我国新闻出版与广电业行政管理体制改革的回顾与前瞻*——2013年“署局合并”之透视，本文主要内容关键词为：新闻出版论文,透视论文,管理体制改革论文,电业论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构的设置模式不仅事关行政效率和运行成本，而且关涉公众福祉及行业发展取向。20世纪60年代以来，西方国家普遍掀起了一场政府机构改革运动，大部制(或“大部门体制”)作为一种高效的政府组织样式受到广泛关注。大部制将性质相同的部门予以合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，致力于创建“大而精”的政府组织模式①，其要旨是最大限度避免政府职能交叉和多头管理，提高行政效率和公共服务品质②。目前，世界上市场经济成熟的国家普遍实行大部制，中央政府部门机构大多缩至20个以内，如澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，瑞士仅8个③。
中国政府机构改革在快速推进。2013年十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，中央政府部门减至25个。在新闻传播界引发关注的是将原新闻出版总署和广电总局合并，组建新闻出版广电总局，这是1982年以来我国中央新闻传媒管理部门调整力度最大的一次改革。
新闻出版与广播影视是文化领域中意识形态属性最强、与国家政治关系最紧密的行业，该领域的行政建制与体制改革历来受到党和政府的重视，学术界在相关理论构建与梳理层面取得一些初步成果。但统观既有文献，呈“三多三少”局面。
一是微观层面的实务研究多，宏观体制改革的研究少。现有研究多聚焦于微观层面的机制改革问题，在新闻出版领域，先是关注“事业单位”“企业化管理”，而后转向“传媒集团”“转企改制”④；在广播电视领域，侧重“制播分离”⑤“事业体制与产业化分离”⑥。宏观层面的行政体制改革及公共制度供给等议题⑦牵涉到部门利益、人事安排和权力配置等敏感问题，相关研究则鲜有触及⑧。
二是基层试验探索多，顶层设计少。地方政府或基层单位在行政机构与媒体组织机构的改革方面有重大进展。2004年，黑龙江牡丹江报业集团与牡丹江广电集团就合并组建全国首家集报刊、广电和网络于一体的牡丹江新闻传媒集团⑨。2005年，浙江、江苏、广东等地地市级或副省级城市率先实现文化、广电与新闻出版三大行政机构的归并整合，颇有在较低行政层级贯彻“大部制”精神的气势⑩。但省级和中央级的管理传媒的政府机构的顶层设计则进展缓慢(11)，相关理论研讨亦甚稀缺。
三是新闻出版领域的改革探究多，广电系统的改革研究少。“新闻出版领域改革任务占到文化体制改革任务的三分之二”(12)，相关实践和理论成果有较多积累，基层和高层管理者推进体制改革的热情较高，宏观体制改革逐步涉入深水区。广电系统的体制改革则相对滞后(13)，研究基础较薄弱。
值此国务院机构改革推出的“署局合并”在传媒管理机构改革上迈出一大步，为相关理论探索提供广阔的创想空间之际，对我国新闻传媒的政府机构改革进行回顾与梳理，就本轮政府机构改革对传媒业的影响进行立体透视，并就传媒业未来的改革趋势进行战略前瞻，具有重大的理论和现实意义。
一、我国新闻出版与广播影视管理体制改革的演进轨迹
新中国成立以来，新闻传媒领域的行政机构框架与各个时期的政治主题及重大事件相依相伴，经历11次重要调整。从时代特征及改革主调来看，其演进轨迹可划分为三个阶段：
1.1949年到1974年是机构设置的探索阶段
这一时期，我国新闻与文化领域的机构设置尚未有成熟、固定的模式，中央传媒管理部门的“新建、撤销、合并”接踵进行，呈“分合并立、建撤交替”的态势。
新中国成立之初，在新闻出版与广播影视的管理机构设置问题上，有两种取向：
一是“合”，即按照精简高效原则，将新闻宣传相关部门统置于一个机构，实行类似“大部制”的集中管理。这种机构设置模式源于中共夺取全国政权前在割据地区的建政经验。那时物质资源匮乏，形势多变，只能设置最精简的政府机构。1949年9月成立的政务院文化教育委员会，综合性极强。主任由副总理郭沫若兼任，副主任由马叙伦、陈伯达、陆定一、沈雁冰四人担任，有委员46名、秘书长1名、副秘书长3名，其管理职权涵盖科教文卫四大领域，领导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作，1951年成立的宗教事务处和对外文化联络局也由该委领导，对上述部门和部门下属机关颁布决议，下达命令，并审查其执行情况(14)。1949年11月成立新闻事业的主管机构——中央人民政府新闻总署，胡乔木任署长。总署下设办公厅(辖5个处，处下共设18个科室，见表1)，另有5个直属单位。总署集中领导全国的新闻宣传活动并管理直属单位的财务、人事，管辖范围涵盖报业、广播、通讯社、摄影、国际新闻、新闻教育等领域(15)。这种符合大部制精神的设置模式并未持续多久。1952年8月，中央人民政府新闻总署被撤销(16)。1954年9月，全国开始了较大规模的机构精简，依国务院《关于设立、调整中央和地方国家机关及有关事项的通知》，政务院文化教育委员会也被撤销。管理新闻业的“大部制”模式的延续时间，前后不过5年。
表1 中央人民政府新闻总署所属机构一览表
另一取向是“分”，即按照分类管理原则，依新闻媒介种群的划分设置相应管理机构，分块管理。当时全国引进苏联“计划经济”管理经验——要加强管理的针对性和决策的有效性，需落实“分门别类”的精细化机构设置。鉴于当时媒介种群较少，不同类型媒介运行特性的差异为分类管理提供了依据。首先成立了管理文学及文艺事业的文化部和管理全国电影业的中央电影事业管理局。由于出版业的规模较大，又专门设立了出版总署，胡愈之任首任署长，管理全国的图书出版活动。此后，适应广播事业的快速发展，1952年成立了中央广播事业局。到1954年，新闻与文化领域的正部级政府机构有5个(出版署、电影局、广播局、新华社、文化部)。这年9月，按照国务院组织法的规定，对原政务院的组织机构进行调整，撤销出版总署和电影事业局，它们的相关职能部门并入文化部，原来专业细分的部门设置模式又向“合”发展。
新中国成立初“以大部制为主、以小部门制为辅”是较为科学、极具前瞻性的制度设计。但随着系列政治运动的开展，新闻媒体和文化事业演变为阶级斗争的工具。政治需要和领导人意志主导部门调整。新闻和文化机构在“文革”中受重大冲击，陷入瘫痪状态。“文革”中成立的省级及省级以下的“革命委员会”，实行党政合一，下设若干大组(如：办事组、宣传组、生产组等)，各组下再分若干小组，废除原来所有的机构名称和职位称谓，形成“大组套小组、上下一般粗”的组织体系(17)。1967年，管理新闻出版领域的中央机构被改为国务院的“出版口”。1970年6月22日，文化部撤销，国务院成立文化组。
新中国成立之初，既有以文教委和新闻总署为代表的“大部”，又有以出版署和广播局为代表的“小部”。而后，由于缺乏“一以贯之”的行政机构设置理念，有“大部”架势的文教委和新闻总署相继被撤销，作为职责专门化的“小部”的出版总署和电影局也被撤并。“大部”“小部”都没有定型。从1949到1974年，我国新闻出版与广播电影电视领域的机构设置调整了6次，平均每5年就有一次调整。(见表2)机构调整的频繁表明我国新闻和文化领域的宏观管理体制一直处于试验和摸索之中。
2.1975年到21世纪初是机构设置“动态微调、逐步定型”的阶段
这一时期，我国新闻和文化领域的中央机构设置主调是“动态微调、逐步定型”。
“文革”后期，文化领域的政府机构得以重建。1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议决定恢复文化部，同时恢复国家出版事业管理局。1977又恢复了中央广播事业局、文化部电影事业管理局。此后的机构设置，一方面有着眼于精简机构的“合”，如1982年文化部、对外文化联络委员会、国家出版事业管理局、国家文物事业管理局、外交出版发行事业局合并组建新的文化部，实现了出版与文化领域的“合”；为适应新兴的电视事业的快速发展，1982年在中央广播事业局的基础上组建广播电视部，1986年将文化部电影局划转新建的广播电影电视部，实现了广电系统的“合”。另一方面也有“分”，如1985年国务院同意文化部设立国家版权局，同时决定，将原文化部出版局改称国家出版局，国家出版局局长兼任国家版权局局长，边春光为首任局长；1987年1月，国务院决定，撤销国家出版局，设立直属国务院的新闻出版署，新闻出版署于2001年改称总署，升为正部级，新闻出版又从文化部“分”了出来。
1975-2013年初，管理新闻和文化事业的中央机构的重要调整共有4次(见表3)。秉承“渐进稳妥”原则，呈现“以分为主、以合为辅”的格局。在新闻出版事业的行政管理上“先合后分”：先将出版局与文化部合并，这种“大部”架势延续了5年时间，而后又从文化部分出副部级的新闻出版署，且随之将其升级为正部级的新闻出版总署。其主要动因在于，20世纪80年代中后期是我国报社、期刊社和出版社创办的高峰期，版权管理作为知识产权事务又迫切需要与国际接轨，相应的政府管理必须强化。在广播电视和电影的行政管理上却是“先分后合”，其主要动因则在于广播、电视和电影的“业情”有亲缘关系，管理起来，颇多交叉之处。
3.2013年的署局合并开启“大部制”建设新阶段
2013年3月，十二届全国人大第一次会议通过中央政府机构改革方案，撤销新闻出版总署与国家广播电影电视总局，组建新闻出版广电总局，这是新中国成立以来新闻出版与广电系统的第二次整合。本轮改革的性质与以往有很大不同。其一，本轮改革顺应各国政府机构改革的世界潮流，借鉴国际政府机构设置的“无缝隙政府”“服务型政府”理论，着眼于提升政府行政效率和转变政府职能(18)。其二，本次合并的动因，既非政治运动需要，亦非领导人意志推动，而是顺应新闻传媒业跨媒介发展的趋势，促进行业科学发展。其三，本次调整的幅度相对适中，是一个温和、渐进的举措。
新总局的管辖对象涵盖出版、报纸、期刊、广播、电视、电影等6大行业，不仅囊括了所有的传统主流传媒业，而且涉及部分互联网业务，实现了“全媒体”覆盖。新总局的管理业务包括内容制作、产品复制、传播渠道、接收终端及市场营运环节，遍及全部传媒产业链。
本轮改革有利于破解新闻出版与广电业可持续发展的深层难题。近年来，图书、报刊、广播、电影、电视均遭遇互联网及移动媒体的冲击。自2008年来，中国报业连续出现发行量小幅下滑的态势(19)；而互联网产业却取得了惊人的进展。论广告收入，互联网已经成为第二大媒体，论利润，更是已经成为第一大媒体。2012年，百度公司的利润超过整个中国报业的利润；腾讯公司的利润也远超央视的利润。(20)新总局承载着为传统媒体寻求新的发展空间，在新形势下复兴传统媒体的重任。
二、大部制管理下新闻出版与广电业体制的改革趋势之前瞻
1.“减法革命”：凸显行政“减肥”带来的成本压缩效应
我国此前的历次机构改革都未能跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，主要原因是未准确界定政府职能，政府既“掌舵”又“划船”，(21)导致行政边界不清，机构不断膨胀。政府的职能不是管制，而是服务。政府要回归公共服务提供者的角色，成为现代服务型政府。在市场经济体制下，政企、政社和政资分开是大原则，政府的经济管理和社会事务管理的职能由多变少，由繁变精(22)，承担供给核心公共产品和公共服务的职能的行政机构“做减法”，是大趋势。
“署局合并”使政府运行成本压缩。中央级、省级和地市级的两个部门合并为一个之后，官员职数将大幅削减，相关办公设施、公职人员及三公费用等开支也会减少。据笔者估算，全国范围内新闻出版与广电两部门整合5年后，其年度行政成本将节约200亿元；随着管理职能融合的继续深入，年度行政成本的节约将更多。政府职能改革将为新闻媒体带来“减负”红利。新闻出版和广电业历来是我国行政审批环节最多、监管标准最严格、行政干预最频繁的行业，新闻传媒企事业单位的自主发展空间受到多重制约。《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》要求“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”预计未来关于新闻出版和广电运营领域的行政审批事项可望减少，行业内的企事业单位审批费用的支出可望降低，这无疑将为新闻传媒事业的发展注入活力。
2013年初，新闻出版总署已取消期刊出版增刊审批、被查缴非法光盘生产线处理审批、电子出版物制作单位接受境外委托制作电子出版物审批、设立专门从事名片印刷的企业审批。这4个事项全部改由地方政府实行备案管理。
目前，“中央—省—地市”三级党报仍享有行政摊派发行的权力。署局合并后，按照“行政退出市场”原则，三级党报架构可能向“中央—省”两级党报的架构过渡，地市级党报有望转企改制或停办。目前，广播电视实际上还是四级办台。署局合并后，应破除地方行政垄断，通过划转或兼并等方式，停办县市台及部分实力薄弱的地市台，落实三级乃至两级办台的架构设想。压缩新闻出版和广播电视领域的行政力量，进一步拓展市场空间可激发市场活力，为新闻传媒的新一轮大发展蓄积势能。
2.“加法革命”：激发多元主体创新改革的正能量
大部制改革体现“放权”精神，将改变“政府管理权限范围过宽、权力过于集中于中央政府”的局面。这对中央政府机构是“做减法”，对地方政府、社会组织及基层新闻媒体企事业单位却是“做加法”。它们将获得更大的自主权，多元主体创新改革的正能量将大为释放。
地方和基层新闻出版广电管理部门将获更多管理权限，由上传下达的“传声筒”转变为具有一定决策权的基层管理者。2013年初，国家新闻出版总署根据国务院规定下设立从事包装装潢印刷品和其他印刷品印刷经营活动的企业审批等5项管理层级的新闻出版行政审批项目，由省新闻出版局负责审批改为省辖市新闻出版行政部门负责审批。
新闻出版与广电领域的社会组织将获得更多的发展机遇。社会组织的发展水平是衡量社会发育是否成熟的重要标准。发达国家的经验表明，只有大量组织参与公共服务和社会管理事务，才能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的良性格局(23)。政府转变职能后，要填补政府管制退出而形成的“真空地带”，需要更多新闻传媒领域的行业自律组织、中介组织或利益联盟组织。面对行业道德失范，亟需强化传媒行业的自律组织，提升媒体自控能力。为防止媒体间的恶性竞争，要构建传媒市场的协商、仲裁组织。面对日益强势的互联网与移动通信渠道商，亟需构建内容产品生产者联盟，提升传统媒体的议价能力。
新闻媒体企事业单位将获更多发展自主权。服务型政府的设限条件和审查行为的减少将为新闻传媒企事业单位带来更广阔的发展空间。新闻出版广播电视行业历来是准入条件最苛刻的行业。新一届中央政府承诺“削减1/3行政审批”。预计非时政类报刊(尤其是学术期刊)的刊号审批可望放宽，民营资本有望进入传媒领域某些项目的投资。
政府将尊重媒体单位在内容生产方面的自主决定权。报纸或期刊可望再扩版，出版增刊，一刊多版发行、定价等方面有更大的自主空间。广播电视电影可望在节目、电视片、影片制作、大型活动组织等方面有更大的自主空间。政府部门将逐步退出播映前的审查。业界呼吁多年的电视剧“拍摄与播出同步”的愿景有望实现。
3.“乘法革命”：交叉跨界的互动效应
在计划经济时代，我国新闻传媒的各媒介种群间互不交叉，利益分割。改革开放30余年来，不同媒介种群间的“越界”现象多有发生，但跨媒体发展通常被视为“越位”行为，其合法性一直未得到法规或政策的明确认可。“署局合并”打破了两大部门间的行政藩篱，为新闻出版与广电的跨界交叉展现广阔前景。
新闻出版领域的体制改革经验可望扩散至广电领域。新闻出版的体制改革在新闻传媒领域的改革中走在前面。目前，全国经营性出版社已全部完成转企改制任务，非时政类报刊转企改制亦取得重大进展，“报刊编辑部”体制即将退出历史舞台。2007年12月21日“中国出版传媒第一股”辽宁出版传媒股份有限公司成功实现整体上市后，全国已有11家出版集团实现上市(24)。1999年成都商报借壳上市后，全国已有4家报业集团经营性资产整体上市。新闻出版的体制改革经验对广电领域的体制改革有重要参考价值，预计未来广电领域的相关改革将加速。
广电领域的传播渠道和平台资源可与新闻出版领域共享。广播电影电视在资金实力、技术装备、节目制作和传播平台等方面具有明显优势。随着三网融合的推进，有线电视传输网路的渠道价值将更为凸显。这都可为新闻出版领域提供优质的传播渠道和平台资源。
署局合并的行政架构将为新闻出版和广电两大产业业务上的交叉、融合，乃至产权上的兼并重组创造机遇。行政机构调整将引发辖下新闻媒体组织机构及业务运作层面的巨变，将有一些出版集团、报业集团和广电集团实现业务合作乃至合并重组，进而构建起横跨图书、报刊、广电的全媒体集团。目前，牡丹江传媒集团、成都传媒集团等已在中型规模上具有全媒体集团的架势。今后，层次更高、规模更大的整合行动将频频展开。预计未来5-10年内，将诞生约30家具有全国影响力的大型全媒体集团。
4.“除法革命”：提升行业发展的核心竞争力
以署局合并为起点，中国新闻出版和广电业发展将迎来全新的发展机遇。但媒介种群的多样化、跨界发展的常态化、经营业务的多元化，也使传媒经营的决策成本和运作风险增加。传媒企事业单位要排除干扰，捕捉、把握战略机遇，提升核心竞争力，方能立于不败之地。
要适应科学技术革命的日新月异的形势，加快发展新兴业态。各级政府应从行业可持续发展的战略高度，引导新闻出版与广播电视加大科技研发与应用的力度。无论是报纸还是电视，其内容产品的信息材料，目前仍多停留在“一次使用”阶段，大量信息资源被浪费。应以云计算和物联网等技术的应用为契机，对出版社、报刊社和广播电视台的新闻与服务信息资源进行再分类、再加工和再包装，构建集文字、图片和视频于一体的超级全媒体数据库平台，促进传媒信息由“一次使用”向“N次使用”转变，让内容产业释放更大的综合价值。
紧扣媒介内容与传播渠道交互发展的战略机遇，加快发展传播新渠道。在世界范围内，电信网、互联网和广播电视网的融合正加速推进，但三者的推进速度和效果却有较大差异。互联网和电信网在发展新闻出版与娱乐视频等内容传播业务方面已取得显著突破，以iPhone和智能手机为代表的新一代便携工具成为全球用户追捧的热门产品。相形之下，我国广播电视网发展互联网或电信业务的力度，却大为逊色，在三网之中处于明显劣势。署局合并后，应促进新闻媒体加快研发基于三网融合平台传播的新产品和新业务，拓宽新闻及服务信息的传播渠道。
国家崛起与传媒发展是相互促进的。打造具有国际影响力的传媒集团，是实现“中国梦”的题中应有之义。就全球范围来看，我国新闻媒体在很大程度上还是僻居一隅，论经营，局限在国内市场互相争强斗胜；论舆论宣传，往往不敌国际主流媒体，被排挤到边缘地位上。在中国崛起的关键时期，新闻出版与广电业要加快建立全球化的传播渠道网络，赢得国际舆论话语权。政府主管部门应运用政策、资金和行政等手段，鼓励通过兼并、重组乃至跨国并购，培育3—5家具有国际影响力的超级全媒体集团，建成全方位、立体化、全球化的现代传播体系，向国际传播的中心位置和制高点挺进。
长期以来，新闻出版与广电业领域中，长官意志、政企不分、政事不分一类的积弊甚多，打破体制改革的“坚冰”绝非易事。新闻传媒改革关涉国家舆论安全，在何种时机、采取何种方式方法推进，党和政府历来极为审慎(25)。署局合并后的新闻出版广电总局与相关部门仍有职权的交叉，如：与文化部在动漫、游戏的审批权限上的交叉，与工信部在互联网业务的权限交叉等。是实行行政部门的进一步归并整合，还是对管理权限范围进行更合理的划界，还有待研讨权衡。新闻出版的行政管理机构与文化部有两次整合，广播电视的行政管理机构与文化部也曾一度整合。新闻出版广电总局是否会与文化部实行整合，组建完整意义上的“大文化部”，也是一个值得探讨的问题。
注释：
①王四方：《“大部制”改革研究综述及前瞻》，《当代社科视野》，2008年第2期。
②郭海宏、卢宁：《关于实行大部制改革的研究综述》，《生产力研究》，2009年第8期。
③曾维和：《大部制改革的国际经验及其启示》，《武汉科技大学学报(社科版)》，2009年第1期。
④郭全中：《新闻出版体制改革与传媒集团发展战略选择》，《新闻记者》，2009年第6期。
⑤朱虹、黎刚：《关于推进广播电视制播分离改革的若干思考》，《现代传播》，2009年第6期。
⑥沈国芳：《中国电视体制改革发展路径》，《现代传播》，2006年第5期。
⑦高传智、谢勤亮：《“第三条道路”与中国广播电视新闻体制改革——对现有广播电视体制缺陷的制度规避》，《新闻大学》，2006年第1期。
⑧吴高福、唐海江：《路径意识与新闻体制改革的演进论》，《湖南大学学报(社科版)》，2003年第1期。
⑨杨驰原：《牡丹江新闻传媒集团体制改革调查报告》，《传媒》，2005年第3期。
⑩袁华明：《收指为拳：杭州文化广电新闻出版三局合一》，《观察与思考》，2005年第6期。
(11)黄勇：《中国广播电视事业发展和体制改革》，《中国广播》，2006年第5期。
(12)柳斌杰：《全面深化新闻出版领域体制改革》，《中国编辑》，2008年第5期。
(13)殷建军：《人大代表龚曙光：不如命名为“国家传媒总局”》，《潇湘晨报》，2013年3月11日。
(14)苏尚尧：《中华人民共和国中央政府机构(1949-1990年)》，经济科学出版社1993年版，第19～21页。
(15)屠忠俊：《现代传媒经营管理》，华中科技大学出版社2011年版，第16页。
(16)中央人民政府新闻总署撤销后，将新华通讯社、广播事业局划归政务院文化教育委员会直接领导；将原英语广播的工作并入新华通讯社；对外国记者的管理工作划归中央人民政府外交部情报司负责；对外宣传、出版等工作，由中央人民政府出版总署另设外文出版社负责办理；撤销新闻摄影局，将其负责的新闻摄影业务划交新华通讯社负责，画报工作并入中央人民政府出版总署下属的人民美术出版社；原新闻总署办公厅负责的报业管理工作，并入中央人民政府出版总署，财务、人事等行政工作并入政务院文化教育委员会。
(17)张劲、陆逸琼：《中国政府机构改革60年》，《同济大学学报(社科版)》，2009年第5期。
(18)杜治洲：《大部制改革的理论基础、国际经验与推进策略》，《现代管理科学》，2009年第3期。
(19)吴锋：《2010年度中国报刊发行经营回顾与盘点》，《编辑之友》，2011年第1期。
(20)郭全中：《2012年传媒经营管理点评》，《青年记者》，2012年第36期。
(21)张伶俐、张志远：《中国大部制改革的理论架构》，《当代教育论坛》，2009年第1期。
(22)曾维和：《国外大部制改革的动因、过程与内容》，《河北科技大学学报(社科版)》，2009年第1期。
(23)文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》，2012年第1期。
(24)王文杰等：《出版上市公司经营绩效分析》，《出版发行研究》，2013年第1期。
(25)戴云波：《打破最后的坚冰：我国新闻出版体制改革试点历程述要》，《中国出版》，2006年第4期。
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