匈牙利的“民主倒退”与欧盟的应对
贺婷
【内容提要】 匈牙利曾经是转型模范生，处在民主转型和经济转型的前列，并于2004年正式加入欧盟。在2010年匈牙利议会选举中，欧尔班领导青民盟和基民党组成的竞选联盟获胜，并在2014年和2018年议会选举中实现三连胜。自2010年以来，欧尔班政府在匈牙利实行了包括出台新法案、加强对新闻和出版业控制、削弱权力制衡、打击非政府组织在内的一系列政治举措，构成了“民主倒退”。针对这一现象，欧盟从2011年起采取了多项应对措施，对匈牙利进行调查，并先后出台多份报告。欧洲议会于2018年9月通过启动《里斯本条约》第7条的决议，认为匈牙利存在违背欧盟基本价值观的威胁。欧盟对匈牙利“民主倒退”的应对，反映了欧盟维护基本价值观时的操作局限性，既要体现欧盟作为价值观联盟的地位，维护欧盟基本价值观，又要小心欧盟与成员国的主权边界，避免被指责为“过度干预成员国内政”，强化成员国内部的民族主义情绪。
【关 键 词】 匈牙利 民主倒退 欧盟
1989年之后的很长一段时间，无论是经济转型还是政治转型，又或是在对外关系上的转型，匈牙利都被认为是中东欧国家中成功的模范生。转型伊始，匈牙利就通过圆桌谈判实现了向稳定的多党议会制政治体制的转型，在20世纪90年代渐进式经济转轨中成为这一地区吸引外资较多的国家，并在2004年第一批加入欧盟。在2010年匈牙利议会大选中，欧尔班领导青年民主主义者联盟（以下简称青民盟）和基督教民主人民党（简称基民党）组成的竞选联盟获胜，欧尔班政府在政治、经济、外交等领域推行的部分政策受到了国内外的批评。在2014年和2018年的议会大选中青民盟再次获胜，欧尔班政府连续三个任期内的政策，表现出越来越强烈的欧洲怀疑主义倾向和民粹主义倾向，与欧盟的冲突越来越多。欧尔班现象也受到越来越多的关注① 所谓欧尔班现象，即2010年以来欧尔班政府内外政策的集成，其特点可以概述为：政治上，削弱宪法法院权力，削弱对政府的权力制衡，出现所谓“民主倒退”；经济上强化国家干预，实行非正统经济政策；外交上，从侧重发展与西方国家关系转向东西方平衡，加强与东方国家的关系，在难民等问题上多次与西欧国家发生冲突。参见贺婷：《“欧尔班现象”初探》，载《俄罗斯学刊》2017年第6期。 。近年来，欧尔班政府因反对欧盟分摊难民配额多次与西欧国家发生争执，高等教育法修正草案、修改宪法和针对司法机构的改革等多次被提上欧洲议会的听证会日程，欧尔班本人多次就这些问题接受欧洲议会的质问。欧盟认为匈牙利的所作所为不利于欧盟推动成员国和申请入盟国家认同欧盟基本价值观和尊重法制，多次对匈牙利威胁欧盟基本价值观的行为提出警告。
一、匈牙利的“民主倒退”
在2010年匈牙利议会选举中，欧尔班率领的青民盟及其竞选联盟赢得了2/3以上多数席位，并在之后的2014年和2018年连续获得议会选举胜利。在三次任期内，欧尔班政府利用在议会占有的席位优势，出台了一系列法案，进行机构调整，削弱权力制衡。
在公路工程目标管理工作中，只有将工程目标细分成若干个小目标，并逐一落实到每个管理人员和施工技术人员的头上，才能确保最终总工程目标的完成质量。对此，施工管理人员要对目标进行分解，严格规范小目标的范围，并以此建立一个更加科学合理的施工管理体系。此外，施工技术人员作为工程建设的直接参与者，管理人员要合理分配工作任务，并对目标作出细分，让员工对目标管理工作不断提高认识度。需要注意的是，在整个工程目标分解过程中，施工管理人员都要尊崇自上而下的管理方式，确保工作指令能有效下达，使施工过程更加明晰。
（一）修改宪法
2010年议会大选后，欧尔班领导的青民盟控制着议会386个席位中的262个，占2/3以上多数，因此，在没有其他党派议员的支持下，甚至在反对派议员缺席的情况下，青民盟也能顺利通过法律，欧尔班政府充分利用了这一权力，快速通过多项有利于自己的法律。2011年4月18日，匈牙利国会通过了新宪法② 此前匈牙利实行的是1949年起草、1989年修订的宪法。匈牙利是少数几个在1989年后没有起草新宪法的中东欧国家之一。 ，被称为匈牙利基本法，这部宪法被认为违反了构成欧盟基础的民主价值和自由权利① 欧盟委员会授权威尼斯委员会对匈牙利新宪法进行调查，调查报告参见http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD%282011%29016-e.pdf 。7月5日，欧洲议会通过谴责匈牙利基本法的决议② 决议指出，欧盟建立在民主和法治、尊重基本权利和自由的价值观基础上。这对包括匈牙利在内的成员国均有约束力。虽然制宪是各成员国的权限，但成员国的宪法不得违反构成欧盟基础的民主价值和自由权利。 ，呼吁匈牙利政府修改新宪法并在制定重要法律时遵守欧洲准则。但欧洲议会的决议似乎并没有影响到匈牙利政府执意对现行司法体系进行改革的决心。12月30日，匈牙利又通过了与新宪法相配套的一系列法律，其中一些条款被认为削弱了中央银行、司法和数据保护机构的独立性，再次引起了欧盟关注。在新宪法生效后不到两年的时间，匈牙利相继通过了五个宪法修正案③ Magyarország Alaptörvénye，https://www.parlament.hu/irom39/02627/02627.pdf 。2013年3月11日，匈牙利国会通过宪法第四修正提案，这是自2012年1月1日匈牙利宪法生效以来修改内容最多的一个修正案。前三次修宪涉及宪法过渡性条款、央行以及土地产权。第四次修宪共14条，涉及此前被宪法法院认定为违宪的一些过渡性条款。其中一些内容引起争议，包括：宣布宪法法院基于旧宪法所做的决议无效；全国法院行政管理局主席有权改变案件的审判地点；重新界定家庭的概念，家庭只能建立在异性婚姻和父母子女关系之上；宗教组织的官方认可须得到国会2/3以上赞同票；竞选期间政党只能在公共媒体上做宣传；无家可归者在公共场所生活将可能被起诉；获得国家奖学金的大学生必须承诺毕业后在国内工作若干年；等等④ 国际上对这一修正案的反响也很大。欧盟委员会主席巴罗佐亲笔致信匈牙利总理欧尔班，表示欧委会对匈牙利第四次修改宪法是否符合欧盟法律存在严重忧虑，并强调，如果最终确认匈牙利修宪违背欧盟法律，欧盟委员会将采取必要步骤，对匈牙利启动新的违背义务程序。4月12日，欧尔班接信当天就立即回信给巴罗佐。他强调，匈牙利政府和国会坚定信守欧洲准则和价值，并向巴罗佐保证，匈牙利政府将在各方面与欧委会合作，以消除疑虑。他已建议采取立法步骤，解决令欧盟委员会忧虑的问题。2013年9月26日，匈牙利第五次修改宪法，这次修改将此前受欧盟委员会关注的多项争议内容进行了修改。修改的内容得到了欧盟及国际社会的认可。 。匈牙利宪法此后又经历多次修正，截至2019年4月，匈牙利已经出台七次宪法修正案。
新宪法及其配套的法律，削弱了宪法法院的权力。首先，增加了宪法法院法官的席位，新政府安排倾向于自己执政理念、对自己有利的法官到这些席位；其次，限制最高法院能够审议的法律权限，例如，最高法院不再能审议预算法、税法是否违宪等；最后，上诉到最高法院的程序更加复杂，冗长的诉讼程序让普通公民几乎没有机会上诉到宪法法院。宪法法院曾经拥有广泛管辖权，是议会立法的有力监督者，是政府权力的主要监督者，现在其权力被极大削弱。有学者认为，这次修宪，青民盟政府以自己的价值观改造宪法，至少在三个方面违背了民主原则 ：第一，新宪法中特别强调基督教的价值观，将其作为匈牙利历史和文明的基础，这对那些并非认同基督教价值观的族群是不公平的；第二，新宪法扩大了政府和总理的权力，损害了以“三权分立”为原则的民主制度的基础；第三，新宪法的制定程序不民主，新宪法文本的草拟没有反对党的参与，完全由执政党青民盟一党独立完成① 黄立茀、刘凡：《匈牙利学者对1956年事件和1989年剧变的再认识》，http://iwh.cssn.cn/fxgl/201112/t20111201_1936263.shtml 。
（二）控制权力部门，削弱制衡机制
在新宪法体系下，司法独立性被大大削弱。欧尔班政府通过法律，将法官强制退休年龄从现行的70岁降到62岁，给现任法官极短时间做调整，逾200名法官被迫退休，手中的案件需在短时间内进行交接。新宪法同时要求最高法院大法官必须在匈牙利有5年以上法官经验，而时任首席大法官17年的欧洲法庭经验不被认可，他的职位迅速被亲青民盟的法官占据。有学者认为，如果政府可以任意选择、任命法官，任意调动法官，指派法官负责具体案件，那么司法独立性已完全消失② Hungary’s Constitutional Revolution，https://krugman.blogs.nytimes.com/2011/12/19/hungarysconstitutional-revolution/?_r=0 。
新宪法中的一些规定有利于青民盟对政府施加长期影响。新宪法规定，税收和财政政策都要议会2/3多数票通过才可以修改，选区的修改也需要通过议会2/3多数。在这样的规定下，即使通过议会选举实现了政府更替，如果新政府控制不了2/3多数席位，即使能控制大多数席位，青民盟写入宪法中的这些相关条款也很难被修改。在新的宪法体系下，一些重要职位的任期被延长，有利于青民盟长期掌控权力。行政、检察、司法、媒体、预算等机构的负责人，任期被延长至6—12年不等，这些职位都被青民盟的拥趸占据，即使青民盟在大选中失利，也能通过这些人继续掌控重要的部门。根据新规定，如果政府预算不能得到预算理事会的通过，总统有权解散政府。而这个预算理事会是一个由亲青民盟的人组成的新组织。
启动《里斯本条约》第7条有可能导致暂停匈牙利在欧盟的表决权，但这一程序的完成需经过冗长而复杂的过程。按照《里斯本条约》第7条① 《里斯本条约》第7条原文见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M007 之警告机制的规定，在欧洲议会建议启动这一机制后，欧盟理事会将在得到欧洲议会同意后就“成员国是否存在严重违背欧盟基本价值观的风险”进行投票表决，认定“存在风险”需得到4/5以上成员国同意。在此之前，欧盟理事会还需听取相关成员国陈述并提供相应解决建议。而欧洲议会的同意则需要2/3多的票数和绝对多数议员的赞成。《里斯本条约》第7条的制裁机制分两步：第一步，欧洲理事会认定“成员国存在严重违反欧洲价值观的行为”，这首先需要获得欧洲议会的同意，还需要获得除涉事国以外全体成员国的一致同意。第二步，在欧洲理事会通过决定后，欧盟理事会还需再次投票，只有获得超过合格多数② 合格多数（Qualified Majority）是欧盟理事会根据《里斯本条约》第16条和《欧洲联盟运作条约》第238条进行辩论时决定通过的决议数。当欧盟理事会对欧盟委员会或欧盟外交事务和安全政策高级代表的提案进行表决时，如果满足两个条件，则达到合格多数：55%的欧盟国家投票赞成，且该提案得到了代表欧盟总人口至少65%的国家的支持。当理事会对非欧盟委员会或高级代表提出的提案进行表决时，如果出现以下情况，则符合合格多数：72%的欧盟国家投票赞成，这些国家至少占欧盟人口的65%。 的成员国支持，欧盟理事会才有权决定暂停成员国政府在理事会中的投票权。从程序上来看，只要有一个成员国反对制裁，就无法达到表决需要的票数。欧洲议会建议启动《里斯本条约》第7条对匈牙利更多的是警告性质，同时告诫其他一些欧盟国家要尊重欧盟价值观。但第7条最终实现制裁的难度很大，目前波兰、捷克和保加利亚均已表示支持匈牙利。
（三）加大对新闻和出版业的控制
2011年1月1日，匈牙利新媒体法开始生效。依照新法律，政府将成立一个由多位执政党成员组成的“全国媒体及通讯委员会”，负责管理所有广播、印刷和网络媒体传播的内容。如果被当局视为有攻击性、不公平以及“不符合公众利益”，媒体将会受到重罚。这个委员会的负责人由总理任命。匈牙利新媒体法施行以来，遭到国内外诸多批评。匈牙利全国记者联合会与匈牙利出版业协会认为，新媒体法多处概念不清，有碍言论自由和新闻自由，涉嫌违宪。匈牙利多家报刊以白版表示抗议。包括欧洲记者联合会、欧洲出版业协会、欧洲安全与合作组织在内的多家国际组织和非政府组织也都对匈牙利新媒体法表示不满。欧盟委员会主席巴罗佐在给匈牙利政府的信中说，欧盟对这一问题表示担忧。欧洲安全合作组织代表表示，这一新法律阻碍媒体多元化。匈牙利方面很快对此做出回应。2月16日，匈牙利和欧盟就媒体法修改问题达成一致。修改内容包括，对新闻报道的审查仅限于广播，但必须遵循有关审查的法律；新媒体法不再适用于外国媒体；取消外国驻匈牙利媒体申请许可证条款，改为外国媒体只需要在60天内到相关部门进行登记；此前媒体法不允许媒体暗含侮辱个人或团体的内容，现在要求只限于煽动仇恨和歧视行为① 《欧盟与匈牙利就媒体法修改达一致，大减审查限制》，http://gb.cri.cn/27824/2011/02/17/280 5s3155411.htm 。
新的宪法体系对选举委员会也做出了调整，要求每次全国选举都要组成新的选举委员会。修宪前，组成选举委员会的5个人由不同党派提名，在新的宪法体系下，原来的选举委员会解散，新的选举委员会成员都是亲青民盟的。2011年12月匈牙利议会通过新选举法，该法从2012年生效。新选举法使青民盟在竞选中处于有利地位，一定程度上影响了2014年国会大选结果。新选举法将议会席位由386个降为199个，将两轮选举制度改为一轮，重新划分选区，使得作为青民盟竞争对手的左翼政党联盟占优势的选区被分割、调整，左翼政党联盟失去了传统优势选区。同时，新选举法给予境外匈牙利人投票权。这些来自海外的选票帮助青民盟与基民党组成的联盟所控制的议席从132个增至133个，增加的一个席位决定了其拥有足以再次修改宪法的2/3以上多数。新选举法规定“竞选期间媒体必须免费播放政治广告”，反对党主要通过商业电视台进行竞选宣传，这一规定导致商业电视台降低播放竞选广告的频率，而主要通过公共电视台来宣传的青民盟则不会受此影响。此外，政府对媒体监管机构的控制（最高媒体监管机构的负责人是青民盟成员或相关利益人员，因此这里指的是对媒体监管机构的控制），也被认为有利于青民盟的竞选。尽管与2010年相比，少了56万张选票，但2014年青民盟和基民党组成的联盟仍获得45%的民众投票，再次赢得议会选举，选举法的变化导致青民盟多获得了6个席位，欧洲安全与合作组织发布的有关匈牙利国会选举的报告认为，新选举法和匈牙利政权对媒体的控制对执政党的连任有帮助，这次选举是自由的，但是不公平的③ Hungary parliamentary elections，OSCE/ODIHR limited election observation mission final report，11 July 2014. 。由于赋予居住在国外的匈牙利人投票权，青民盟再次获得了2/3以上多数席位，这些首次投票的海外选民中有95%投票给青民盟，为青民盟的执政联盟增加必要席位发挥了关键作用。
新宪法及其配套法律对政府权力的扩大和对权力制衡的减弱，已经破坏了立法三权分立的制衡机制，在国家机构层面，很难存在可以制衡欧尔班政府的力量。从加强对媒体的控制和影响言论自由，到新选举法有利于青民盟的连任，再到通过对非政府组织的打压压缩公民社会的空间，欧尔班政府利用对国会多数席位的控制，借用法律手段，加强权力控制，保证自己在选举中胜出。欧尔班政府的上述举动受到反对党、部分民众、欧盟和欧洲以外一些国家的批评与指责，被认为有悖于民主自由的原则，有悖于欧盟价值观。而他关于“非自由民主”的言论，很容易被理解为在意识形态上偏离西方自由民主。这是欧尔班政府备受指责的主要原因。西方社会也因此表现出对匈牙利未来的担忧。
（四）“不公平”选举
（2）在原相对资源承载力模型的基础上增加临界偏离值（Ps）：原模型承载状态标准的划分（评判方法）过于简单，无法分析研究对象承载力超载或富余的程度对比，例如2000万人口地区与1000万人口地区均超载500万人口，其承压程度是不同的。鉴于此，在原模型基础上增加一个临界偏离值Ps。
欧尔班政府的政治、经济和外交政策经常引发与欧盟的冲突。欧洲议会经常举行针对匈牙利的听证会，内容涉及宪法改革、媒体法、选举法和其他领域。欧尔班本人也多次就这些问题接受欧洲议会的质询。
（五）打击非政府组织
欧尔班政府通过法律手段打击非政府组织。2017年4月，匈牙利议会通过一项备受争议的高等教育法案，该法案规定将收紧对匈牙利国内外国大学的管理，禁止非欧盟大学在匈牙利颁发学位，同时要求在匈设立的外国大学要在其母国设有校园。受这项法案影响的有金融大鳄索罗斯设立在布达佩斯的中欧大学。这项法案被认为是针对索罗斯及其名下的非政府组织量身定做的。中欧大学自20世纪90年代初在匈牙利成立以来，秉承美国的教育理念，为许多中东欧国家的年轻人提供了学习前沿人文知识和社会科学知识的机会，并为学生提供了更开阔地观察中东欧的视野。这项法案引起了匈牙利国内外极大反响。在国内，数万人走上街头抗议；在国外，西欧和美国多家媒体和机构表示不满。6月，匈牙利议会通过有关提高外国资助非政府组织透明度的法律。根据这一法律，合法的非政府组织在一个年度内得到的外国资助一旦达到反洗钱法规定数额的两倍即720万福林（约合2.6万美元），即必须在15日内向法院报告其已成为受外国资助的组织，并在其网站或出版物中注明其性质。对于违反该法律的组织，检察官将发出通知，要求其在规定时间内履行法律义务。对未在规定时间履行义务的组织，检察官将提请法院根据《非政府组织法院登记法》对该组织实施处罚。这项法律被认为极大地增加了非政府组织运行的难度，是对公民社会组织的极大打击。二十多个非政府组织向匈牙利宪法法院和欧洲人权法案投诉。2017年7月，欧盟委员会对匈牙利启动违规程序，反对其通过提高外国资助非政府组织透明度的法律。10月，匈牙利议会投票表决，推迟一年决定是否允许中欧大学继续在该国运行。12月，欧盟委员会就匈牙利通过高等教育法修正草案和提高外国资助非政府组织透明度的法律向欧洲法院提起诉讼。
（六）提出建立“非自由民主国家”
欧盟层面针对匈牙利数次采用多种约束措施。第一，欧盟委员会多次对匈牙利启动违规程序。违规程序分两个阶段，第一阶段欧盟委员会向有违规嫌疑的成员国发出正式通知函，并要求该成员国在规定期限内答复；第二阶段，如果逾期未给出答复或者答复未能让欧盟委员会满意，则向其提出说明理由的意见，说明该成员国违规的事实和有关法律依据，并要求该成员国在规定期限内纠正违规行为。如果这两个阶段内都没能解决问题，欧盟委员会将向欧洲法院提起诉讼。欧尔班政府通常会在规定期限内对相关违规行为进行调整，例如在法官退休年龄、媒体法等问题上，及时答复欧盟委员会的修改要求。第二，欧盟反欺诈局发起调查。欧盟反欺诈局的调查通常会持续数年，时间较长，调查后有追溯罚金的要求。2018年2月，根据匈牙利网络媒体获得的报告，欧盟反欺诈局怀疑匈牙利国家行政机关以及负责欧盟招标项目管理的机构有舞弊行为，以确保欧尔班的女婿蒂博尔茨·伊斯特万曾参与的一家公司在使用欧盟资金、解决地方城市公共照明现代化的公共采购竞标中中标。匈牙利的腐败事件越来越多，这样的调查很难对欧尔班政府起到约束作用① Transparency International Korrupció Érzékelési Index – Transparency International Magyarország，https://transparency.hu/adatok-a-korrupciorol/korrupcio-erzekelesi-index/ 。第三，冻结欧盟援助基金。欧盟曾因技术原因和招标原因在2015年和2016年冻结对匈牙利的部分援助基金，2012年也曾因匈牙利政府赤字问题冻结过凝聚基金。2017年5月，欧洲议会有议员提议，对不接受难民配额的国家，冻结部分结构基金② Refusing refugees would cost EU funds，MEP says，https://euobserver.com/news/137128 。
自2011年以来，政府主导的力量逐渐掌控媒体市场。公共媒体、第二大私人电视频道、几个在线媒体和纸质媒体都掌握在青民盟及其盟友手中，这些媒体投放的新闻和政治宣传内容都是亲青民盟导向的，欧尔班政府正在主导媒体市场。虽然反对派也控制了几个媒体，但它们的发行量和覆盖范围有限，不如青民盟所控制的媒体影响力大。最大的反对派电台俱乐部电台（Klu② A magyar médiarendszer problémái，https://mertek.eu/2011/12/19/a-magyar-mediarendszer-problemai/ rádió）在2010年之后，失去了在其他城市的频率，只能在布达佩斯地区播放。过去几年，独立媒体也受到打击。政府为其控制的媒体提供大量资源，留给自由媒体的空间所剩无几b。私人频道TV2在2015年被来自国有银行的贷款收购，该频道的政治和新闻节目一夜之间变成了官方宣传。另一家私人频道俱乐部在2015年3月与政府达成妥协，之后基本上不再播放与政治敏感问题相关的节目。政府控制的公共电视台在宣传难民配额公投上表现尤为突出。根据调查，以新闻报道为主的M1频道将其节目时间的42%分配给了对全民投票的宣传，95%的节目时间都在支持政府立场① Hungary’s state-owned TV shows bias in EU refugee referendum，Democracy Reporting International，http://democracy-reporting.org/?p=2450 。2016年10月，匈牙利传统左翼报纸《人民自由报》宣布停止发行，被认为与其之前报道青民盟政府官员腐败有关，它的停刊引发了大规模抗议。大型在线新闻网站欧力格（Origo.hu）于2014年12月被收购后，新闻腔调也变得对政府友好起来② Az Origo teljes kultrovata lecserélődött，http://mno.hu/media/az-origo-teljes-kultrovatalecserelodott-1342326 。
出露的地层主要有泥盆系上统安格尔音乌拉组、石炭系上统宝力高庙组，白垩系下统白音高老组、梅勒图组，以及新近系上新统宝格达乌拉组。（1）安格尔音乌拉组（D3a）为一套浅变质沉积地层，岩性为灰绿色粉砂质板岩；（2）宝力高庙组（C2bl）为一套浅变质的火山岩，主要岩性为安山质角砾凝灰岩、安山岩等，是矿区的主要含矿层位；（3）白音高老组（K1b）为一套酸性火山岩，主要岩性为流纹质玻屑凝灰岩、流纹质熔结凝灰岩、石泡流纹岩等；（4）梅勒图组（K1m）主要岩性为安山玄武岩；（5）宝格达乌拉组（N2b）主要岩性为棕褐色泥岩、泥质砂岩等，分布于草原地势低平处。
二、欧盟的应对
我一定要去找那个煤老板算账，我想，以我现在的能耐，是可以去做一些惊天动地的大动作的。我首先得找到他的栖身地。曾经我听说，那家伙的家住在城里。城里当然远了，我又没去过他的家。但他在西山的办公室我却去过几次。那家伙是不轻易叫工人缺工的，即使你生病了，也得必须亲自跟他去请假。我该先去他的办公室找他。
（一）初步应对
2014年7月26日，欧尔班在罗马尼亚图什纳菲尔德举办的第二十五届巴尔瓦纽什自由大学和学生夏令营上发表讲话，反思2008年金融危机以来世界经济和政治格局的变化，批判自由主义和福利国家，表示要实行新的“国家组织形式”。欧尔班说，1989年以来成长起来的一代人由于没有亲身经历，已经不把变革制度当作参照点。有价值的历史经验可以利用，但更重要的是要审视世界上正在发生的变化，要以2008年开始显露的世界经济和世界权力改组为出发点，思索自己的人生。他说，福利国家和社会制度已经耗尽了自己的储备，注定要破产，因此需要改变。地方主义是对西方的模仿，现在应该跨越。匈牙利应该达到这样的目的：让世界所有的重要势力都乐见匈牙利的成功。这应被视为匈牙利民族的外交政策。在勾画匈牙利未来走向时，欧尔班说：“必须与自由主义的社会组织原则和方法决裂。”以前自由主义的匈牙利不能捍卫集体财产，不能保护国家避免负债，也不能防止匈牙利的家庭成为债务的奴隶。他指出，匈牙利民族不是众多个人的简单聚集，而是一个共同体，需要组织、强化和建设。从这个意义上说，匈牙利现在正在建设的国家，是一个非自由主义国家。有批评者称，这是对民主价值观的公开挑衅。大多数评论者据此认为，2010年以来欧尔班政府在匈牙利国内的这些举动，是在寻求极权① Simonyi András，Putin，Erdogan and Orbán: Band of Brothers? New Perspectives Quarterly，no. 4，2014. 。“非自由民主”概念的提出者法里德·扎卡利亚认为，欧尔班要建立匈牙利版本的“普京主义”② The Rise of Putinism，https://www.washingtonpost.com/opinions/fareed-zakaria-the-rise-ofputinism/2014/07/31/2c9711d6-18e7-11e4-9e3b-7f2f110c6265_story.html 。
欧盟在对匈牙利采取上述制约措施时相对谨慎，主要出于两种考虑：其一，以免被认为是对成员国内政的过度干预。这些举措往往成为欧尔班政府与布鲁塞尔进行“自由斗争”的依据，他们声称不会屈服于欧洲议会和欧盟官僚的压力，要捍卫匈牙利的权利。其二，欧盟委员会一度认为，匈牙利政府的举措没有表现出对法治国家的严重威胁。在2018年以前，欧盟认为，波兰政府的行为威胁到了法治，而匈牙利的首要问题在于民主状况的恶化③ EU gives Hungary more time for dialogue，https://euobserver.com/institutional/137577 。波兰政府不轻易让步，而欧尔班政府可以谈判，而且欧尔班经常在这种谈判中做出让步。欧盟希望通过上述措施和谈判改变匈牙利的发展趋势。
欧洲议会多次就匈牙利的情况进行辩论，欧洲议会内部的讨论反映了欧洲议会各政党阵营的立场。青民盟在欧洲议会中的靠山是欧洲议会中大党团欧洲人民党，青民盟的议席对欧洲人民党具有举足轻重的意义，因此，青民盟在欧洲议会中得到了较多支持。但是在针对欧尔班2017年4月提出的高等教育法修正案的意见中，欧洲议会的投票结果显示，欧洲人民党内已经出现了不少反对欧尔班政府的声音。有消息说，欧洲人民党内的一些议员受够了总要帮欧尔班在欧洲议会中维护匈牙利这件事，因为每次欧尔班信誓旦旦承诺后过不了多久，又会故伎重演，甚至变本加厉。但是，欧洲人民党又不想失去青民盟这个重要成员，毕竟青民盟是欧洲人民党的老成员，在欧洲议会中占据重要席位① Súlyos bírálatokat kapott az Európai Néppártban Orbán，de nem rúgják ki，http://index.hu/kulfold/2017/04/06/sulyos_biralatokat_kapott_az_europai_neppartban_orban_de_nem_rugja k_ki/ 。
（二）措施升级
欧盟针对匈牙利采取的第一项严厉措施是提出塔瓦莱斯报告② 报告全文参见 On the Situation of Fundamental Rights: Standards and Practices in Hungary，http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2013-0229+0+DOC+XML+V0//EN 。2012年2月，欧洲议会通过了一项针对匈牙利的决议，决议对匈牙利民主、法治、个人和社会权力的尊重和保护、权力制衡机制、平等和反歧视等问题表示严重关切。葡萄牙独立议员塔瓦莱斯受命据此对相关问题进行调查，并整理成一份名为《基本权利状况：匈牙利的标准和实施》的报告。该报告在2013年7月欧洲议会的讨论中获得批准。报告指出，匈牙利的新宪法和其修正案明确违反了《里斯本条约》第2条中提到的欧洲联盟“自由、民主、尊重人权和基本自由、法治”的共同价值观。报告称，欧洲议会的决议不仅关乎匈牙利，而且关乎整个欧盟。成员国违反欧盟共同原则和价值观，不能用国家传统或是国家认同的理由进行辩护，因为这会导致民主、法治和认同等欧洲一体化核心原则受到破坏。报告重申，要迫切解决所谓的“哥本哈根困境”，即欧盟对候选国的共同价值和标准有很严格的约束，但却缺少对已入盟国家的有效监督和制裁工具。报告呼吁建立一个新机制，确保所有成员国都遵守《里斯本条约》第2条中约定的共同价值观，延续“哥本哈根标准”③ The Tavares Report，https://theorangefiles.hu/the-tavares-report/ 。
2014年，根据应对匈牙利过去几年形势的经验，欧盟成立了针对成员国违反欧盟价值观的法治调查机制，用以增强处理威胁到欧盟基本价值行为的能力。这一机制很快被启用。2016年1月13日，欧盟对波兰修改宪法法院和公共媒体法问题启动了法治调查。法治调查的处理过程包括三个阶段：第一阶段欧盟委员会评估，第二阶段欧盟委员会提出建议，第三阶段欧盟委员会跟进建议④ 参见刘作奎、[波兰]卡塔里娜·高里克 ：《2015年波兰宪法危机根源、前景及对中波关系影响分析》，载《欧洲研究》2016年第2期。 。这是一个较为漫长的过程，是在尊重、平等对待每个成员国的原则基础上，尝试通过对话找到解决方案，在对现实情况进行客观和深入的评估后，采取快速和具体的行动来解决目前的系统性威胁，以避免动用《里斯本条约》第7条的机制。欧盟对波兰的态度比对匈牙利更为激烈，原因在于：1.波兰无论是从面积、人口还是经济体量上来看，都在欧盟中占据着比匈牙利更为重要的地位，因此，波兰的举动对欧盟的影响更大；2.波兰执政党法律与公正党在国内没有青民盟在匈牙利那样的主导地位，在欧洲议会也属于更为边缘的党团；3.波兰政府在与欧盟对话过程中，态度更为强硬，而欧尔班则更容易做出让步。然而，在法治调查启动后将近两年的时间里，欧盟和波兰之间仍然没能达成妥协。波兰不顾欧盟的要求和建议，持续推进司法改革。波兰众议院和参议院2017年12月8日和15日先后通过了新修订的涉及最高法院和全国司法委员会的法案，并提交总统。波兰的举动使得欧盟不得不进一步采取行动。2017年12月20日，欧盟委员会以波兰司法改革“严重违反法治原则”为由，史无前例地建议欧盟理事会启动《里斯本条约》第7条。
对波兰启动的《里斯本条约》第7条，对于匈牙利起着警示作用，如果匈牙利的事态进一步恶化，很可能会受到同样的对待。有学者认为，由于波兰和匈牙利会在相关投票中互相保护，应该对波兰和匈牙利同时启动《里斯本条约》第7条① Can Poland be Sanctioned by the EU? Not Unless Hungary is Sanctioned Too，http://verfassungsblog.de/can-poland-be-sanctioned-by-the-eu-notunless-hungary-is-sanctioned-too/ 。这需要欧盟范围内广泛的支持，对两个成员国同时认定“有严重违反欧盟价值观的风险”并启动这一程序，会极大地动摇人们对欧洲一体化的信心。在英国宣布脱欧后，对欧洲一体化的信心已经被极大动摇，这样的举动对欧盟来说会削弱向心力，对欧洲一体化的前景产生负面影响。对欧尔班政府而言，更希望在法律框架下解决与欧盟的冲突。在漫长的法律程序中，可以有充分时间做出合适的应对，不至于产生严重的政治后果。匈牙利并不希望触发严重的欧盟惩罚机制，甚至《里斯本条约》第7条的启用② Zgut Edit，Visegrád jövője az illiberalizmus és az uniós makropolitika árnyékában，Political Capital és Friedrich-Ebert-Stiftung，Budapest，2017 október. 。
（三）启动《里斯本条约》第7条
在波兰之后，欧盟对匈牙利出台了更严厉的措施。2017年5月17日，欧洲议会通过一项决议，认为过去几年匈牙利的法治、民主和基本权利被破坏，可能构成对欧盟基本价值观的系统性威胁。决议要求公民自由、司法与内政事务委员会就这一情况展开调查。2017年7月11日，欧洲议会公民自由、司法与内政事务委员会任命荷兰议员萨尔根蒂尼负责撰写关于匈牙利政治局势的报告。2018年6月25日，公民自由、司法与内政事务委员会通过了萨尔根蒂尼报告。在投票批准该报告的37名委员中，有8名属于欧洲人民党。2018年9月12日，欧洲议会以448票赞成、197票反对、48票弃权通过了萨尔根蒂尼报告中的一项决议，决定对匈牙利启动《里斯本条约》第7条的程序。决议认为，匈牙利在宪法和选举制度、司法独立性、言论自由、学术自由、移民基本权利等诸多方面存在问题，对欧盟核心价值观构成系统性威胁，责成匈牙利在接下来的三个月内采取整改措施，并提请欧盟理事会就是否启动对匈牙利的制裁程序做出决定。2018年10月16日，欧盟理事会讨论了针对匈牙利启动《里斯本条约》第7条程序将采取的下一步措施。匈牙利代表在会议上表示，欧尔班政府将对萨尔根蒂尼报告中提出的问题提供书面回复，理事会应听取有关成员国的意见，然后再做出匈牙利违反欧盟基本价值观的判定。
欧洲人民党在匈牙利问题上的态度发生了变化。在萨尔根蒂尼报告相关决议的投票中，匈牙利执政党青民盟所属的欧洲人民党党团有115名成员投票赞成该决议，57人投了反对票，28人弃权。2019年2月，青民盟推出的欧洲议会竞选海报中将欧洲人民党成员、欧盟委员会主席容克与索罗斯的照片并列，并对其展开攻击，指责他为非法移民进入欧盟提供便利。青民盟此举激怒了许多欧洲人民党成员，被指违反了欧洲人民党的价值观和准则。3月12日，欧洲人民党议会党团主席曼弗雷德·韦伯到访匈牙利，并与欧尔班总理会谈，提出以下条件：立即终止反对布鲁塞尔的言论；撤除对欧委会主席容克和索罗斯的海报战；欧尔班向欧洲人民党的成员道歉；确保中欧大学在布达佩斯的存在和运转。2019年3月20日，欧洲人民党宣布中止青民盟在欧洲人民党内部的权利。这意味着青民盟将被禁止参加欧洲人民党的一切会议、投票权被剥夺且无权提名候选人担任党内职务。
欧洲联盟1999年通过的《阿姆斯特丹条约》引入了《里斯本条约》第7条的制裁机制，当时正值中东欧前社会主义国家纷纷申请加入欧盟之际，这一条款的引入既是一种姿态，也是一种警告。作为欧盟成员国，应当尊重欧盟基本价值观，如果持续严重违反欧盟基本价值观，将面临制裁。2001年尼斯条约引入了《里斯本条约》第7条的警告机制。这一机制可以由三分之一成员国或欧盟委员会或欧洲议会提出，是为了在成员国出现严重违反欧盟价值观的行为前进行警告，而非直接制裁。这次针对匈牙利启动的正是警告机制。制裁机制和警告机制相互独立，制裁机制可以直接触发，而无须经过警告机制实现① Understanding the EU Rule of Law mechanisms，http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/573922/EPRS_BRI%282016%29573922_EN.pdf 。
此外，匈牙利权力顶端的三个职位——总理、总统和议会议长已经都被青民盟的权力核心掌控，总统阿戴尔·雅诺什和议会议长克维尔·拉斯洛与总理欧尔班关系密切，确保了欧尔班政府对权力的绝对掌控。2010年以来欧尔班政府精简机构，权力向总理府集中，大幅调换各部的工作人员为青民盟的亲信，亲左翼的人大多被替换，确保权力掌握在青民盟手中。
三、匈牙利的“民主倒退”对中东欧地区和欧盟的影响
经历全球金融危机、欧元区主权债务危机、乌克兰危机、难民危机和英国脱欧等一系列危机后，欧盟成员国对欧洲一体化的不同认识集中突显，所有成员国“齐步走”一体化道路实际上已无法实现，欧盟开始尝试逐渐放弃完全的政治和经济一体化。2017年3月25日《罗马条约》签署60周年之际，欧盟27个国家的政府首脑、欧洲理事会主席、欧洲议会议长和欧盟委员会主席共同签署发布了《罗马宣言》，表示“欧盟27国会联合行动，在条约框架下，在必要的地方，以不同的速度和深度朝着同一个方向迈进，并对那些想要加入的国家敞开大门”。欧洲大国推“多速欧洲”，事实上也是试图赋予欧盟一个新的政策杠杆，让相关国家尤其是中东欧国家产生危机意识，产生“被边缘化”的恐惧① 张敏、金玲、朱晓中、葛军：《“多速欧洲”，是聚合还是离散》，载《世界知识》2017年第10期。 。尽管宣言没有使用“多速欧洲”的概念，实际上已经表明欧盟将用这一方式推进欧洲一体化。这意味着欧洲一体化有可能会向多速欧洲的方向发展，这将会给中东欧国家带来新挑战，或许会加剧中东欧成员国与欧盟核心成员国之间的分歧，带来欧盟成员国地位的不平等。匈牙利等中东欧国家在欧盟内的核心利益是获得与西欧老成员国平等的政治地位和追赶西欧老成员国的经济发展水平，而“多速欧洲”很有可能影响其在欧盟的利益诉求，导致其在欧盟内部被边缘化。匈牙利等中东欧国家并不希望出现这样的结果，从这个意义上说，“多速欧洲”带来的影响可能是两面的：一方面，可能导致匈牙利等中东欧国家疑欧情绪的上升；另一方面，有可能会让这些国家在“多速欧洲”的恐惧下尽可能向欧盟核心靠拢。
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近年来，中东欧多个国家都出现了“民主倒退”的迹象，例如波兰。转型后的中东欧国家，既面临安全上的真空，同时面临政治经济发展方向的选择。加入欧盟的初衷是以此为契机借助欧盟的力量解决国内的政治经济问题，获得更稳定发展。西方提供的民主发展框架和经济发展模式是转轨的有机组成部分。而欧盟也希望通过东扩稳定中东欧的政治经济局势，希望通过经济手段对中东欧国家施加影响，促使中东欧国家按欧盟的要求发展。对欧盟而言，中东欧国家转型是让其进入一个可预测可控并且依赖西欧国家的过程，中东欧国家的政府和政党应该就此接受西方世界的主导地位。欧尔班政府的表现，与西欧国家对匈牙利的预期定位有所不同，引起欧盟不满，但欧盟始终没有采取实质性惩罚措施。欧盟对匈牙利的反应，表明了欧盟对成员国的容忍，也反映了欧盟作为一个主权国家联合体的有限作用。如果说因为匈牙利是个不那么重要的中东欧小国，且欧盟近年危机缠身，无暇对匈牙利进行有力约束，那么在波兰的问题上，欧盟似乎不再容忍。波兰和匈牙利同时向欧盟发难，将会对欧盟规则的执行构成挑战。波兰是最大的中东欧国家，如果波兰在越来越多的问题上无视欧盟规则和价值观，将不仅会对中东欧，还会对更大范围内的欧盟国家产生示范效应② Ágh Attila，Rule of Law Con flicts in the EU and Core-Periphery Divide: The divergence of Poland and Hungary from the EU The outlines of the new European strategy，Discussion paper for the international conference，Lisbon，30 November 2017. 。欧盟将会面临严峻挑战。
对匈牙利“民主倒退”的干预，动摇了欧洲议会党团的立场。匈牙利是欧洲腹地的小国，贸易上对欧盟市场依赖度较高，主要的进出口来源国和目的地都是欧盟国家。过去几年，如果没有欧盟基金提供帮助，匈牙利的经济增长会更为缓慢。在没有欧盟基金的情况下，匈牙利经济中的投资将下降，经济增长也将远远落后于中东欧地区其他国家① Így festenénk az EU-támogatások nélkül，https://www.portfolio.hu/gazdasag/igy-festenenk-az-eutamogatasok-nelkul.230247.html 。另一方面，欧尔班政府希望在东西方之间追求利益最大化，但如何协调两者之间的关系，是无法回避的难题。对匈牙利等中东欧国家而言，欧盟是发展经济、提高影响力的舞台，与欧盟的冲突如果进一步激化，有可能将匈牙利推到边缘化的位置。因此，与欧盟之间的冲突，需要维持在微妙的平衡状态，既要显示出与欧盟抗衡的硬气，又不能伤了与欧盟的和气。在这一点上，欧尔班常用的策略是“孔雀舞”，在做出激怒欧盟的举动之后，做出一定的缓和与让步，而这些让步早已提前留出余地② Hungary: Going in the Wrong Direction? https://www.fpri.org/article/2014/09/hungary-going-in-thewrong-direction/ 。这一策略虽然多次奏效，但若长期使用，恐怕终究会有失效的时候。青民盟所在的欧洲人民党，多次在欧洲议会为欧尔班的政策撑腰，但在2019年欧洲议会大选前中止青民盟在欧洲人民党内部的权利，已经表现出对此的强烈不满。
忘我的工作让这个铁汉忽略了自己的身体。2008年11月，马国新被查出患有慢性粒细胞白血病。得知病情后，一连三天，他彻夜未眠。但他很快振作起来，更加意识到时间的宝贵，他没日没夜地忙工作，像高速运转的陀螺一样停不下来。
对匈牙利“民主倒退”的干预，触及自欧盟成立之初就存在的一个基本问题：欧盟与各成员国的主权边界划分，哪些是欧盟共同事务，哪些是成员国内政。欧盟试图对匈牙利的形势采取干预措施时，就不得不面临“过度干预内政”的指责。欧盟在成立之初就坚持的辅助性原则，使得它在处理这一问题时，常常处于两难的境地。一方面，欧盟要向外界显示，它不仅是经济联盟，更是价值观联盟，所有成员国理应尊重欧盟的价值观；另一方面，形式上，欧盟是由平等的民族国家组成的联盟。但实际上，不同国家在欧盟中的地位和作用是有所区别的。如果欧盟过分批评匈牙利和波兰等国家，则有可能产生负面效应，强化这些国家的民族主义情绪，甚至导致欧盟内部分裂为几大阵营。这显然不符合欧盟的利益。中东欧国家近年来在难民问题上因反对难民配额而与欧盟频发冲突，欧盟对匈牙利启动《里斯本条约》第7条就被欧尔班解读为对其反难民政策的政治报复。当然，在相当程度上，欧盟的未来取决于欧盟中的大国，但如果它们只关注本国利益而听任欧洲一体化遭受挫折，那么将使欧盟陷于危机之中③ 朱晓中：《波兰的“民主后退”和欧盟的两难选择》，载《世界知识》2016年第8期。 。
手术方案包括腹会阴联合直肠癌根治术(Miles术)、经腹直肠癌切除术(Dixon术)和经腹直肠癌切除+近端造口+远端封闭术(Hartmann术)，手术方式根据患者具体情况而定。
匈牙利的形势反映了部分中东欧国家与欧盟现阶段在欧洲一体化方向上的不同认识，也由此推动欧盟做出相应调整。欧盟是一个有着同一性的地区，但也是由不同民族国家组成的联盟。这种矛盾和统一最初就存在，且欧盟始终在尝试平衡这种矛盾和统一，并在调试中不断适应成员国的变化。
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Hungary's "Democratic Backsliding" and the EU's Response
“Регресс демократии” в Венгрии и реакция ЕС
Хэ Тин
【Аннот ация】 Когда-то Венгрия была “отличницей”трансформационного периода,находилась на переднем крае демократических и экономических преобразований,и официально вступила в Европейский Союз в 2004 году. В 2010 году на парламентских выборах в Венгрии победу одержала коалиция Фидес — Венгерского гражданского союза и Христианско-демократической народной партии во главе с Виктором Орбаном,затем в 2014 и 2018 гг. партия Виктора Орбана два раза подряд вновь выигрывает парламентские выборы. С 2010 года правительство Орбана осуществило ряд политических инициатив,включая введение новых законопроектов,усиление контроля над СМИ и издательской индустрией,ослабление механизма сдержек и противовесов,нанесение удара по неправительственным организациям,что привело к “регрессу в области демократии”. Касательно данного явления,ЕС с 2011 года принял ряд мер реагирования,провел исследования ситуации в Венгрии и опубликовал несколько отчетов. В сентябре 2018 года Европарламент впервые применил Статью 7 Лиссабонского договора и принял резолюцию об угрозе нарушения Венгрией основных принципов ЕС. Реакция ЕС на “регресс демократии” в Венгрии показывает ограниченность действий ЕС в сохранении его основных ценностей,должна отражать статус ЕС как ценностного альянса,защищать основные ценности ЕС и быть осторожным в отношении суверенных границ между ЕС и его государствами-членами,избегать обвинения в “чрезмерном вмешательстве во внутренние дела государств-членов” и усиления в них националистических настроений.
【Ключевые слова】 Венгрия; “регресс демократии”;ЕС
He Ting
Abstract: Hungary was once a top student in transition,at the forefront of democratic transition and economic transition,and formally joined the European Union in 2004. The coalition of Fidesz and KDNP led by Viktor Orban won in parliamentary elections in 2010 and won another two parliamentary elections in 2014 and 2018,respectively. Since 2010,the Orban government has implemented a series of political changes in Hungary,including introducing new laws,strengthening control over the press and publishing industry,weakening checks and balances of power,and cracking down on non-governmental organizations,which constitute the so-called "democratic regression". In response to this phenomenon,the EU has taken a number of measures since 2011 to investigate Hungary and issued a number of warning reports.In September 2018,the European parliament adopted a resolution to activate article 7 of the Lisbon treaty,believing that there was a threat against the basic values of the European Union in Hungary. The EU’s response re flects the EU’s dilemma:it must manifest the EU as a value league and maintain the values,while it have to be in mind where is the member state sovereign border to avoid from criticism of excessive intervention of "internal affairs " and from strengthening member states’ nationalism.
Keywords: Hungary;democratic backsliding;the EU
【中图分类号】 D73/77.515.0
【文献标识码】 A
【文章编号】 2095-1094（2019）03-0084-0017
【作者简介】 贺婷，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员，云南大学西南边疆少数民族研究中心特聘研究员。
【基金项目】 国家社科基金重大项目《一带一路沿线各国民族志研究及数据库建设》（项目编号：17ZDA156）阶段性成果。
（责任编辑 靳会新）
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