兴工业化国家，都非常强调职业教育的公益性，把发展职业教育作为政府的一项重要职责，德国、美国、澳大利亚等发达国家是将高中阶段(年龄在16～19岁)的职业教育纳入义务教育的范畴，以国家战略、政府干预、财政支持的手段予以有效保障。
职业教育公益性成为国家理念。澳大利亚认为未来繁荣与劳动力技能和生产能力密切相关，对职业教育特别是中等职业教育极其重视。英国认为重振英国经济，需要更加关注技能，职业教育成为其大力发展的领域。德国认为职业教育是经济腾飞和应对经济社会剧变的“秘密武器”，并成为联邦政府的职责，而义务教育和高等教育由地方政府负责。美国认为今天教育的滞后会导致在明天竞争中的出局，放弃在教育领域的主导权就等于放弃在世界上的领导地位，今天在教育上胜过美国的国家明天将在国力上超过美国，通过颁布一系列法案将政府对职业教育的资助上升为国家意志。
职业教育公益性成为国家战略。英国于2009年11月颁布了《国家技能战略》，到2020年将低技能人员比例减少到11％，高技能人才比例增加到40％。德国2008年“德雷斯顿宣言”提出增加教育和研究投入，计划到2015年该投入要达到GDP的10％。欧盟制订了“欧洲2020”战略，强力推进职业教育的现代化与一体化。美国制订“迎接挑战教育战略”，直面竞争危机、反思美国教育、凝聚危机共识、致力教育创新、着眼人才竞争。日本制订了“职业教育综合计划”，覆盖不同年龄段人群，实现职业教育终身化和社会化。
职业教育公益性成为国家理念的法律实践。德国分别于1969、1981、1986、1991年颁布或修订职业教育法律法规，2005年出台新的《联邦职业教育法》，进一步明确职业教育是国家重要的价值取向和发展战略。美国分别于1862、1917、1940、1958、1963、1990、1994、2000年颁布一系列职业教育法案，每遇重大危机、经济转折或突出矛盾时，都会通过修改与完善职业教育法律，应对经济冲击，实现社会平稳发展。近年来，英国议会每年都提出职业教育培训法案议案，国家干预职业教育的力度持续加大。
职业教育经费的政府保障成为国家分配规律。澳大利亚职业教育承担主体是技术与继续教育学院(TAFE)，其90％以上的经费来自联邦和州政府拨款。新西兰职业教育经费70％来自政府，20％来自学费，10％来自社会资助。美国职业教育主要由社区学院承担，其经费5％来自联邦政府拨款，60％来自州政府拨款，11％来自地方政府拨款，15％来自学费收入，9％来自其他收入。英国通过政府拨款设立的职业教育基金会，向职业学校提供75％的经费。从初始职业教育经费来源看，政府投入占比更大，比如奥地利为98％，荷兰92％，法国84％，挪威80％～85％。
职业教育公益性实践有多种实现形式。通过税收制度建设筹集办学经费，并通过政府预算支出承担职业教育经费。通过产权制度安排多方合作举办“股份制”的职业教育，政府通过自有股份份额赋予的投票决策权力来引导职业学校发展。通过税收优惠、财政补贴等政策，鼓励社会力量举办职业教育。通过政府发放学习券、培训券、学习账户、学习津贴、储蓄计划补贴等方式，鼓励个人接受职业教育培训。
职业教育公益性实践成为国家社会企业和个人的共同利益。美国研究认为，国家对职业教育1美元的投入将带来2～16美元的回报。英国政府认为，接受职业培训雇员的数量每增加1％，可以提高0.6％的生产率。法国研究表明，经过100小时以上职业教育的失业人员中约有70％重新找到了新工作。企业可以通过职业教育培训节省在劳动市场上获取后备力量的人力资源成本，减少产品残次率。个人通过职业教育培训可以适应产业结构调整与技能更新，个人业余进修已成为当前欧洲职业教育发展的新趋势。
综上，可以得出如下结论：第一，职业教育是发达国家完成工业化进程的重要动力、战略和条件支撑。第二，进入后工业化时代，仍然把职业教育作为迎接未来挑战、争取21世纪国际竞争主导权的重大国家战略。第三，在后金融危机时代，发达国家实行经济复苏、充分就业、改善民生和社会稳定的一项重要战略仍然是大力发展职业教育。第四，发达国家把公益性实践的多种实现形式作为政府推进就业、促进公平、实现稳定的重要责任和举措。
“应对时代要求，强化职业教育的公益性，成为国家的战略选择。”
研究职业教育公益性要先研究我们所处的时代特征。目前，我国的发展进入到了一个新的历史时期，呈现出以下五个时代特征：一是从生存型阶段进入发展型新阶段，温饱问题等基本需求得到解决，实现人的全面发展成为这一阶段的主要目标。二是从生产主导时代进入消费主导时代，住房、医疗、教育等公共消费需求比重及其拉动经济增长的作用日益显现。三是从城乡分治的二元时代进入城乡一体化背景下的城市化时代，人口大流动、职业大迁徙已成大趋势，特别是就业从农业转向非农产业、居住地由农村转到城市、最终使农民转变为市民，成为亟待解决的社会问题。四是从私人物品短缺时代进入公共物品短缺时代，全社会对公共产品的需求全面快速增长，迫切需要建立健全基本公共服务均等化的体制机制。五是从经济转型时代进入政府转型时代，以“大部制”为标志的行政管理体制改革和服务型政府建设，对未来经济增长和社会和谐发展发挥着决定性作用。
在这样的时代背景下，教育领域也相应呈现新的特征，面临新的挑战。目前，我国面临着完成由人力资源大国向人力资源强国转变的历史任务，呈现出五个阶段性特征：一是从普及九年义务教育时代进入“后普九”时代，促进各级各类教育协调发展特别是解决职业教育这一薄弱环节成为必然。二是从文化扫盲时代进入技能扫盲时代，文化文盲问题基本解决，技能性文盲问题日益凸显。三是从“高中—大学”一元化成才时代进入多元化成才时代，通过普通教育上大学的成长道路面临系统性挑战，多元化质量、多阶段分流、多路径成才，是政府满足社会多样化学习需求、建立现代国民教育新体系的战略安排。四是从学校教育时代进入全民终身学习时代，有教无类具备了新的历史内涵，农民工转移培训和择业培训需求日益增长，文化素质、技能素质和职业道德远达不到社会进步和产业升级的要求，通过职业教育提高全民受教育年限的任务十分艰巨。
完成新时代的历史任务，需要把职业教育放在各级各类教育中更加突出的位置，放在社会发展中更加突出的位置，放在经济发展中更加突出的位置。强化职业教育的公益性，成为国家的战略选择。要在实现发展方式转变过程中强化职业教育的公益性；在推动产业结构优化升级过程中强化职业教育的公益性；在保障基本公共服务均等化过程中强化职业教育的公益性；在加快城市化建设过程中强化职业教育的公益性；在促进人的全面发展过程中强化职业教育的公益性。
“在公益性理念下，政府在发展职业教育方面要履行七项责任，即统筹规划、合理布局、制度建设、经费保障、政策制定、管理监督和信息服务。”
职业教育首先是一个公共产品，公共产品为公共服务。但是职业教育的公益性是需要分类的，不同的职业教育类别有不同的责任主体。根据我国实际情况，职业教育大致可分为四类：一是未成年人基础职业教育，是面向未成年人学历与职业生涯的教育，使其获得基本职业技能、继续学习和持续发展能力，是纯公共产品，必须由政府承担。二是成年人准基础职业教育，是面向社会有转移、择业、换岗等培训需求的成年人的教育，使其具备和提高再就业和创业的能力，是准公共产品，由政府、行业、企业与个人共同承担。三是高端技能职业教育，是面向有提高专业技能需求的成年人的教育，使其具备更高的文化素质和技能水平，是准公共产品，由政府与个人或政府、企业、个人共担。四是由职业教育承担的提高生活品质的终身教育，是面向有提高生活质量需求的社会成员的教育，使其具备改善生活质量的能力，是非公共服务，主要由个人来负担。当然，这种分类还是一个初步的研究，有待大家进一步共同探讨和研究。
在公益性理念下，政府在发展职业教育方面要履行七项责任，即统筹规划、合理布局、制度建设、经费保障、政策制定、管理监督和信息服务。
一是统筹规划。在国家层面，统筹职业教育发展、经济社会发展及产业发展，实现“人”与“物”两方面的平衡协调；在区域层面，统筹职业教育与区域发展及城乡发展，坚持分区规划和分类指导，实现职业教育资源共享与协调发展；在教育体系内部，统筹职业教育与普通教育、中等职业教育与高等职业教育、职业教育与终身教育，建设符合时代要求的现代职业教育体系。
二是合理布局。合理安排国家层面的地区间布局，形成区域特色和优势；合理安排省级政府层面的辖区内布局，建立健全符合地域发展要求的职业教育资源网络；合理安排学校内的专业与课程布局。
三是制度建设。法律法规方面，修订《职业教育法》，制订校企一体化办学等法律法规；基础制度方面，制订与完善职业学校教师资格标准、教师职工编制标准、教师企业实践制度、职业教育集团化办学等制度；标准方面，制订职业学校办学、经费和质量等标准。
四是经费保障。经费投入方面，建立未成年人基础职业教育的政府承担机制，建立准基础性职业教育的共同分担机制，健全引导多元主体参与职业教育的多元投入机制，建立职业教育重大专项投入机制；转移支付方面，建立未成年人基础职业教育均等化转移支付，建立东部支援中西部地区的职业教育专项转移支付等。
五是政策制定。制订政府购买政策；制订鼓励行业企业举办职业学校的优惠政策；制订促进校企合作、工学结合的宏观政策；完善职业学校学生资金资助政策；制订鼓励社会捐赠的优惠政策等。
六是管理监督。加强经费使用的管理与监督；加强教育执法监督检查；完善教育问责机制；加强教育质量监测与评估；规范与培育专业教育服务机构；维护教育公平和教育秩序。
七是信息服务。构建公共资源信息服务网络，为职业院校招生、专业建设、学校管理、学生就业和企业招聘等提供信息服务。
根据公共产品理论和教育公平原则，职业教育职责需要在各级政府之间合理分工。
中央政府的四项责任
一是把职业教育纳入国家发展战略，根据经济社会发展和产业结构优化调整的需要制订中长期发展规划。二是在全国范围内合理布局职业教育资源，建立区域间协调发展的良性机制。三是制订、修订职业教育法律法规制度政策，明确各级财政的职业教育的投入责任、重点、范围和比例。四是依法督导、检查国家职业教育法律法规及党中央国务院各项重大政策的实际执行情况。
省级政府的六项责任
一是将职业教育纳入省级经济社会发展和产业发展总体规划，制订省级职业教育中长期发展规划。二是合理布局省域内职业教育资源，突出地域办学特色，引导职业教育集团化、规模化、园区化办学。三是建立与职业教育培养成本相匹配的经费保障机制，制订中等职业学校生均公用经费标准、职业院校校舍建设和维修以及设备配置等标准，加大对示范性学校建设、实训基地建设和师资队伍建设的支持力度，建立省级财政对省内贫困地区的转移支付制度。四是落实职业学校的教师编制和待遇，推进“双师型”教师“特岗计划”，保障“双师型”教师达到规定比例。五是依法督导、检查地市政府和有关部门的职业教育工作。六是加强职业教育宣传，营造职业教育发展的良好氛围。
市县级政府的五项责任
一是根据区域经济社会发展和产业结构特点，制订职业教育发展目标。二是整合本地职业教育和培训资源，构建以中职学校为骨干、辐射到乡村的职业教育和培训网络。三是落实职业教育财政投入职责，推进校企合作、工学结合，为校企合作搭建平台，为顶岗实习牵线搭桥。四是跟踪产业升级，加快调整职业教育的专业结构，增强职业学校服务地方经济社会发展的能力。五是加强职业教育各项制度、政策执行的监督检查。
“探索与实践职业教育公益性质的实现形式，必须切实确立职业教育国家意识，树立国家理念，制定国家战略，创新国家制度，完善国家机制，健全国家体系，制定国家政策。”
职业教育既不能由政府全包，又不能完全推给市场，探索与实践职业教育公益性质的实现形式，必须切实确立职业教育国家意识，树立国家理念，制定国家战略，创新国家制度，完善国家机制，健全国家体系，制定国家政策。
强化法制建设的实现形式
完备法律体系是职业教育发展的基本保障。一是修订完善《职业教育法》，对我国职业教育体系、管理体制、经费投入、师资队伍、就业准入和职业资格证书等制度以及政府、行业、企业、社会团体、学校和公民发展职业教育的职责、权利和义务等做出明确的规定。二是修订完善《教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》以及《高等教育法》等有关职业教育法律条款，制定相应法律的实施细则，提高职业教育法律的完整性和可操作性。
创新办学机制的实现形式
多元办学机制是职业教育发展的重要载体。一是建立以政府办学为主的未成年人基础职业教育的办学机制。二是建立以政府办学为主的，行业、企业、社会共同参与的成年人高等职业教育的办学机制。三是建立由政府鼓励引导、全社会共同参与举办的劳动力带技能转移培训和择业培训的办学机制。四是建立由政府鼓励引导、全社会共同参与举办的由职业教育提供的提高生活品质的终身教育的办学机制。
完善筹资机制的实现形式
多渠道筹资机制是职业教育发展的财力基础。一是建立政府统筹、整合、调度、配置全社会职业教育培训经费资源的筹资机制。二是建立公共财政全额承担的未成年人基础职业教育的投入机制。三是建立政府运用财政、税收、收费、金融、土地等政策引导社会参与举办职业教育的筹资机制。
实施政策引导的实现形式
政府宏观政策是职业教育发展的引导力量。一是制定实施经费、专项、补贴、国债、转移支付和购买成果等财政政策。二是制定实施免税、减税、退税等税收政策。三是实施企业职工教育培训经费的足额提取政策。四是制定实施学费、培训费等收费政策。五是制定实施信贷、融资、贴息等金融政策。六是制定实施土地划拨、资产置换、出让金收缴优惠等土地政策。
创新产权制度的实现形式
健全产权制度是职业教育发展的重要途径。一是建立政府控股、行业企业参与的股份制职业教育模式。二是建立政府参股、行业企业控股的股份制职业教育模式。三是建立政府通过产权引导学校董事会决策的合作制职业教育模式。四是建立政府通过资产租赁、托管，行业企业管理的职业教育模式。
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