中国近代外债制度演变趋势述论，本文主要内容关键词为：外债论文,中国近代论文,趋势论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K25 [文献标示码]A [文章编号]1000—422XX（2002）03—0090—09
随着全球经济交往的加强，国际资本的流动也趋于频繁，外债是国际资本的重要流动方式。19世纪中叶后，中国与国际经济活动的联系越来越密切，外债也成为其外来资本的重要组成。学界对于外债问题已有诸多研究，但是由于研究的角度大都在中外经济关系史、帝国主义侵华史的范围之内，因此比较关注外债的性质讨论和具体外债债项的考证，而对于外债活动的制度性特征注意不够，忽视了外债制度的独特运行框架及其演变趋势，鉴于此，本文拟从外债制度演变表现出的若干特征入手，对其近百年的发展趋势作一分析，以求教于方家。
一、债务主体的单一化
近代以前，中国的经济制度内并不存在外债活动，因此在中国近代外债展开初始，清政府找不到可仿照的模式，只能固守“天朝大国”的姿态，如时人评论为“中国士大夫拘于成见，往往高谈气节，鄙弃洋务而不屑道”（注：朱寿朋等编：《光绪朝东华录》，中华书局1984年版第1册，第49页），“于其国政民俗，终罔有所知”（注：王韬：《王韬日记》，中华书局1987年版，第85页），不愿正视借债的局面，结果在外债活动上，就无法明确举债主体，只能按照原来广州制度下的商债形式或地方政府的财政应急方式进行处理，出现了地方政府举债占主要地位和多头举债的局面。
但借用外债为政府开辟了新的财源，缓解了日见紧迫的财政危机，中国政府也就在财政体制中逐渐确认了它的存在，于是自19世纪60年代中期起，外债活动与中央财政之间的关系越来越密切，同时，鉴于前此的外债活动过程中出现的一些纠纷，因此在具体的外债制度建设中，为了适应国际金融资本家所强调的外债活动中“主权”责任，中央政府承担起举债和还债的责任，外债活动进入了明确债务主体和债务主体单一化的过程。
首先是设立专门的外债管理机构。呈现了一个从总理各国事务衙门的兼管，到度支部的监管，一直到民国时期在财政部公债司专管的过程。其中，中央政府逐步成为外债制度的核心，明确债务活动的债信来源于国家，来源于整个国家对外的形象，“无论内债外债，均与国家信用有直接关系”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页），“如有因公要需，借用洋款，皆须先行奏明，经中央政府允准，照会各国驻京大臣立案为据。其出借之洋商，亦必先禀报驻京大臣，问明中国政府果系奏明有案，方可借给。若无奏准案据，而私自借给者，无论曾否订立合同，国家概不承认。设有事故，亦不能为之代追”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页）。发展到南京国民政府时期，最为强调的是“政府外债之举借，其契约应经财政部主管长官或其授权代表之签署”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第2卷，第604、604、358、401页），也就是说，外债合同所承担的是国家义务。同时为了确认外债的“国家义务”。自民国建立开始，为了树立债务信用，中央政府还逐步对相关外债进行了清理，“民国十余年来，整理债务之经过情形，可分为四大时期，一曰全部整理计划时代（民国二三年间），二曰局部整理实施时代（民国九十年间），三曰无担保债务整理协商时代（北京特别关税会议开会期内），四曰无担保债务整理进行时代（国民政府统一以来）”（注：贾士毅：《国债与金融》，商务印书馆1930年版第五编，第4页）。在这些阶段中，民国政府为了能够专门整理债务，在外债管理机构之中又逐步建立相关的外债整理机关，如内外债务整理委员会等等，制订各种整理意见书，以中央政府的名义对悬而未决的外债问题进行统一处理。
其次是逐步限制地方政府举借债务，进而使地方政府不举借外债。从19世纪60年代中期开始至甲午战争前，地方外债占外债总额的76.57％（注：徐义生：《中国近代外债史统计资料》，中华书局1962年版，第21、240、6—10页），但自1894年开始，地方债务的比重就逐渐减少，这种趋势自民国建立后越来越明显，“倘现在任各省自借，与将来中央政府之信用实有大不利”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页），即使在北洋政府时期，虽然“一省做一省的事，多不受中央的统辖，除了中央放官到各省，各省解饷到中央以外，多不相闻问，以致各省与中央情形不同，各省与各省情形又不同”（注：章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》（一），武汉出版社1990年版，第425页），但是这种各自为政，财政分散的状况并没有导致地方外债的大量出现（注：徐义生：《中国近代外债史统计资料》，中华书局1962年版，第21、240、6—10页）。
由此可见，在中国近代举借外债过程中，外债的举借主体有一个单一化的过程。当然，单一化并不是指财政部门独揽所有的外债事务，而是指以财政部门为核心，各相关部门互相配合形成一个外债举借活动的联合体，进而使外债决策得到统一，达到宏观调控借款额度、借款时机、借款形式等。而且在宏观管理的过程中，外债的分类也得到了明确，主管部门分清有直接责任的外债和有间接责任的外债，以明确自身的义务所在，最为突出的是在《外债事务处理办法草案》中规定了两种外债：政府外债与政府担保外债，前者为“国民政府对外国政府、人民或法团，因契约而发生之债务”，后者“中国人民或法团对外国政府、人民或法团，因契约而发生之债务，呈准由政府担保者”，对于两种不同的债务，政府的处理是不同的，政府外债由政府机关全权负责，而政府担保外债，政府对其运用及偿还，只起监督和查核作用（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第2卷，第604、604、358、401页）。除此之外，对于国营事业与民营事业的外债也加以区别，“国营事业之对外借款并应统一洽借；民营事业则可由人民自行商洽，经政府之核准，即可实行”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第2卷，第604、604、358、401页）。
二、债款来源的多样化
在中国近代外债制度的演变过程，与债务主体单一化相对应的是债款来源的多样化，就是多种渠道多层次地获得债款。产生债款来源的多样化的缘由是复杂的，就主要而言，是两个原因。
一是晚清以来各政府在与西方列强的接触过程中，实行的是“以夷制夷”的对外交往原则，即不是完全依附于某一列强，而是希望在列强利益平衡的狭缝中保持有“半主权”，在“半殖民地”的社会条件下进行“半独立”的活动，这样的原则体现于外债，就是政府总是希望能从多方面获得借款。
早在19世纪70年代汇丰银行主宰中国外债的时候，李鸿章就曾策划与美国资本合作成立银行，以突破汇丰的垄断地位。后来在举借芦汉铁路外债时，清政府也是让美、英、法、德、比各国资本家同场竞争，经过选择，最后认为“铁路借款非常之难，美国定要包全工，额利之外另索余利四分之一，俨然股东，事权全属，流弊甚大”（注：盛宣怀：《愚斋存稿》，思补楼版，卷27、26），而比利时“系小国，不干预他事”（注：盛宣怀：《愚斋存稿》，思补楼版，卷27、26），最后选择了比利时。张之洞也曾提出这样的观点，“专借英款，将来无论如何搜刮，亦不能还清，英国必索我地方作抵，是又生一患矣”（注：张之洞：《张文襄公全集》，北平文华斋1928年刻本，电奏，第16页、第24卷，第5-6页、卷202），因此不宜请英、法诸大国商人包办，应请比、奥等小国商人（注：张之洞：《张文襄公全集》，北平文华斋1928年刻本，电奏，第16页、第24卷，第5-6页、卷202），只有提倡各国竞争，“则美英法比诸财团，势必纷纷输财于我国，而俄日更借，必极困难，理化家所谓，既长我之财力，必缩短彼之财力”（注：转见周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年12月版，第406页）。当矿务、铁路两大公司设立之际，左中允、黄思永建议所有路矿事务，“勿专借一国之债”（注：王延熙等编：《皇朝道咸同光奏议》，光绪二十八年刊本，第12卷，第693页）。
就是历来为国人所责难的一些借款，如庚子赔款，在它转化为借款时，也是考虑了多国与一国的利弊的，“银若一国借出，款数既巨，必不肯多宽年限，故不若分欠之各国为妙也”（注：王彦威、王亮编：《清季外交史料》，北平清季外交史料编篡处1931-1934年刊本，卷146，第11页）；再如“善后大借款”在举借过程中，鉴于银行团的条件比较苛刻，曾有两次企图另辟渠道的做法，一次是唐绍仪力图利用外国银行家之间的竞争，与由俄亚银行与比利时银行家组成的华比银行（Banque SinoBelye）达成的借款，即华比借款；一次是熊希龄在六国银行团独占对华借款权的霸道行为下，企图从其他途径获得借款，与英国姜克生万国财政社（The Jack-son International Financial Syndcare）的代表柏沙尔（E.F.Birchal）商洽借款，7月12日订立了1000万英镑的借款合同，后来姜克生万国财政社将承办借款之权转让给了伦敦的克利斯浦公司（C.Birch Cripand Co.），成立了克利斯浦借款（注：潘源来、汤仁：《国际金融资本控制中国财政的一桩公案》，《南开经经济研究所季刊》，1984年第1期，页73-77）。
二是资本发展的必然，资本的天性在于追逐利润，马克思曾对资本有深刻的剖析，“资本害怕没有利润或利润太少，就象自然界害怕真空一样，一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10％的利润，它就活跃起来；有50％的利润，它就铤而走险；为了100％的利润，它就敢践踏一切人间的法律；有300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”（注：《马克思恩格斯选集》，第2卷，第265页）。外债作为资本向国外输出的形态，不可避免地带有这样的天性。19世纪70年代以后，国际资本市场形成，西方资本从低利率国家向高利率国家流动是一普遍现象，于是西方金融机构就纷纷为扩大市场而展开竞争，如1909年美国总统塔夫脱宣告，“政府必须认识到存在于政治与经济利益之间的一个基本联系。美国金融界和工业界的代表寻求投资机会与市场，无论他们到何处，政府必须相随”（注：吴心伯，《金元外交与列强在中国（1909-1913）》，复旦大学出版社1997年9月版，第21页）。正是各国努力地帮助本国资本寻找出路，尤其是新兴的资本主义国家在寻找投资市场，需要与老牌的资本主义国家进行竞争时，中国外债来源就有可能多样化。20世纪初，美日等国的兴起后，明确对中国的资本输出的欲望，“美国的资本，现在正向中国瞩望。因此，我特别急于要做的，就是促进美国资本对中国的投资”（注：D.F.Anderson，The Life of Taft，Cornell Unversity Press，1973，p.245）。
事实证明，虽然在中国近代的外债举借中，各国金融为了避免恶性竞争，曾组织“国际财团”希望能够在中国的外债进行“共同管理”，企图以单一的面目出现，但是结果却不理想，无论是四国银行团、六国银行团、五国银行团还是后四国银行团，就其实质活动而言，都只是短暂的“联合”，无法真正发出“同一个声音”。
近代外债债款来源的多样化表现为：第一，18世纪70年代，英国独占了中国外债，单单汇丰银行就占有了清政府借款额的70.2％（注：徐义生：《中国近代外债史统计资料》，中华书局1962年版，第21、240、6—10页），1894年后，局面转变为各国参与外债活动，这些国家包括美国、法国、德国、日本、意大利、俄国、比利时、荷兰、丹麦、西班牙、葡萄牙、奥匈帝国等等。
资料来源：1894年数值见徐义生：《中国近代外债史统计资料》第92页；其余见吴承明：《新民主主义革命时期的中国资本主义》，人民出版社，1993年8月，第39页
第二，在中国早期的外债举借中，债权机构比较单一，如以洋行为主，或以某个银行为主，产生了债款来源的垄断性倾向。进入到19世纪末20世纪初，这种结构产生了变化，除了以洋行为代表的商务机构以外，随着外资银行的壮大，金融机构的参与出现了多层次的局面，有各国在华银行，银行团和中外合资银行等等，同时还出现了一些以投实业为目的的公司介入到了外债之中。这些机构为中国外债多渠道地获得债款提供了可能，就债务资金而言，既有国际债券市场上的融资，也有政府的财政资金，还有各银行的储蓄金和股本，以及商业机构的部分流动资金。
三、债务管理的法规化
早期的外债被清政府视为临时的财政补充，其活动一般由地方官员主持，忽视了统一管理规章的建设，没有法规管理的外债，结果是“人治”多于“法治”，债随人走，个人影响远远大于国家的作用，往往因为具体官员或其所在的行政部门的局部利益，影响了外债的整体效果。如左宗棠的西征借款是1375万两；李鸿章在甲午战前，授权他人或亲自出面，大约举借了450万两的外债；甲午战后，张之洞出面借用的外债达到了11283万；盛宣怀更是数额巨大，由他经手或直接经手办理的外债达到了2.22亿两（注：曹均伟：《近代中国与利用外资》，上海社会科学院出版社1991年10月版，第171、179、275页）。
在这种情况下，最大的问题是一旦债务主持人决策失误，将导致外债管理的混乱，如“西征借款”，汇丰银行索取是年息10％，左宗棠向清政府呈报时，却含糊其辞地改为“每月一分行息”，年息成为了12％，其后又以德商泰来洋行（Telge and Schroater）“包认实银”为辞，每月加息银2.5％，折合年息，就是一分五厘15％，比银行承揽的利息，高出了50％（注：严中平主编：《中国近代经济史（1840-1894）》，人民出版社1989年10月版，第1099页），其中一部分超额利息被经手人所侵吞。再如盛宣怀支持的汉冶萍借款，由于在借款的担保问题的处理不当，结果使公司陷入了困境，最终是“名系中国，实为日本也”（注：《中国近代工业史资料》，第2辑，上册，第501页，关于此问题学界研究较多，可参见汪熙：《从汉冶萍公司看旧中国已经外资的经验教训》，《复旦学报》，1979年第6期；代鲁：《汉冶萍公司所借日债补论》，《历史研究》，1984年第3期等）。
鉴于外债管理上的无序，从晚清新政开始，政府就逐步建立外债管理法规。晚清新政时期，曾有大量制订经济法规的过程，其中就开始了外债法制管理的构思，在确定预算决算法规的基础上，1912年编制财政预算科目时，在收入方面有了“公债”科目（注：贾士毅：《民国财政史》，商务印书馆1917年版第一编，第33页），同时还在立宪的相关的规定中，要求资政院和地方咨议局应行议决事件包括公债事件（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（下），中华书局1979年9月版，第629、676、612页）。民国建立后，政府资产阶级的要求下，为了加强政府的经济管理能力，整顿社会经济秩序，开始了系统的经济法规制订工作，其中如财政批准、预算、公库、审计等等的规章中，有相当一部分是涉及外债的监管的，如《临时约法》规定借款合同需要经过参议院投票公决，才有可能从草案变为正式合同的。1914年的约法还规定，即使是为国际战争或勘定内乱，及其他非常事变，不能召集立法院时，大总统经参议院之同意，为紧急财政进行外债举借，但必须于次期立法院开会之始，请求追认；在财政运行中，特地制定了“审计借款用途规则”，在预算总册中，外债已经成为一个重要的科目（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页）。
民国初年的经济法规中并没有专门针对外债的法律。随着社会经济活动的进一步发展，外债管理的专门化就要求政府制订专门规章，在南京国民政府时期，这种缺陷得到了弥补，1929年《公债法原则》成为管理公债主要法律依据，外债是公债的一种，因此此法律也适用于外债，使外债成立的法律程序、使用范围、事后监督等方面有了法律依据（注：《国债与金融》，第六编，第53-60页）。为了明确外债活动的各个环节，主管外债的部门还不断出台相关规定，使外债的商洽、审核、拟订、签订、修改、分配、核拨、购买、运交、造报等环节有章可循。抗战之后，《财政部国外借款动用偿还办法》、《财政部、经济部处理易货偿债购料事项详细办法草案》、《部属机关造送债权债务报告办法》、《外债事务处理办法草案》、《处理外债支出详细办法草案》、《处理外债收入详细办法草案》、《监督经政府核准担保外债详细办法草案》纷纷被制订出来，更是成为外债活动的基本法规框架。
就中国近代的外债管理制度的法规化过程看，法规的制订有一个从宽泛到细节，从外在监管到本体管理的过程，这样就为外债行为主体提供了依法行事的法律基础，使当事人有一个确切的掌握标准，同时也明确了各部门在外债活动中的法律地位，避免了以往各部门在处理外债问题时由于认识不同而形成的摩擦，或者有了摩擦也可以通过相关的法规得以仲裁，提高了外债管理的规范性和一致性，提高工作效率。
四、债务运行的自主化
从中国近代外债制度的演变过程看，存在着自主化的趋势，即在外债的举借、使用、偿还各个环节逐渐实行了独立行事的原则。
晚清、北洋时期，许多外债是在政府财政危机日渐严重的情况下举借的，因此政府根本无法按照自己的计划进行，只能是俯首听命于掌握有国际资本的西方列强。西方列强通过外债获得在华最大利益，按照列宁的分析，“事实上，几根资本主义的干线已经用千丝万缕的密网把这件事业（注：借债筑路）与整个生产资料私有制连续在一起了，已经把这种建筑事业变成压迫附属国（殖民地加半殖民地）里占世界人口半数以上的十亿民众和‘文明’国里资本的雇佣奴隶的工具”（注：《列宁全集》，人民出版社1972年版，第22卷，第182页），而且他们还往往利用中国官员对债务活动细节不熟悉的缺点，在债约条件中附加许多超越外债内容的条款，如铁路建设优先权或继续借款优先权、监督财政、安排外债使用等等，当时的政府迫于形势，在举借时，只得全盘接受外国列强的条件。对于这种状况，马寅初曾评价道，“我国以前借用外款，都是为外资利用而非利用外资”（注：《马寅初选集》，第116页），“即借款中国所筑之铁路，亦非出于中国政府之计划，皆出于投资国之意志是从”（注：马寅初：《中国之新金融政策》，商务印书馆1937年版，第447页）。
不过这种状况随着中国债务危机的出现和整理外债的深入而得到改观。在举借环节，1928年12月9日，上海各路商界总联合会在致蒋介石的电文中要求：“至其非法借款，根本上不予承认为党定政策，任何机关不得与之谈判，一以示党治，一以示外交统一。应请训令主管机关，以党国为重，强硬对付，人民为后盾”（注：《上海各路商界总联合会为不承认日本非法债款致蒋介石代电》，中国第二历史档案馆馆藏档案）。国民政府接受了这种意见，并影响了谈判的对手，在1942年5亿美元借款的谈判过程中，美方的主要人物摩根索说了“我们应把中国当作一个平等的主权国家和一个应当受到尊敬的国家”（注：刘达永：《抗日战争时期中美〈借款协定〉与中国的国际地位》，《四川师范大学学报》，1996年第4期）。在担保环节，不再采用以某项政府的财政收入作为偿还抵押的形式，而采用以国家信用为担保的形式，消除外国政治力量对中国财政具体事务的干涉。与此同时，政府也逐渐收回了原来控制在外国人手中的关税和盐税，达到了财政主权独立的目的。在使用环节上，如铁路外债，到南京国民政府之后，铁路外债均由中国自主发动，具体规划从头到尾均由铁道部推动，执行也大多掌握于铁道部或各路局。借款担保不全以铁路本身为限，因此在修筑期间债权人仅有稽核收支的权力，而建筑和管理权则完全由中方控制。
除了这些，外债制度的自主化还表现在其他方面。政府利用国际局势的变动进行外债利权挽回，如第一次世界大战时，有人提出利用国际法规，“按战时国际公法，凡中立国不得给交战国以资财。我国之债权者，以英、法、俄、德、意、奥、比等国为最大。各国既皆为交战国，我国自不应在战时偿以实金，自破坏其中立。又，凡交战国人民为债权者，皆可延期偿还”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页）。于是1917年，中国宣布德国债务权利收回，德国各种所发行的债券将停止偿还，而庚款展延偿还。第二次世界大战后，中国政府还利用国际公法，根据凡尔赛条约，合理处理因战争而产生的债券问题，“所有交战国之债务，无论其属于政府或私人团体者，一概取消”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第2卷，第604、604、358、401页），对于庚款则停止了偿还。
政府还利用国际金融市场的波动进行外债结构调整，第一次世界大战前后，在中国偿还制度中，出现了减债基金的设想，利用债券市场的升跌，进行自身债券的买卖，以保证债券的收益或尽可能少的本息负担，梁启超进行了减债基金的规划，“年来民智开，对于我国发行之外债，亦渐知购进储蓄，银行界既出购进善后公债、中法债票、沪宁铁路债票等，有识商人亦遇金价较低，票价较落时，购入此项外债”（注：《国债与金融》，第12页）。
在自主化的趋势下，外债的负担有减低的趋势，比如利息逐步与国际利率接轨，根据侯继明对1864—1937年中国政府外债利息率的估计（注：Chi-ming Hou，Foreign Investment and Economic Development in China（1840-1937），New York，1964，p32），可以分阶段地看出这样的变化，清政府时期平均为6.68％，北洋时期平均为8.48％，南京国民政府在抗战之前为5.86％，而在抗战期间和抗战之后的外债利率则进一步降低，抗战时期的平均只有3.63％，抗战之后的平均在3％。而以前外债中负担沉重的折扣和镑亏也不复存在。
外债运行的自主化的能够得以出现，大致出于三方面原因，一是人们对外债特征认识的加深，二是一些财经学家在外债研究上的深入，三是国家财政对外债依赖程度的降低。
外债的自主运用很早就为一些经济思想家所认识，如梁启超指出，“政治机关，严整而健全，毋使外人挟资者侵及有司，则其于一国生计之前途，仍利多而害少”（注：林志钧编：《饮冰室合集·文集》，1936年版第6册，第85、95—96页。马寅初：《中国之新金融政策》，商务印书馆1937年版，第447页），“债权与事权，必厘而二之”，“不必宣言此债之用途何属也，而政府内部调度之，指定专为某某事业之用”，“吾与某国之某公司或私人为借款之交涉，则所交涉者借款而已，其他皆非所得过问”（注：林志钧编：《饮冰室合集·文集》，1936年版第6册，第85、95—96页）；张謇在论及借外债之事也强调，“外债可借，但借时即须为还计。用于生计可，由于分利不可，而用之何事，用者何人，用于何法，尤不可不计”（注：张謇：《张季子九录》，1931年10月聚珍仿宋版，政闻录，卷7）。孙中山在外债借用上也一再强调这个观念，一再强调“主权万不可授之于外人”，提出借外债应“一不失主权，二不用抵押，三利息甚轻”（注：曹均伟：《近代中国与利用外资》，上海社会科学院出版社1991年10月版，第171、179、275页），他认为“中国有主权，则无论何国之债皆可借，即外人之投资亦所不禁”（注：广东社会科学院历史研究室、中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室、中山大学历史系孙中山研究室编：《孙中山全集》，中华书局1981年版，第2卷，第340页、第6卷，第248页。），引进外资，必须维护国家主权，主权是维系国家存亡的大事，他告诫人们“惟发展之权，操之在我则存，操之在人则亡”（注：广东社会科学院历史研究室、中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室、中山大学历史系孙中山研究室编：《孙中山全集》，中华书局1981年版，第2卷，第340页、第6卷，第248页。）。
自主化意识被人们普遍接受，“借债而用之生利，则可借；借债而用于分利，则不可借；借债而有益于国民，则可借；借债而仅有益于官吏，则不可借；借债而有可收之后效果，则可借；借债而有无穷之流弊，则不可借”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页）。“反对无监督条件借款之人，是尤丧心病狂也”，只要“妥定条文，于领土主权不生妨害，即借资营业，正自无妨焉，外资不善用之，国足以召亡；善用之，亦未尝不可以利用也”[48]。到了南京国民政府时期，马寅初的看法也是类似，“必须为有计划的利用，决不可再为外资所利用”[49]，“因借款兴办之实业，其管理权属中国”；借款“必分年摊还，或十年或二十年，均须规定于合同中”（注：马寅初：《中国经济改造》，商务印书馆1935年版，第347页）；为了制止滥借外债和使用不当的弊端，有人还主张“国民对于政府借款，有监督用途之权”（注：转见钟祥财：《中国近代民族企业家经济思想史》，上海社会科学院出版社1992年版，第194页）。
自民国时期开始，一些财经学家对外债有了深入的研究，有的是参考外国的经验，对中国的外债自主化建设提供咨询，曾有学者对公债之偿还法进行了深入研究，罗列了六种之多，并比较利弊：剩余金偿还法；定额偿还法；比例偿还法；指定财源偿还法；减债基金法（注：万籁鸣，《整理中国外债问题》，上海光华书局1927年版，第73-76页），使得政府在采取何种有利于自主的偿还有了选择的余地。有的则是研究中国现有外债的问题，以提出改进措施，如对折扣的研究，“民国初，对于外债的折扣、息率、偿付年限等因素引起外债负担的研究很深入”，清楚了折扣与外债负担之间的关系，从而辨别了书面利率与实际利率的差额，“若一则折扣重，而息率轻；一则折扣轻，而息率重，则非有精确之计算，莫由定其短长。议者谓折扣之重，仅一时之吃亏，息率之重，则年年皆受其累似也。然其实折扣重与息率重，名异而实同，而俱可折成实收款数之息率算之”（注：财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》，档案出版社1990年12月版，第1卷，第67、65、75、36—46、142—143、127、136页）。进而提出“借款利率应与借款国之利率相当”（注：马寅初：《中国经济改造》，商务印书馆1935年版，第347页）。
1927年之后，国家财政开始与内债发生密切关系，相对而言，政府对外债的依靠性逐渐削弱，而同时在外资输入上，外债也开始退缩，雷麦曾有一个比较，“1894年以前，中国几无外债可言。其后二十五年至三十年间，外债在构成外人投资增长的总数中，占据相当重要的位置，自此以后，外债便逐渐减少”，具体减少的情况是，“1902年至1904年之间，企业投资的增加率与债款的增加率，大致相同，这是很明显的。但在1914年至1931年之间，企业投资仍旧维持原有的增加率继续上涨，而政府债款的增加率则比较小多了”（注：雷麦著、蒋学模、赵康节译：《外人在华投资》，商务印书馆1959年修订版，第62、26—27页）。而外国资本流动的周期变化图看，也是同样的结果，外国对中国政府的贷款与长期资本净流入量总体上呈下降的趋势，并随年代呈现周期性变化（注：王利华：《近代中国经济发展中国际资本流动的估算（1894-1938）》，《南开经济研究》，1996年第6期）。
五、外债制度演变趋势与近代社会的若干关系
中国近代外债制度作为复杂的历史综合体，其演变趋势是可以与中国近现代社会发展过程中的某些侧面相对应的，比如西方与中国的交流、传统与现代的更替、非制度性与制度性的交杂等等。为了便于问题的说明，针对前述中国近代外债制度演变趋势，进一步思考两个问题，一是演变趋势所展现的特征与“民族-国家”的关系，二是演变趋势的漫长成型与制度变迁的内在逻辑关系。
就外债概念而言，它是国家公债的主要形式之一，是主权国家按照国际金融惯例和国际信用原则，向国外筹借财政资金的一种手段，既属于国家财政范畴的，按照这样的定义展开，显然外债活动的主体是“主权国家”，即“主权国家”利用国家信用参与国际经济活动。
但是外债关系中所体现的“主权国家”和“国际关系”并不是中国从来就有的，“中国人向来不自知其国之为国也。我国自古一统，环列皆小蛮夷，无有文物，无有政体，不成其为国……故吾国数千年来，常处于独立之势”（注：沙莲香主编：《中国民族性》（一），人民大学出版社1989年版，第60页），因此“主权国家”是近代以晚的“概念”。外债所体现的政治-经济属性也不是中国经济活动的传统，雷麦在分析中国近代外人投资时，曾指出，“在西洋，我们却要把经济称为政治经济。因为西洋近代史的重要的一面，即在于政治与经济的关系。西洋人组成民族国家，渴望强盛，以为权力的要点即在经济，所以造成一种国家生活，着重于国家与人民经济活动的关系。在国家主义的环境之中，经济一定是一种政治的经济，……中国制度……在民间，国家主义久已消失于家庭制度及其地方观念之中。在朝廷，国家主义已被天子普天之下莫非王土的政治主张所吞没。……中国的经济组织，本身带有解决西洋经济与政治关系长期问题的办法。天子远处朝廷，经济问题就留与家族制度以及人民的习惯和传统——即我所谓中国的集体个人主义——去解决”（注：雷麦著、蒋学模、赵康节译：《外人在华投资》，商务印书馆1959年修订版，第62、26—27页）。
事实上，随着西方势力进入中国后，在国际条约的框架下，使用不平等条约迫使中国政府进入构建近代国家模式和国际关系的过程之中，近代国家观代替了中国原有的“天下观”，这种国家观是“对一身而知有国家”，“对于朝廷而知有国家”，“对于外族而知有国家”，“对于世界而知有国家”（注：吴嘉勋、李华兴编：《梁启超选集》，上海人民出版社1984年版，第218、210页）。这也是中国近现代外债制度在“主权国家”和“国际关系”确定上的知识来源，正如吉登斯提出的，“只有伴随民族-国家的产生，‘国际’这一术语才开始具有充分的含义，这是因为民族-国家具有严格的、相互区分开来等特征，因而相对于‘外部’的多重关系，其‘内部’关系也便具有非常特别的形态”（注：安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，三联书店1998年5月版，第210、147、257页）。
从这样背景出发，前文所揭示的外债制度演变所反映的趋势就得以了比较好的说明。比如为什么在制度的建立过程中，“国家”作为债务主体被不断强调？因为在以“民族-国家”为区分特征的国际社会中，“非国家担保，岂有借洋债”（注：张之洞：《张文襄公全集》，北平文华斋1928年刻本，电奏，第16页、第24卷，第5-6页、卷202）。同时，为什么管理制度为出现法规化？因为“民族-国家存在于由他民族-国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界（国界）的领土实行行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具直接控制而得以维护”（注：安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，三联书店1998年5月版，第210、147、257页），也就是说近代的中国政府在“民族-国家”的模式下，要进行国家建设，运用国家权威安排社会秩序，分配社会资源，在财政金融政策上，不再是立足于收支两方面的平衡，而是要与社会生产发生直接的关系，正如清政府新政时期一位官员所阐述的，“世运进步则政务之范围日见扩张，即财政之支出日益加剧，此各国之公例也。中国当此庶政不振之秋，欲图生存竞争之道，则整理内务，充实军备，筹偿国债，振兴实业，在在皆为急切之措施”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（下），中华书局1979年9月版，第629、676、612页）。再之，外债活动自主化动力来自于哪里？因为在近现代外债活动的扩大过程中，国家在债务上的责任与义务越来越明确，特别是近现代的外债合约中出现超经济的条款或国际银行团进行借款垄断时，民族主义思想就不断涌现，“今日欲抵挡列强之民族帝国主义，以挽浩劫而拯生灵，惟有我行我民族主义之一策”（注：吴嘉勋、李华兴编：《梁启超选集》，上海人民出版社1984年版，第218、210页），正如学者指出的，“民族主义的根基在于资本主义扩张的结果”（注：安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，三联书店1998年5月版，第210、147、257页），在近代外债制度建立中，民族主义的倾向是越来越浓厚，同时也就一步步地确立了自主化的道路，如在1918—1920年新银行团的讨论过程中，社会舆论对之关注极多，提出了针锋相对的要求：一、中国银行团应与其他银行团地位平等；二、尽早公开银行团的目的与计划；三、列强获得的选择权凡超过三年以上未加履行的一律作废，不得转让给新银行团，为了抵制四国银行团的要挟，上海有27家私营银行自动组织起中国财团，以示抗衡（注：《向新银行团敬一言》，《神州日报》，1920年5月10日）。
近代外债制度对中国原有的经济构成而言，是一种新的经济制度，它无法自发地在中国传统社会内部产生，要在外来因素的作用与冲击下产生的。但是制度产生到制度成熟是需要时间的，也就是说任何制度变迁或移植总是以所移植对象国家的原有技术条件和制度遗产为背景的，成功与否不仅取决于所移植国家的制度遗产和制度环境对移植对象的相溶程度，而且取决于移植主体对移植客体的创造性转化能力，更取决于移植过程中本国化力度，因此外债制度的演变过程是漫长而复杂的。
在中国近代史上，制度现代化一直比较突出，如何建立有效的、合理的制度是近代有识之士和政府孜孜努力的目标，如政治上的宪政制度、民主制度，经济上的金融制度、财政制度、企业制度等等，它们在发展过程中具有一些共性，简单地概括是：制度起源的边际性，制度供给的二元性，而这些共性在中国近代外债制度的演变中也有所体现。
外债制度发生在中国时，在西方已经是一种成熟的经济制度了，作为一种正式的经济的制度，就中国政府，一开始只将其视为临时性的财政补充或传统的商人的捐纳，而从西方人士的活动中，也是由洋行负责，均不视为正式的制度安排，因此从制度经济学的角度看，这是由于近现代外债制度的突发性所致，人们还很难在旧有制度框架里认识这种制度，总是从价值观念及习惯风俗等非正式约束的质疑性认识开始的，从而使外债的正式运行规则先从非正式约束的“边际上”演化，而此时制度的规则不确定，运行的成本很高，进而在边际上规则所起作用就越难，于是正式规则千方百计地与非正式规则约束相容，以达到均衡稳定状况，发挥潜在力量，这就有了制度创新的过程。
在中国近代外债制度的演变过程看，在制度供给主体上具有二元性特征，一方面是清政府、北洋政府和国民政府组成的中国近代权力主体群进行制度的改进，成为制度供给的塑造力量之一，另一方面是西方列强利用在华特权进行制度输出，成为制度供给另一塑造力量。因此在制度供给的二元结构中，债务的出现，使债务人与债权人成为了同一制度下的两面，作为债权国，大宗款项一旦贷放出去，其回流便取决于债务国的偿还能力，由于不存在使债务国破产进行强行债务偿还的可能，因此唯一保证贷出资本安全回流的办法就是继续促进债务国的经济增长和保证外债的良性运行，否则适得其反。
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