农村义务教育学校布局调整政策的地方性理解与实践，本文主要内容关键词为：地方性论文,农村义务教育论文,政策论文,布局调整论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1673-1298(2013)04-0038-09
教育部、财政部在2001年《关于报送中小学布局调整规划的通知》(教财函［2001］32号)文件中要求“减少中小学校数量”、“扩大校均规模”。后由国务院发出的《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》(国发［2001］5号)提出“根据实际情况适当撤并规模小的学校和教学点”，以及国务院在《关于基础教育改革和发展的决定》(国发［2001］21号)中仍然提出农村小学和教学点要“适当合并”，由此掀开了全国大规模的以“撤并”为主要做法的农村中小学布局调整。从中可以看出，国家对农村学校布局调整的重点是农村小规模学校和教学点，但怎么撤和怎么并文件中没有具体指示，全由地方政府理解和“因地制宜”地具体操作。
一、“适当合并”与“大量撤并”
据21世纪教育研究院于2012年发布的《农村学校布局调整政策的评价与反思》报告(如图1)显示，从2001年至2011年全国小学“撤并系数”(指同时期小学数量减幅超过在校生数减幅的倍数。)平均值为5.63，即小学数量的平均减幅超过同期小学在校生的平均减幅的3倍以上。而小学撤并系数在2011年达到41.57的最高点。教学点的减幅也是惊人的，十年间，全国21个省份教学点减幅达到50％以上，其中，S省的教学点减幅竟达到85％以上。[1]
图1 全国农村小学撤并系数图(图表来源：21世纪教育研究院报告)
据S省2004年至2012年教育事业发展统计公报显示，9年间农村小学数从2004年的28252所减少至2012年的10042所，减少总数为18210所，年均减幅达64％，单人校从8194所减少至7294所，年均减幅为810所。
S省，小学撤并系数在2004年达到最高点为6.51，2007年达到第二个高点，撤并系数为6.47。可见2006年中央对学校撤并的纠偏政策并没有在S省产生立竿见影的影响。而2010年之后，S省小学撤并系数明显回落，至2012年达到历史最低点(见表2和图2)。
图2 S省2001年—2012年农村小学撤并系数图
中央最初的政策指示是提倡适当合并小规模的学校，而合并的前提就是先行撤一批小规模的学校和教学点，当然，撤也是在方便就近入学和适当保留的前提下进行。但是在地方实践中，将“适当”进行了量化性操作，如s省发文明确提出预计目标，使农村中小学总学校数量减少15％～20％。各地在各自的工作会议或文件中明令要求“要加大农村学校布局调整的力度”，并把学校数量的减少数字作为政绩向上级汇报，以完成国家交给的任务的态度来做这项工作。工作汇报或媒体报道中常用的措辞是：“‘×××’期间，××市(或区或县)合理调整中小学布局，不断优化教育资源，先后撤并学校……所，在山区和偏远地区建立了……所寄宿制学校，使教育资源得到了优化。全区学校数量由……所减少到……所。”
例如，F市Y区在“十一五”期间先后撤并学校83所，其中小学80所，全区中小学由309所减少到现在的226所。知情人士透露了该区的ZT乡撤并学校以来学校数字的变化情况：“170－70－19－14”，从这一串递减的数字可以清楚地看到学校撤并的速率。据该市的P县教育局某负责人介绍，早在2001年和2002年时县里曾有学校320所，到2009年底共有学校101所，2010年减少到80所，2011年减少到73所。这一数字和政府工作报告稍有出入。2011年P县政府工作报告中指出，“十一五”期间，该县共撤并学校53所，两轮布局调整下来，P县义务教育阶段学校由“普九”验收时的325所调整为71所。2012年又在陆续撤掉一些教学点，每一个中心校至少有一到两个教学点在该年度被撤掉，平均每年减少学校将近20所左右，十年间学校总数减少了二百多所。
以L市为例，该市于2001年开始实施农村学校布局调整，截止2004年底，全市义务教育阶段中小学由5591所，撤并减少到4762所，减少了829所。[2]该市2005年政府文件中指出单人校和复式教学点仍然很多，今后布局调整的任务仍很艰巨。该市又于该年《教育发展“十一五”规划》中提出“十一五”期间学校撤并的目标是：“全市撤并规模小、条件差的农村小学和教学点2124所，薄弱初中123所，新扩建小学570所，新扩建初中156所，使全市小学数减少到2157所，初中撤并为213所，复式小学由目前的2283所减少到699所。”[3]截至2004年，L市M区农村小学撤并64所，农村初中撤并1所，农村小学总数由2003年的205所撤并为141所，农村初中由2003年的13所撤并为11所。[4]到2011年时，农村小学减到56所，初中减到5所。从2003年到2011年间，该区农村小学减少了将近200所，可见学校撤并的力度之大。
2002年S省人民政府办公厅转发省教育厅《关于全省中小学布局结构调整的意见的通知》中明确指出对待教学点的做法应是：“取消四级复式教学点，严格控制三级复式教学，对二级复式教学进行严格管理。”但L市M区在2005年政府关于教育工作重点的文件中将布局调整的目标定为“彻底取消复式班和单人校”。这个目标不但违背省里的政策精神，而且和市里的“十一五”规划中所提出的“复式小学由目前的2283所减少到699所”的目标不一致。该区2004年已经撤并了64所小学，2005年预计要撤36所。[4]按照该区“十二五”教育发展建议中“初中撤并进城、小学集中到镇”的布局思路，未来几年该地村教学点将会彻底消失。
由此可见，在地方政策实践中存在着将上级政策目标简单化理解和偏离政策目标的做法。实际布局调整中，学校数量的减少是惊人的，和中央所提出的“适当撤并”已经相差甚远，农村小学和教学点大量被撤并，在地方政策和工作汇报中只能看到学校数量减少的数字，而看不到被撤并学校适龄儿童的就学去向及就学现状。例如，L市M区在一次布局调整工作汇报中这样描述其工作成效：
经过一年多的积极工作，全区筹资3000多万元用于撤并、新建和改扩建学校，中小学校布局结构调整已初见成效。农村小学撤并64所，农村初中撤并1所，区直管1所，农村小学总数由2003年的205所撤并为141所，农村初中由2003年的13所撤并为11所。2004年中小学校布局结构调整的目标基本实现。
但今后两年的任务更繁重、更艰巨，我们必须继续加大工作力度，明确目标任务，采取得力措施，确保全面完成二○○五年撤并36所小学，新建1所小学，3所中学，改扩建10所小学，3所中学，总投资6630万元的布局结构调整任务。
政府将学校布局调整工作任务简单定位为学校撤并，并将目标量化，以撤并学校的数量来作为工作绩效向上级汇报，其中，隐含着一种价值观，即学校撤的越多说明布局调整的力度越大，完成任务的绩效越好。
P县在“十二五”教育发展规划中提出如下战略目标：
以新建、改扩建寄宿制学校为依托，加快学校校舍建设步伐，为优化教育资源配置，合理调整中小学布局奠定基础，力争利用五年时间，完成全县学校布局战略性调整任务。
撤并教学点34个，全县保留小学38所。全县学校的设置基本达到布局科学、规模适当的设置要求。
二、“就近”与“集中”
无论是中央政策还是省一级政策都在文本中始终强调一点：小学生(尤其是低年级小学生)以就近入学为主，在布局调整的原则中强调“小学就近入学，初中相对集中”，但实际的做法是小学在撤并时走的也是集中的路子。
在访谈P县教育局行政人员时，该负责人介绍该县撤并学校的思路是“小学向大的村委或乡镇集中，中学由乡镇向县城集中”，在整合教育资源、实现规模化办学的同时，“围绕乡镇、村委建标准化小学”。P县所属的F市Y区在“十一五”期间布局调整中提出按照“单人校合理撤并，中心校相对集中，初中形成规模”的思路来撤并学校。可见，小学的撤并遵循的不是就近原则而是集中原则。
L市M区“十一五”期间，“积极探索农村中小学集中办学的新路子”，“全部取消了复式班和单人校”，“实现了由分散办学向规模办学的跨越式发展”。[5]可见，该区在学校布局调整上走的同样是集中的路子。
究其原因，就近的“近”在山区难以把握，而且在撤并时比较复杂，难有一个可操作的统一标准。而“集中”则比较简单，好操作，以既定中心为中心、一撤一并就完成任务了。所以实践中“就近”最后都归为了“集中”，仍然是以乡镇行政中心所在地和村委为中心，简单地将偏远村小撤掉后并入乡镇所在地的学校，按行政区划来布局学校，省掉了重新规划某些学校的负担。按照P县教育局行政人员的说法，这样做整合了优质教育资源，是合理的，理由是靠近乡镇的小学，各方面师资、设备条件相对较好。因为，毕竟偏远山区教师都不愿意去，这是个很现实的问题，最好的教师绝对到不了最偏远的山区。
L市M区在《“十二五”教育发展的建议》中提出的新一轮布局调整的思路是：
重新优化农村学校布局。要根据农村人口发展变化的新情况，按照“初中撤并进城、小学集中到镇”的思路，高起点规划新一轮学校布局调整。每个乡镇新建或改建一所高标准寄宿制小学，实行集中上学。
其中，“小学集中上学”的思路明显和中央政策中“小学就近入学”的精神不一致。而且集中上学的后果就是导致低年级小学生寄宿，在P县调查时事实也确实如此。而国家规定的寄宿制小学主要针对的是高年级小学生，不提倡低幼寄宿。但现实中有些寄宿制小学甚至有学前班幼儿寄宿，而且是两周才回家一次。
教育部、财政部在2001年《关于报送中小学布局调整规划的通知》(教财函［2001］32号)中明确提出，在考虑群众经济承受能力的前提下，举办小学高年级寄宿制学校。2006年教育部办公厅《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》中指出，原则上低年级学生应就近入学；对于低学龄儿童上学道路偏远、交通不便的，要保留、改建一批小学或教学点，为低年级学生创造学习条件。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》(教基一［2010］1号)中，同样重申，要方便低龄学生入学……对条件尚不成熟的农村地区……自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并。
但基层无视或忽视中央政策在这些细节上的关怀，以自己的理解和方式盲目地、简单地正在或将要撤掉所有的教学点，只为实现资源整合和集中使用的目标，导致大批低幼寄宿或家庭陪读。
三、“优化教育资源配置”与“资源的低使用率”
国家在农村学校布局调整上的首要目标是优化教育资源配置，提高教育资源的使用效率。在调查中发现，农村学校在硬件配置上比以前有较大改善，无论是校舍还是内部设施、教学仪器和器材都比较齐全，包括师资的补充力度也比较大。
以P县为例，近几年的教育投入和资源配置力度很大，主要体现在以下几方面：
——寄宿制学校建设工程。一是建设标准化寄宿制学校，五年共新(改、扩)建义务教育阶段寄宿制学校25所，有22所学校已投入使用，3所学校正在施工，秋季全部投入使用。二是实施食堂、餐厅、宿舍标准化建设，累计投入965万元，完善了所有的寄宿制中小学校食堂、餐厅、学生用床、柜、餐桌、消毒柜、冰箱等设施设备。
——中小学校舍安全工程。2005年，投入1265万元，彻底消灭了全县中小学D级危房，2010年，规划建设23所项目学校，规划改造项目校23所，总建筑面积33727平方米，其中重建面积17641平方米，加固面积16086平方米，总投入3957.25万元。全县所有的学校全部达到国家抗震设防标准。
——设施设备配套工程。2008—2010年，投入3200余万元，在全县中小学实现了“四配套”。投资415万元，装备了中小学教师电子备课室，实现了专任教师办公信息化与城乡优质教育资源共享。2011年，我县积极实施薄弱学校改造工程，共投入1621.52万元，用于5所初中和35所小学的实验仪器设备、体音美卫器材、图书、多媒体远程教育设备的配套化建设。
——校园平安工程。2010年，共投入近百万元，为全县36所学校安装了监控设备，7所学校配备了专职保安人员，建立了校园安全监控体系。
——全县中小学取暖工程。从2010年开始，对于采用集中供暖的学校，除生均公用经费中的取暖费外，差额全部由政府财政划拨结算；对于用锅炉取暖的学校，所需煤炭由县政府买单。2011年，县财政共下拨144万元用于学校冬季取暖。
——寄宿制学校“蛋奶”工程。从2011年春季开学起，我县开始实施“蛋奶”工程。全县寄宿学校的寄宿生每人每天一个鸡蛋、一袋牛奶，全年供应220天，每年需投入资金220余万元，全部由县财政负担。
——义务教育阶段学生“体检”工程。从2010年起，县政府设立专项资金，免除义务教育阶段学生体检费用。
——选聘好校长，优化人才资源配置。严格按照“公布岗位、民主推荐、资格审查、竞职演讲、择优聘任”的程序，在全县公开选聘校长。组织、纪检、人事、编办等部门共同参与，层层筛选，2011年对5名校长进行了交流。
——培养好队伍，优化日常教学工作。近四年来共招聘教师442名，重点充实到了农村中小学校。通过实施“三名”工程、国培计划、继续教育等师资培训项目和“一三五”新教师培养工程，进一步优化教师队伍结构，提高教师的教育教学水平。
(文件来源：F市P县教育局交流材料《夯实基础提升内涵 全方位推动义务教育均衡发展》2012—2—16)
但是，新配置的仪器下发到学校后，有些学校仪器没地方放置，就放在教师办公室里或堆放在库房里。一个很讽刺性的事实是，很多教学资源废弃不用或使用次数很少，导致一些电器设备都放坏了，而不是用坏了。
P县一所县直小学是该县历史最悠久、所谓的条件最好、实际生源最好的学校，生源一直扩张，但校园面积没有改变。给该校按一类标准化配备仪器，划拨的仪器没处放置，为了迎接省里的标准化评估，才赶紧着手整理。据该校教务主任说，由于场地限制，“上课器材基本用不上”。因为没有标准化的操场，体育课就在教学楼前凑合着上，但教学楼前的场地比较小，如果有两个班的学生同时上体育课就非常拥挤。
P县最偏远的SZ乡中心小学，是乡里唯一一所标准化寄宿制小学，在该校调查时，据新分配的具有大学学历的教师XWM说，县里为远程教育工程专门配置了几台电视，一直堆放在仓库里，后来校长给自己家和住校教师宿舍各挪用一台，给学生餐厅也挂了一台，但也使用坏了。每个教室都有电视，都坏了，不能用。问题都不大，有的没声音，有的没图像，花点钱就修好了，但就是没人修。
SZ小学教学楼是2010年新建的，仪器配置比较全，在新招聘的具有大学学历的教师来之前，好多仪器就放置着没用，原因是没有教师会用。自从具有大学学历的教师来之后，体育器材才搬出来一部分，音乐课上也开始弹琴了，美术课也开始做手工了。夏天，新来的教师在晚上利用学校里的投影仪给住校的孩子们放电影，当然，这也是校长倡议教师这么做的，这种仪器只有具有大学学历的教师才能操作。很多教室都配备了多媒体，但教室里多媒体在平时教学时使用率低。2012年第二学期，县里新分来一台教学一体机，这台机器比较先进，校长组织新来的具有大学学历的教师研究如何使用。
SZ乡仅存的另一所小学BQ学校也是面临撤并的村教学点，是由村里一个煤老板出资修建的，所以学校以他的名字来命名。这个学校曾经有三个年级及两名教师，2012年9月，其中一名教师被调去SZ小学，仅留下一个将要退休的老教师，学生只有六个，四个读学前班，两个读一年级。学校的两层教学楼大部分闲置，电脑室、图书室、仪器室都废弃不用。二楼教室在暑假里也被村里修广场的工人占用，到开学时也没人收拾。平时，这几个学生就学点语文和数学知识，课间在楼前做操。
有一所学校器材的使用率高一些，就是该县规模比较大的一所镇中心小学HLG小学，该校的体育教师是刚毕业的本科体育专业大学生，该校的体育器材室归他负责，在观察他上体育课的时候发现，一节课用两到三种体育器材，而且组织有序，学生投入度很高，课堂教学的效率和质量也很高。
县里其他规模比较小的村小教学器材基本不出库。比如，有些学校仅有四十多名学生，生源流失最严重的学校里一个年级班才两三个小孩，音体美课都没有专门的教师，就是语文和数学教师兼职上，上体育课时就在教学楼前很小的场地站站队，做做游戏。据TL小学一位大学生支教教师说，“一个年级两个老师把所有的课都上了”，“体育课器材基本不用，就做做游戏。一是没场地，二是没老师会使用”。
优化教育资源配置的本义就是要提高资源的配置和使用效率，使资源配置的结果或效果达到最优，使资源在它的每一种用途和所使用的人之间实现最优配置，物尽其用，即分配方案同时达到了效率和公平的双重目标。按这个标准来衡量目前农村学校的资源配置和使用，显然离最优还有很远的距离。
教育资源使用效率低的原因很多，主客观因素都有，但主观因素是最主要的，那就是教育人员整体的教育观念和素养，其中包括校长的教育理念和组织观念、学校管理水平、任课教师的教学观念和能力等。前面提到的器材使用较好的HLG小学，一是该学校校长重视，为了放置省里刚配置的各类仪器和器材，专门建了三间彩钢房，按器材的种类，分别设立了体育器材室、音乐、美术器材室和科学仪器室，按学科由三个新来的具有大学学历的教师分别负责管理，建了详细档案，并各自归入专门的柜子中，放置很整齐。当然，这一切工作也不排除功利的因素，那就是该校是P县确定的省标准化验收示范校，验收现场会将要在这里召开。
调查中发现，以P县为例，整体上农村学校硬件配置普遍较好，但软件配置的步伐仍然滞后，即师资的配置和其他配置不协调。虽然县里近三年里招聘了一些具有大学学历的教师，大多是音体美专业，还有非教育类专业的，分到各个学校也是凤毛麟角，教师队伍的主要成员仍然是老一代教师，教龄长，工作倦怠。有些还是代教，短时期内新教师很难改变整体师资状况，再加上新教师是外地人，扎根农村的心不一定稳定。用HLG小学校长的话说，“(新分来的教师)只要未成家，家不在这儿，心也不会在这儿，不稳定。总没有本土、本地的教师长远，心就在这儿哩。”普遍来讲，具有大学学历的教师心存考研的念头，不可能一门心思地扑在工作上。师资队伍整体上更新换代还需要很长时间，负责招聘新教师的政府官员一换，政策随之改变，以教师超额为由停止继续招聘，其实是为缩减开支。而这两批新招聘的教师的编制还在待定中。
科学课的教师基本都是兼职，大多由数学教师兼，很多科学仪器在小学里基本不用，这跟课程开得不正规和教师不会使用有关。在招聘的教师中，专业比较杂，有一部分不是专业出身，代课也算兼职，因此，专业的仪器和器材在课上都用不上，学校基本也没有专门的实验室。图书也仅被放进图书室，学生看的机会很少。
整体来讲，器材虽然配置好了，但用不上，还未能发挥它的功能和价值，学生享有这些资源的机会也很少。在迎接上级检查的时候，各个学校才匆忙组织教师们整理这些资源，甚至影响了正常的教学活动。由此可见，有限的教育资源并没有真正有效地用在教学活动中，而体现出一种较为明显的功利化倾向。
教育资源使用率低，浪费严重，还体现在被撤学校资产的处理方面。教育资源浪费的最典型案例就是被撤学校的校舍，大多闲置，或是给村民住，或成为村委的私有财产。在P县调查的SZ乡的两所被撤村小都住了人家。有一家是外地人，问她怎么住进来的，她说给队长打了招呼，就住进来了。在该县HLG镇调查陪读家长时，孩子的爷爷说村里的学校“成了保健站，是个摆设”。另一个比较大的村委所在地小学被撤后，刚新盖起的教学楼成了村委的私有财产，“各个部门搞活动时都用”。
四、“予以保留”与“几乎毫无保留”
教学点在农村很普遍，在村村有学校的时候，虽然大部分是只有低年级的不完全小学，但为村里的小孩子上学提供了就近的便利。随着时代发展，由于计划生育政策导致农村适龄儿童减少，还有，农村家庭经济条件好转，对于村小教学质量低的现状不满，再加上对孩子上幼儿园的需求，很多家长带孩子出村择校，使得村里的学校生源日益减少，教师也在流失，导致学校成为多人校、二人校甚至一人校。按照HLG中心校长的解释，一人校指的是学校只有一个教师，二人校只有两个教师，依此类推，多于三个教师、没有毕业班的学校叫多人校。很多教学点由于师资缺乏，教学模式基本是复式的，即几个年级的学生在一个教室由一个教师轮流上课。按学校所有的年级数，教学点一般分为二级、三级和四级复式教学点。
在中央及省关于农村学校布局调整的政策指示中，多次明确指示，“根据实际情况适当撤并规模小的学校和教学点”，“校园、校舍条件较好，又具有一定生源的学校，要予以保留”，“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点”。对于各类复式教学点，S省在《关于全省中小学布局结构调整的意见的通知》(S政办发［2002］45号)中提出，“取消四级复式教学点，严格控制三级复式教学，对二级复式教学进行严格管理”。
而现实的情况是，越早被撤的反而是最偏远和最偏僻、交通不便的教学点，当然也不排除学校“自动消失”的。用P县教育局相关负责人的说法，该县“学校布局调整以自动淘汰为主，学生出村择校，学校无生源自动消失”。同时，他也明确表态，“不完全小学和复式小学肯定是被撤的对象。复式小学只能解决能上学的问题，不能解决上好学的问题，教学点质量不能保障，撤是趋势”。P县在《“十二五”教育发展规划》中提出到2015年“力争利用五年时间，完成全县学校布局战略性调整任务”，达到“撤并教学点34个，全县保留小学38所”的农村学校布局调整目标。教学点将很快退出历史舞台。
L市M区布局调整的力度更大，L市M区在“十一五”工作汇报中指出，该区在“十一五”期间已经“全部取消了复式班和单人校”。这就表明复式教学点已经在该区毫无保留地被撤销了。
在P县调查时发现，几个比较大的乡镇，仅存寥寥无几的教学点，它们也面临着被撤的命运。例如，SZ乡偌大一个乡只有两所小学，仅有的一所初中已于三年前撤并到另一所镇中学。两所小学一所中心小学，一个只有学前和一年级共六个孩子的教学点，两个教师调走一个，很快就会被撤掉。HLG镇是P县比较大的一个镇，2008年撤乡并镇时把附近的HL乡并入该镇。现仅存的教学点有，一人校一个，二人校一个，多人校两个，共四个教学点。其中，多人校之一XJG小学即将被撤，在该校校址上建一所公办大型镇幼儿园，已获批准。一人校逐渐在撤并过程中，四年级已于该年新学期并入HL小学(以前的乡小现在的村小)。据中心校长介绍说，一人校和二人校迟早是被撤的对象。TL乡2012年刚撤掉两个教学点，现有五个教学点全部是复式教学点，这个乡和其他乡镇相比算调整力度比较小的，但基本以每年两所的速度进行撤并。
根据21世纪教育研究院的相关研究显示，全国农村教学点数量从2000年的178060个减少到2010年的66941个，减幅达到62.41％，平均每年减少11112个教学点。其中吉林、内蒙古、黑龙江、青海、S省的教学点减幅达到85％以上。[1]从表3信息可知，S省从2004年至2012年间，农村单人校减少了7294所，减幅高达89％。
五、“不得强行撤并”与“隐性强行撤并”
国家在关于布局调整的各项政策中强调，撤并农村学校要听取人民群众的意见，不得强行撤并。但在调查农村小学生家长中发现，几乎全部的家长“不了解”国家撤并农村学校的政策，或者很多家长在村里学校撤之前已经离开村庄外出择校了，撤校后也没人通知。有些地区甚至因为强行撤并学校，导致村民围攻上访。
以F市Y区为例，该区靠近市区的GJZ村小学被要求撤时，出现了村民围攻和上访的事件，因此，当年该村校没撤。但是一年后，学校还是撤了。据知情人透露，如果不撤，该村要付出经济代价，这意味着上面给村委做了“行政工作”，上面传话说，如果不撤，这个学校所有的开支由村委独立负担，也不再给派教师。迫于这个压力，村委只好做村民的工作同意撤校。这仍是一种隐性的“强行撤并”。
据该区一位曾经亲身参与并主持过村小撤并的校长介绍，撤并学校还是有工作程序的，前期印发传单，工作人员到村干部和家长家中宣传撤校的好处，用一两年的时间造舆论，然后以乡政府的名义出台文件，学校就顺利撤了。他说，撤校的依据是学校总人数在50人以下或者校舍条件较差，无法满足教学需求的学校会就近撤并，其中，硬性条件是人数少于50人。撤校时要考虑的三个因素是：教师配比、课程开设和学生发展需求。还有一个现实的因素是，由于政府将更多的资金和资源投向大规模学校，这种资源投入倾斜，人数少的学校基础设施建设不能保证，发展困难，人数会更少，最终，导致小规模学校被撤。这是另一种隐性的“强行撤并”。与某些村民围攻上访行为相比，更多的村民则是一种无意识或默认的态度，当然这种态度来自于对政策不了解和无知，因为没有人告知，根本谈不上有“政策宣传”，只有少数家长是听说学校被撤了，至于谁撤的、为啥撤都不了解。
在P县调查，在问到县里是否存在强行撤并学校的情况时，县教育局负责人说，“县里有规划，没有具体撤并措施，生源少的学校自动消失，基层中心校长负责和村民沟通，没有强行”。但据家长反映和调查得知，好多学校被撤时都是有学生的，只不过学生数比较少。例如陪读家庭规模最大的HJZ村，该村的学校刚盖起新楼没几年就撤了，据家长说当时学校里有五个学生。而据镇中心校校长说，被撤时该学校只有两个学生。按中心校校长的说法，“咱不是硬式撤并，属于自然消失”。他说，镇上近三年撤的学校，大多是危房，有四所学校属D级危房，其中两所学校人数在十人以下。有一所电厂子弟学校是强行撤的，因为学校教室是空心楼板，还有当时电厂停办了，但被撤时学校学生有四十多人，撤校后，学生全部转到西沟小学。但据后来调查，学生并没有按行政命令全部去西沟小学就读，而有一部分去镇小学了，家长有租房陪读的，也有在校外食宿点吃住的。现在，电厂恢复生产了，但学校是不可能恢复了。
中心校相当于以前各乡镇联校的教办，负责管理基层中小学，有行政职能。中心校校长不负责校内具体事务。按照P县教育局负责人的介绍，县里在撤并学校时，首先由县里召集开会下达上级文件精神，然后由中心校校长拿出意见，即他负责的学区哪些学校在撤之列，上报到县教育局，局里审核后批准。中心校校长负责和教师、村委、村民及家长沟通。撤校的依据是学校生源不足，不完全小学和复式小学肯定是被撤的对象。
P县另一个乡中心校校长介绍其所在地撤并学校的程序时说，起初撤校的依据一是办学条件较差，二是学生人数不足二十人。后来，不论办学条件如何，学生不足10人时就撤。基本程序是先上报乡政府，再和村委沟通，由村委决定是否撤。撤了校的学生到附近学校上学。
但具体撤并时中心校长主要和村委沟通，这种沟通仍然停留在行政层面。就像县负责人所说，考虑村民的意愿实际上更多考虑的是村委的意见。有一位村支书曾经说过：“不能让学校在我手里撤了。”这句朴素的话，透露出村干部朴素的情怀，那就是办学校是造福子孙万代的好事，把学校撤了是一种罪孽。因为很多村小都是村里人自己筹资兴建的，有他们的心血和劳动成果，谁愿意看到自己的血汗付之东流呢。当然，从村支书的角度去看，他也有行政上的考虑，那就是撤校也许会影响他的政绩。
也有行政命令让位于村民意愿的个例。例如，P县KC镇某村小将被并入另一个村小，村民听说后，都说家离学校太远，天天得接送不方便，费用增加，而且孩子不好照顾，不同意撤。中心校长多次沟通，村民仍坚持不让撤，最后，该村小得以保留。当时，该村小也只有一个教师，实施复式教学。
总之，政策从文本到执行的过程中会出现偏差，其中会受到多种因素的影响，包括政策文本的话语模糊性、行政官员的政策理解力、各地的现实情况、基层官员的政治素养和执行力度等。政策作为一种分配和再分配手段，掌控着资源的归属，而这也会影响到一批目标群体享有资源的机会，从而间接地改变他们的命运。
农村学校布局调整政策从2001年大规模实施以来，对于受教育者来说，改变了他们享有教育机会的现状，对于受教育者的家庭，改变了他们的生产和生活方式。该政策持有什么样的出发点和价值取向，尤其政策执行者带着什么样的价值观去实施，都会不同程度地影响这些目标群体的生存样态。而这些群体的生存样态始终处于政策链的底端，更多的时候，他们的存在是隐性的、容易被忽视的。
因此，在国家教育政策的底端要强化国家行为，设立一整套民主的教育政策决策机制，保护处境不利群体的教育机会，并给予他们充分的话语权和利益表达机会。适时构建教育政策的纠错机制，对政策的失误和不当之处及时予以纠正和补救，使利益群体的受损达到最小化，才符合正义的精神。
收稿日期：2013-04-24