户籍立法：权力的遏制与权利的保护，本文主要内容关键词为：户籍论文,权力论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
户籍立法是旨在改革现行户籍制度的一种路径，其意义在于促进社会生活和社会管理的民主化。现行户籍制度对社会生活领域的影响之一，表现为权力的嵌入影响着权利的均衡和发展，因此，户籍立法就是要通过法律规则来维护公民身份平等的权利免受权力的侵害。
一、社会生活领域里的秩序与规则
户籍制度所涉及的是社会生活领域的管理问题，人们的平常生活及平常生活中的互动构成了社会生活领域。一般意义上说，在这一领域，无论是个体的行为，还是社会互动，都具有原初性、自然性和自治性。社会生活首先表现为人们的衣食住行等，这些方面满足了社会主体生存的最基本、最原初的需要，也是他们主动、自觉选择和获取的。其次，支配个体生活行为的力量属于自然本能的驱动，个体或者群体会根据环境的特征，去选择衣食住行的方式和获取这些方面资源。
在社会生活领域中，初级社会群体如家庭、邻里和社区等是其重要构成，人们是在这样的群体中组织生活的，正是这些初级群体的存在，使得社会生活有序地进行，而不是混乱的状态。所以，库利（C.H.Cooley）在论述初级社会群体的特征和功能时，就强调了初级群体是维系社会秩序的核心力量。库利认为，初级群体之所以具有建构和维系社会秩序的功能，是因为它与人的本性之间的密切关系，初级群体将秩序的意识、规范和行为贯穿到了人的本性之中。例如，平常的家庭生活和邻里关系通常是有序的、相对稳定的，而不是无序的，这一有序状态是一种自然秩序，其形成和维持主要依靠内在的力量，并不需要多少外在的力量来强制和管制。
随着市民社会的兴起，社会生活领域发生了转型，个体生活形式已不再是那种自给自足的方式，一个人生活需要的满足存在于另一些人的需要之中。于是人与人之间需要的差异及相互性推动了分工的细化以及相互依赖、相互作用的社会关系，因而社会生活领域出现了哈贝马斯所说的“公共领域”。哈贝马斯认为，公共领域是社会生活当中的一种领域，它对所有公民开放，每个公民都可以发表意见并形成公众舆论，每个公民不必被迫去处理涉及公共利益的事务，但公民能够以公众的形式进入政治舞台，从而出现了国家与社会的分野以及市民社会的自治秩序。
无论在传统社区，还是在市民社会，社会生活领域中的秩序并没有像霍布斯所想象那样处于无序竞争状态，也不像哈丁所设想的“公地悲剧”那样，人人都想占便宜，而不愿为别人或公共利益提供服务。在社会生活领域，实际上存在着类似于罗尔斯所说“公平合作系统”。
作为社会合作系统的生活领域，每个成员都具有合作参与者的能力，也就是说他们都具有按照某种背景规定的程序和规则来约束自己行为的自主性和自律性。尽管在历史和现实中，难免存在某些占便宜、搭便车的行为，但是，这些行为并没有改变合作系统中的原则或规则。也就是说，社会合作系统中的成员不会因为出现了搭便车行为而改变对公平合作原则的认识，人们依然知道什么样的行为是搭便车行为，什么样的行为是公平合理的。从这一理念出发，我们不难理解为什么会存在生活领域中的自治秩序和自主管理组织，而且，现实中的很多例子也验证了这一理念，如奥斯特罗姆索所考察的瑞士托拜尔高山草场和森林的平衡机制、西班牙韦尔塔和菲律宾桑赫拉灌溉制度，人们在处理这些公共事务时，并没有出现“公地悲剧”，而是形成了自主性的管理社群或组织，并自觉形成群体合作的操作规则。
探讨社会生活领域的结构特征，是为了说明这一领域里的秩序在不需要外力和强制的情况下，也能够建构和维持。个人的自律性、人与人之间的相互性以及公平合作的社会理念，为社会生活领域中的秩序奠定了理性的基础。
分析和探讨社会生活领域里秩序的自治性，对于理解户籍立法来说具有关键性的意义。在立法者、管理者，以及一般社会观念甚至是学术观念看来，如果没有现行的户籍制度，社会生活将会陷入一种无序状态，因为，在他们看来，当个体不受集中控制的情况下，就会导致无序的流动或不稳定。这样的设想是建立在公众行为的非理性的假设前提之上，即认为民众的自发行为是非理性的。这一点在1980到1990年代出现的关于乡—城流动人口的“盲流”说中得以充分体现，主流媒体和学术观点在讨论流动人口时，都不约而同地将这种流动行为看作是“盲流”，即非理性的、不合理的流动。从这样的观念，实际上影射出了一种法律文化，即认为个体的行动具有非理性的特征，只有在加以控制和指导的情况下，才能保证个体行动符合理性的要求。正是基于此一法律文化，立法者和管理者在立法和管理中，较少考虑个人和公众的自主性和自治能力，而是尽量增设权力和管制。
二、生活领域中权力合法化危机
正如前面所述，权力进入社会生活领域之中，某种意义上是受个体和公众行动非理性的假设的支配。这种理念也包含了要利用公共权力来预防个人和公众免受暴力或强制的危害，而且强调权力对于秩序的建构和维持的重要性。正是基于这样的理念，才为生活领域里的权力过密化的合法性提供了辩解。
现行户籍制度的主要法律基础是1958年人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，尽管此法律条例旨在建构和维护城市和乡村社会的良好秩序，但具体的户籍管理实践则远远超出条例的范围，表现为公安及其它行政权力对公民生活选择权的控制，从而影响了社会生活领域的自主和自治秩序，并给公民的社会生活带来诸多不便。例如，合法登记结婚的夫妇如果户口所在地不同，他们就不得不承受两地分居生活的痛苦，此一事实表明了行政权力对合法婚姻的共同居住生活权利的干预。
在社会生活方面，个人是最熟悉自己利益需要的人，也是最忠实于自己需要的人。饥而觅食，寒而择衣，这是常人都具有的自理能力。因此，公民衣食住行的选择，是他们完全能够自主的事务，而且自主的选择和自治秩序，对每个人也是最为有利的理想选择。
既然具有行为能力的个人能够自主、理性地选择和满足自己的生活所需，那么，行政权力为什么要介入个人的生活领域呢？为什么社会生活领域里的权力获得会合法化呢？生活领域权力合法化会存在哪些问题呢？
权力进入社会生活领域，是为了防范个体行动的无序化或公共秩序的混乱。权力对维护公共秩序所具有的普遍效力，使得其进入社会生活领域获得了合法性。
现代社会中的合法性问题已经引起诸多社会理论家的关注和反思，哈贝马斯将这一问题概括为“合法性危机”。哈贝马斯认为，现代社会合法化的危机主要表现在系统与生活世界之间的矛盾和危机。现代社会，系统逐渐占据了统治地位，并且“殖民化”了生活世界，使得人们在享受系统所提供的丰富物质条件的同时，却失去了生活世界的丰富性和真善美。他认为，解决这一问题的根本途径不在于系统一方面，而需要从系统与生活世界关系中去着手解决。仅仅对系统的修修补补是不够的，必须减少系统对生活世界的侵入，同时增强生活世界对系统的影响。
泰勒（C.Taylor）总结了从马克思到欧库勒（J.O’connor）再到哈贝马斯关于现代社会合法化危机的论述，从现代性认同、外部性成本和官僚化等角度阐释了合法化危机的内在原因。
在泰勒关于合法化危机的论述中，值得一提是“外部成本”问题，所谓外部成本，实际就是别人为自己的收益而付出的代价。他认为现代社会的政治系统为经济系统承担了越来越多的外部性成本，为解决外部性成本问题，出现了越来越庞大的官僚系统，而官僚系统的膨胀，实际上又给追求幸福生活的消费者增加了越来越多的外部成本。因此，在现代性的口号、制度和实践中，隐藏了某些背离理性本质目标的危机。
从合法性危机的角度，我们也能看到，在现行中国户籍制度及其管理实践中所隐含的矛盾和问题，这些问题主要出现在行政系统与社会生活领域之间的关系之中。一方面，行政系统通过该制度不断支配和控制着社会生活，给人们的自主行动增设了成本；另一方面，随着行政控制范围的扩大，官僚化和官僚系统的膨胀趋势也越来越严重。官僚化给人们的社会行动增加了成本，因为个人在享受权利和自由时，必须克服更多的官僚体制的障碍；与此同时，官僚机构和人员的膨胀，需要公共税收来承担，而税收的来源实际上是公民的收入。所以，公民实际上承担了官僚系统膨胀的外部成本。关键的问题是，官僚化管理改变了社会生活领域里人际关系相互性和自治的原则，也就说，人们在支付官僚机构的外部成本时，是为了得到方便的服务，而不是花钱让人来限制自己的行动自主权利。
所以，户籍管理中权力合法化危机有两方面的表现：一是权力过密化给社会生活领域带来的外部成本，此外部成本代表的是生活中的自治结构和自然秩序的影响；二是权力机构的扩大给民众带来的外部成本，也就是管理和控制成本的增长问题。
三、权利的理由
现行户籍制度的改革及户籍立法，实际关系到两个关键问题：一是个人究竟能不能享有自由迁徙的权利；二是身份平等的权利。
在自由迁徙和自主选择居住地的权利方面，尤其目前在中国法律体系和其他制度系统中，并没有明确的规则来确定和保护这一权利，但同时也没有相关规则否定这种权利，因此，如果在相关行政权威认可的情况下，这一权利就存在，没有权威的认可，这一权利就得不到保障。由此看来，个人迁徙和选择居住地的权利是依赖于权力的，这无形中增强了权力对个人权利的影响。
事实上，目前个人的迁徙和流动行为并没有完全受到户口迁移控制的制约，个人在没有获得户口迁移权的情况下，也能够从乡村迁移或流动到城市及别的地方，但是，户口迁移则需要得到某个机构的权威认可，如单位的录用证明或人事调令、户口管理机关的准迁证明。从实际情况来看，公民自主的迁移和流动行为并没有受到完全限制，但是，户口迁移则完全受到权力的控制。既然户口迁移不再具有调节和控制人们迁移或流动行为，那么，作为一种登记手段和身份象征的户口，是不是需要与公民的实际行动相一致呢？按照这一逻辑，公民是否具有根据自己的实际迁移或流动行为而变更自己身份登记的权利和义务呢？
户口及其迁移和变更的限制无疑是人为设置的，社会在设置这些限制时，必须有其正当的理由，即规则必须是正当的。判断这些规则是否正当，其中一个重要的标准是这些规则是否满足实现理想目标的条件。某种意义上，户口迁移限制的理想目标是调节、控制和限制迁移或流动，而现实表明，这一规则并不具有相应的效力，因此，其存在的正当性自然要受到置疑。
此外，现行户籍制度也涉及到权利平等的问题。尽管在法律上公民享有的基本权利是平等的，但就户籍制度及其管理规则而言，它并未保护公民的身份平等的权利，相反可能导致了一项不平等。因为任何一项权利都是相对于某项规则而言的，如果规则没有规定某项具体权利，那么这项权利实际上也就没有得到保护。正如哈耶克提出：
“权利”这个名词含有这样一种意思，即每项正当的个人行为规则都会创生一项相应的个人权利。……然而，只有当这类要求所指向的乃是一个能够行动而且在行动中受到正当行为规则约束的人或组织（比如政府）的时候，这些要求才可能是正当的要求或权利。
户口登记和管理这一套行为规则，更多地强调公民申报、登记户口的义务，强调子对户口身份的区分，其中包括对农业户口与非农业户口、常住户口所在地的区分。然而，条例在要求公民承担这些义务的同时，并没有设立规则要求相关的部门承担不因户口登记而区别对待公民，因此，户口登记条例实际上没有对不同户口身份的平等权利予以保护，也就是说这套规则没有创造和保护平等权利。
由于平等权利没有得到具体规则的保护，所以在现实中存在着诸多户口身份不平等的现象，许多部门和单位利用了户籍制度所创造的户口“符号”，建构各种形式的不平等分配制度，在这些派生的制度中，户口身份不同，所享受的权利和待遇存在着极大差别。例如，公民在资源配置、就业、子女受教育以及其他社会分配方面，都因户口类型、户口所在地的不同而存在巨大差别。
权利问题并非价值判断问题，也非意识形态的问题。在对权利的理由进行社会学讨论时，就如同法学中对权利与侵权的原理所作的探讨一样，都是按照理性分析的逻辑，去发现权利中所包含的内在合理性或符合理性的社会关系原则。户口自由迁移和身份平等的权利虽然或多或少与意识形态有一定关系，但是，从个人的角度看，这些权利则是具体的，其理由是可以证明的。
证明个人权利的理由的重要依据主要有两条：一是行动的正义性；二是保护性原则。行动的正义性是指个人的行动所具有的相对独立性、对他人及公共利益的实现不存在直接影响或不损害他人及公共利益，同时又符合自己正当利益需要，这种行动权利就合乎积极的正义原则。
强调个人权利的第二个重要理由是保护个人的相对独立性，维护社会的多元化。无论在市场体系中，还是在政治领域里，都存在着某种具有支配性的单一力量，在市场体系中，盈利是核心的原则，在政治领域里，谋求和运用权力则是基本法则。因此，保护个人权利就会对这些起支配性作用的力量产生一定的制衡作用，因为权利能在一定程度上抵制金钱和权力的侵入，从而能有机调节个人与社会的关系，使得社会系统全面发展，而不是单向度发展。
立法的本质在于设立行为规则，同时也是发现和创造某些权利。按照这一逻辑，户籍立法的意义就是通过法律规则来确立和保护公民合理的户籍方面的权利。也就是说，户籍制度安排的目的，并非要限制人们的某些行动权利，而是要发现和保护人们的权利。
四、社会管理的民主化
户籍制度作为登记和管理户口或人口的社会管理体制，它既是国家进行政治、经济和公共政策决策的必要基础，也关系到千家万户的切身利益，是社会管理的重要手段。在诸多市场经济国家，这一涉及公民社会生活的管理体制，具有民主化、公益性和服务性的特点。人口登记以及公民身份管理，其出发点并不是要对个人的行动进行限制和管制，而是服务于公民生活需要、服务于公共事务。
中国户籍制度虽然经历了这样或那样的改革，但社会管理中的某些制度性障碍问题依然与它有着一定的关联。例如，以往城市收容遣送问题、城市“农民工”问题、“三农问题”、现代城市管理问题、城市化问题、社会整合问题等等，都或多或少与现行的户籍制度有着联系。户籍制度对个人身份的划分和界定，以及粘附在其上面的不公正分配规则，使得户口管理成为权力管制和限制个人行动、影响个人权利的重要途径，某些权力部门借助户口管理向公民“管”、“卡”、“要”。外来人口、来自农村的劳动力以及其他具有不同户口身份的居民，他们的权利和社会地位因为他们的户口身份而与别人形成差别，这种地位的差别也会引发出一系列的相关问题。此外，由于户籍制度并不具有真正能调控实际迁移和流动行为的功能，相反却无形中诱致了城市社会管理的非制度化倾向。因为当正式制度失去其目标功能时，自然也就助长非制度化行为的合法化。实际迁移的增长与合法户口迁移的限制之间形成了悖论和矛盾，影响着城市化的正常发展和城市社会管理的制度化、民主化，同时也在一定意义上制约着乡村社会的发展及“三农”问题的解决。城市化是一个自然历史过程，人为地干预和限制，不可避免地带来了一些负面效应，如农村社会发展的滞后及城乡关系的不协调等问题。
当前，户籍制度的改革问题并非仅仅是就某些户口登记、迁移和管理的技术加以改造的问题，更谈不上什么取消不取消的问题。尽管技术层面上的修修补补可能也会给人们带来某些便利，但户籍制度的本质问题则是结构性的、制度性的障碍，这种结构性障碍表现为合法化权力对社会生活的过度管制，导致权利结构的不均衡和社会自治能力的萎缩。但是，社会生活需要有相对稳定的秩序，秩序的建构依靠的是一定的规则或制度。所以，把户籍制度的终结看作是户籍制度改革的终极目标，显然是非理性的，也是不现实的。广义上说，任何国家都有不同形式的户籍制度，只不过它们的出发点和基本原则是不同的。建立一种能够提供准确人口信息和身份证明的户籍制度，对政治、经济和公共事务管理来说是必要的基础工作，是服务于公民、社会和国家的重要管理体制。
从户籍制度问题的本质来看，改革的关键在于如何建构起民主化的社会管理体制，来逐步替代依赖于政府管制和限制的管理体制，也就是在社会生活领域的管理中，从管制本位走向自治本位。要实现此一改革目标，加强户籍立法就显得尤为重要。户籍立法实质上就是为建构社会生活领域里的秩序提供公共规则，以履行权力原先所起的秩序功能。在社会生活领域管理中增加法律规则，减少权力，既具有维护秩序的效果，也能避免随着权力的逐步强大而可能导致的对公民权利的侵害问题。
所以，户籍立法的根本目标是在秩序基础上保护公民的权利，保护的重要方式就是遏制和减少社会生活领域中的权力。即通过法律的规则和制度，明确权力在具体事项中的义务以及公民在其中的权利，使得公民个人的权利更为具体、更为广泛。
民主与法制相互作用、相互依存。社会生活的民主化，需要有公共领域的法制建设。通过户籍立法，确立国家与社会、政府与公民、社区与个人之间的有序关系，建构和维护公民在身份上的平等权利以及在社会生活领域里的自主选择权利，减少、遏制和监督权力对个人权利的限制，促进社会管理的民主化、法制化。
摘自《社会学研究》（京），2004.2.89～93