中国市级政府预算管理制度改革———种预算生态框架的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,市级论文,制度改革论文,中国论文,预算管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算生态的界定及基本分析框架的拟建
长期以来人们对公共预算的本质很难有明确的把握，这一方面与预算的目标多重性导致的多重涵义有关，根据海迪(Hyde)的划分，预算即是政治的又是经济的，既有会计意义上的内涵，又可看作是行政性的文件。预算的政治内涵是稀缺社会资源在利益冲突与竞争的多元主体之间的分配；作为一个经济和财政文件，它常常被当作评估收入权力分配、刺激经济增长和发展、促进充分就业、消除通货膨胀、保持经济稳定的一个重要工具；会计意义上的预算不仅能为政府开支设置限度，还能确保分配资金范围内政府行政的合法开展；管理与行政内涵表明，预算可详细说明提供公共服务的方式和途径，并建立了控制、测量与评估公共服务的具体标准。[1]另外，日趋复杂的经济以及社会条件对公共预算也提出了不同的压力和变革的需求，仅仅把公共预算看作是通过内部管理方式的改变配置稀缺资源、实现边际效用最大化的封闭系统必然会导致预算改革的偏失，因此把公共预算放到开放的系统中，把它看作内部改革与外部环境的密切互动将有利于对真实情景中预算本质的把握，正如瓦尔达夫斯基(Wildavsky,1986)所言：预算环境对于预算决策模式的影响是非常大的，通过对预算环境进行分类，我们就可以对各地的预算模式进行分类。[2]但必须指出的是，预算环境仅仅是预算生态的一部分，不能把二者完全等同。
生态又称生态系统(ecosystem)，是指在一定时间和空间范围内，生物与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个彼此关联、相互作用并且有自动调节机制的统一整体。[3]这一概念是1935年由英国生态学家泰斯勒(A．C．Tansley)首先提出，后来被美国行政学家里格斯应用于行政学并创立了行政生态学说。里格斯首先从方法论上指出了行政生态视角研究的优势，他认为：“在发展中国家，经济、政治、行政等方面往往纠缠在一起，彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光扩展到整个政治系统的各有关因素，才能够把公共行政的真实情况勾画出来。”[4]其次，里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。[5]地方政府预算管理作为提升政府行政责任和治理水平的一个重要途径，其治理变革也应打破旧有的纯经济思维的闭合系统，实现与政府治理变革的接轨与融合；重视公共行政主要生态因素影响的同时，也应关注预算管理制度改革过程中主体与参与者的行为选择所面临的内部制度环境与外部生态之间的互动与张力。综上所述，笔者将预算生态界定为政府行政生态的一个次级生态系统，是政府预算管理主体及主要参与者与其改革与发展的内外环境之间的相互作用、相互依赖以及相互影响而形成的一种动态平衡系统。预算改革基本功能的发挥除了其内部制度规则和环境的影响外，还与一个地区的财政状况、民主程度、沟通网络和符号系统等因素密切相关(见下图)。
二、调查背景及其方法
政府预算主要是由收入和支出两个部分构成的，2000年以前的我国实施的财政以及预算改革主要集中在收入方面，2000年以来全国范围内推行的部门预算改革、国库管理制度和政府采购改革等预算管理制度改革的主要目的是加强支出控制，提高政府的支出效率及效益，增强公共责任。我们的关注重点是政府预算管理制度改革几年来的基本运作状况如何?突显的问题是仅靠预算管理方式的变革能达到既定的目标吗?对未来的改革有什么启示?我们选取的研究层级是市级单位，因为在我国，市级政府是一个比较有代表意义的层级，在我国的五级政府中，它上下各有两级政府，既是上下级关系的结合点，又是各种矛盾的汇集点，也是各种改革的融合点，无论国家、省还是县乡财政和预算问题都在地市级单位有所反映。我们在对中部某预算管理制度改革走在全国市级单位前列的市财政官员进行访谈的过程中也注意到他对市级预算改革地位的强调：“有些人认为地方预算改革的研究应该以省为突破点，我倒觉得它不具有代表性，这不仅仅因为我在这一层级工作的缘故，而是应该从实际出发，省级财政和预算虽然级别高，但与市级相比，它的功能相对较小，很多事情是由我们而不是他们来完成的，比如说省级财政和预算没有消防、市政建设等功能，我们有。全国有31个省和2000多个地级市，省级层面的改革在市级层面很难具有代表性，所以对市级财政及预算改革的研究及推进，弄好的话也会成为突破点。”
因为预算和政治是紧密相连的，我们选取的调查和访谈对象主要是比较熟悉财政与预算工作或曾经主管过这类工作的市长，还有一些有改革代表性的市的预算官员。样本的数量是33，考虑到样本的代表性，样本的范围既包括对一些财力比较好的地区的调查(如浙江台州、广东茂名、上海青浦等)，也包括内蒙古呼伦贝尔、青海西宁、贵州黔南、新疆吉尔、宁夏石嘴山、云南丽江、甘肃酒泉市等财力较差地区，同时还涉及到山东威海、湖北荆门、江西景德镇等财力中等地区，但样本中中西部地区占的比重较高。调查时间为2006年3月至4月，方法是问卷法和访谈法相结合，考虑到对地方政府预算管理制度改革的研究文献多是理论层面对其改革做法或就预算谈论预算的探讨，我们承认改革方式的改进对市级政府预算管理制度的改革有重要影响的同时，更愿意把它当作一个大的政府治理生态下的子系统，更多地关注改革过程中内外生态因素的张力与互动，主张跳出预算改革本身思考预算改革的方法。
三、从预算生态视角审视我国市级政府预算管理制度改革调查结果
我们采取的分析方法是先对调查对象对财政以及预算工作的认知情况作个背景性的交代，然后对政府治理变革与地方政府预算管理之间的衔接情况以及财政状况、民主程度、沟通网络、符号系统等外部生态要素与地方政府预算管理制度改革之间的张力进行评价和思考，最后从预算管理制度改革功能的发挥以及对预算重要环节的影响等方面验证预算生态平衡的缺失对预算改革的阻滞作用。
(一)调查对象具有较高的预算认知水平
当被问及对预算及财政工作是否了解时，78.8％的市长回答是较为了解(26位)，其中21.2％的市长的回答是很了解(7位)。在个别访谈过程中，有市长认为：“公共财政是发达的市场经济国家中政府治理的主要手段之一，市长必须熟悉并过问财政工作。”与此相关的一个问题是对预算管理制度改革的积极性，78.8％的市长回答是积极性较高(26位)，与较为了解预算及财政工作的市长人数相等，值得注意的是，对预算及财政工作了解程度一般的市长数与对预算管理制度改革积极性一般的市长数大致相当，这可能暗示地方政府主要领导对预算管理制度改革的重视程度与其对预算和财政本身的了解程度之间密切相关，在预算与财政知识上的欠缺会阻碍预算改革的步伐，“预算”教育投入的产出率很高，进一步加大对财政理论和实践知识的宣传和培训力度，可能会有力地推进预算管理制度改革的步伐。
(二)政府治理变革与地方政府预算管理之间的衔接有待加强
在被问及地方政府预算管理制度改革与政府治理变革的关系时，87.9％的市长认为预算管理制度改革在政府治理变革中占有重要地位(27位)，69.7％的市长认为预算管理制度改革对政府治理变革的影响较大(23位)。这说明相当一部分地方政府领导已经意识到预算管理在政府治理中的核心地位，并主动运用预算手段实施治理。但值得关注的是，调查也显示，75.8％的市长认为除财政部门以外的其他部门在预算管理制度改革中的参与程度不足。这说明大部分部门仍旧视预算管理制度改革为以地方政府领导和财政部门为主导推进的一项专项改革，没有充分意识到作为自身实施治理重要手段的预算管理的重要意义。没有各业务部门的充分理解、广泛参与、扎实推进，预算管理制度改革就难以深入，归根结底，各部门是预算管理制度改革的主体，他们的主动性、创造性能否充分发挥，直接决定了这项制度改革效果的发挥和发展的方向。这一调查结果也提示我们在预算管理制度改革六年来奠定的基础上，下一步改革的核心在于各部门结合实际，在预算管理能力上的提升和预算管理方法上的创新。
当被问及所在地区预算管理制度改革的总体战略实施计划是否充分时，60％以上的市长认为一般或不充分(20位)。这个问题与另一个问题放在一起分析可能更能够说明问题，当被问及所在地区预算管理制度改革与政府其他方面改革的匹配程度时，65％的市长(22位)认为一般或不匹配。预算管理制度改革作为几乎涉及政府所有部门的重大改革，改革主体是各业务主管部门，财政部门的主要功能是总体规划协调，牵头贯彻落实，因此，系统设计、整体推进至关重要。但从实践来看，主管部门参与不够，技术准备和人员安排都有待加强，更值得重视的是，各地的预算管理制度改革没有被有意识地充分整合到政府治理变革和服务、法制、责任政府建设的总体框架中去，而这种统筹协调机制的缺位，既影响到预算管理制度改革本身，也同样影响到预算管理制度改革对面上其他改革的推进。
(三)财力不足既是地方政府预算管理寻求出路的动力又是发展的阻力
当被问及预算制度改革的主要动力来源时，21.2％的市长回答是上级部门的要求，而回答地方领导重视和地方财力紧张的压力的市长分别占33.3％(各11位)。很明显，与地方政府自身内外部因素所造成的改革压力相比，上级条线主管部门预算管理改革上的要求并非主要因素，实际上预算管理制度改革过程本身恰恰说明了这一点：部门预算改革、国库集中收付改革、政府采购改革等预算管理制度改革的重要举措大都是从基层政府的实践开始，后经条线管理部门总结推广后才蔚然成风。回答地方领导重视和地方财力紧张压力的市长加起来所占比重为66.6％，由于研究对象中主要为中西部地区市长，而这些地区财力水平相对紧张是一个普遍现象，不难设想，领导重视的一个重要原因也是财力紧张，所以地方政府财力紧张是地方政府预算管理制度改革的重要动因。被调查对象所在市的财力状况也说明了这一点，它们当中相当一部分财力水平较低，部分市30％～40％的财政支出要靠转移支付来解决。因此，通过预算管理制度改革加大财政资金特别是预算内外资金统筹力度，集中力量保吃饭、促发展，无疑是短缺财政下的理性选择。
当被问及所在地区预算管理制度改革的经济社会基础时，没有市长认为改革的经济社会基础很充分(包括财力相对充裕的东部城市)，相反，有24.2％的市长认为不充分或很不充分，仅有39.4％的市长认为改革的经济社会基础较为充分(13位)。预算管理制度改革是公共财政体系构建中的重要环节，经济社会基础不完全充分可能意味着各地特别是部分中西部地区经济社会发展的客观水平与建立完善的公共财政体系(也就是完善的市场经济体系)的要求之间有较大差距。公共财政体系特别是预算管理制度改革的目标定位在不同的发展阶段应当有所差别，经济社会发展水平较好的地区预算管理制度改革的目标可以定位在由收支规模控制、资源的战略性配置、资金使用效率的提升等所构成的综合标准上，而经济欠发达或不发达地区的改革目标应该在加强财政资金控制，提升统筹能力方面。
在被问及所在地区预算内外资金统筹平衡的程度时，15.2％的市长回答完全统筹(5位)，72.6％的市长回答大部分统筹(24位)，12.2％的市长回答较少或基本没有统筹(4位)。财政部近年来通过收支两条线改革和非税收入改革等措施为部门预算编制改革中预算内外资金统筹平衡创造了较好的外部环境。但从调查情况来看，完全统筹，实现真正意义上综合预算的地区所占比重较为有限，大部分地区处于逐步加大统筹力度的转轨过程当中，仍有个别地区统筹力度较小或根本没有统筹。预算内外资金统筹平衡难度较大的原因除部门利益外，很重要的一个方面就是地方政府的财力紧张问题。当预算外资金还是解决部门收入来源的一个重要渠道、而预算内财力又难保证各部门必需的运作支出时，综合预算改革的难度就比较大，而这个问题的根本缓解可能需要一个相对较长的历史时期。
(四)民主理念的增强与民意机关功能的弱小预示实现预算民主的路还很长
一方面是民主理念有所增强：在问及地方政府预算管理制度改革的动力来源时，有9％的市长(3位)回答是老百姓的呼声，这一方面说明公众对预算的参与已进入地方领导的视野，另一方面也说明在财政民主化的道路上还有很长的路要走。
同时民主理念的增强在实际的预算决策中也有所反映：在被问及所在地区部门预算决策的基本模式时，27.3％的市长回答是集权决策模式(9位)，9％的市长回答是分权决策模式(3位)，15.2％的市长回答是参与式决策模式(5位)，48.5％的市长认为是集权分权相结合的复合决策模式(16位)。被调查对象所在地区中近三分之一仍旧维持传统的集权式预算决策模式，其主要原因是这些地区财力水平相对薄弱，有限资源需要集中使用，另一个重要原因是当地主要领导的强势领导风格。被调查对象所在地区近三分之二采取某种程度的分权与参与式决策模式，这是完善市场经济体系建设、转变政府职能的一个重要标志，既反映了调动各方面当家理财、提升管理效能，及时、有效应对地区经济社会发展需求的客观要求，同时也是财政民主化进程中的一个重要步骤，具有重要的理论和现实意义。
另一方面，人大作为民意的代表机关法定的预算监督功能现实效用还有很大局限：当被问及立法部门对预算管理制度改革的支持程度时，63.6％的市长认为较为支持(21人)。预算作为发达国家立法部门行使立法权的主要领域，历来受到高度重视。我国自2000年在全国范围内推行预算管理制度改革以来，部门预算改革、国库管理制度改革、政府采购改革等改革举措，较大幅度地提高了政府各部门的预算管理水平，立法部门参与预算决策的广度和深度都大大提高，但从实践情况来看，各地的情况差别较大。访谈显示，有的地区因人大财经委员会主要领导曾任过财政部门的领导，熟悉预算并对预算工作高度重视，立法部门对预算的审查较为详细(对各部门专项进行逐项审查，并提出修改意见)，且在预算决策中发挥着较大的作用。有的地区立法部门对预算的审查监督能力相对较弱，还基本保持着行政部门在预算决策中发挥主导作用的传统模式。
代表民意的立法机关功能的弱小一方面与负责预算审查工作的立法部门人员素质、信息化程度等客观因素有关，另外也受到我国“强行政”的政府体制的影响。在被问及谁在追加预算中发挥重要影响作用时，75.7％的市长选择了市长及分管领导(25位)，18.2％的市长选择了财政和各行政部门(6位)，仅有6.1％的市长选择了人大(2位)。追加预算财力的主要来源是三个部分：预备费、当年新增收入形成的财力、年初未明确项目形成的机动财力。从调查情况来看，追加预算在应对突发事件和国家重大政策调整之外，重点用于落实地方主要领导在预算之外的施政举措，新增项目大部分自上而下。在预算追加的整个过程中，立法部门发挥的作用较为有限，大部分地区均采取备案制，追加项目在政府主要领导同意后即行实施，仅需事后告知立法部门。在新增财力比重较大的地区，这意味着相当一部分财政资金游离在立法部门的监控之外，成为部门预算之外的“行政预算”，以东部某地区为例，年初财政收入计划增幅15％，实际增幅40％，新增收入形成的财力成为实质上的“行政预算”。有趣的是，为确保内部平衡并防止资金滥用，行政部门内部追加预算的程序较为严格(84.8％的市长认为所在地区追加预算程序较为严格)。但问题是，谁来监督行政部门?我们不应当完全指望行政部门健全内控机制，在进一步理顺程序机制的基础上，提升立法部门的预算监督管理能力，充分发挥它们在预算决策和执行中的作用，不论对于进一步规范政府行为，还是推进预算民主化进程，无疑都具有重要的现实意义。
(五)有限的沟通网络和强势的符号系统限制了预算改革系统的开放程度
一般意义上来讲，沟通网络常涉及到社会的文化水平、社会舆论的力量以及整个社会相互沟通的途径。就市级政府预算管理系统而言，由于预算的专业性较强，一般公众的文化水平难以真正了解预算的真实情况，媒体引发的舆论力量和沟通途径对提升公众的理解力和促使预算改革透明化显得比较关键。在调查中，我们对近几年媒体对预算审计结果的报道引发的“审计风暴”反映在预算中的作用进行了关注：在被问及预算审计问题时，87.9％的市长认为所在地区各主管部门对审计工作较为重视(29位)，75.8％的市长回答审计结果将成为来年预算安排的重要依据(25位)，97％的市长认为预算执行情况和预算审计结果对相关部门评价干部有较大影响(32位)，90.9％的市长认为人大对审计结果比较重视(30位)。就各主管部门而言，预算审计是政府内部对预算安排和执行进行综合评价的重要途径之一，它同财政专项检查相结合，可以为部门改善预算编制和执行提供重要的参考依据，加之审计结果涉及各部门主要领导业绩的考核，所以近几年各部门对审计结果的重视程度大大提高。对财政部门而言，审计当中发现的问题和相关整改意见对于加强预算编制和执行管理，有重要的参考意义，财政部门与审计部门的关系，也是既有监督与被监督的一面，又有相互合作、共同促进预算水平提升的一面。对立法部门而言，预算审计是其评价预算编制与执行，提高立法审查能力的重要信息来源，所以其重视程度也非常高。调查还显示，在预算审计报告向公众公开的问题上，9.1％的市长的回答是完全公开(法定保密除外)(3位)，30.3％的市长的回答是在法律规定范围内根据领导意图进行有选择的公开(10位)，60.6％的市长的回答是严格按照法定程序进行公开，这说明我国地方政府在预算透明度问题上虽然已经取得较大成绩，但有待改进的地方还不少。就预算沟通途径而言，核心决策者与各委办局以及公众之间的信息沟通虽取得了一定的进步，但制度化水平较低：在被问及部门预算决策中市府主要领导获取信息的主要途径时，66.6％的市长认为主要来自听取各部门的汇报(22位)，27.3％的市长认为主要来自到各部门实地调研(9位)，97％的市长认为部门预算决策过程中的信息较为充分(32位)。调查显示，由于预算不断细化和预算专项前期论证相对充分，预算决策的信息基础有较大改观，但信息主要来自听取各部门汇报和到各部门调研等正式渠道，非正式渠道如第三方调查研究、不定期召开听证会、就重大项目和决策听取民意等相对较少。因此，舆论力量和沟通途径虽有了一定的改观，但还没有形成一定的规模，制度化水平也有待提高。
符号系统主要是指地方政府预算管理改革过程中的政治神话、政治准则和政治法典在内的一整套政治符号系统。在访谈的过程中，有些官员谈到地方政府预算管理制度改革中最主要的政治符号系统就是选拔升迁方式，其中一位官员讲到：“很多领导之所以愿意固守着原来的方式平稳运作，不愿意进行实质意义上的改革，是因为怕丢乌纱帽，我们能不能被提拔、有没有政绩是一个方面，最主要的是看你的举动是否迎合了关键领导的意图和口味，自上而下的任用和选拔体制就是这样，明智的选择是公众的意见可以不顾，但掌握自己发展前途的领导的眼神都要把握。”
这种符号系统下暗含的政治偏好在缺少舆论、良好沟通平台及意见交锋压力的情况下难免会显得很强势，这在某种程度上使得开放系统下预算改革的“开放”程度大打折扣。
(六)内部生态环境的改变促使了预算基本功能的发挥
2000年以来的预算管理制度改革对于艾伦·希克所说的预算的三项基本功能(总量控制，资源的战略性配置，资金的使用效率)作用如何呢?对于快速转型的发展中国家，地方政府预算功能的比较研究可能会揭示出一些有趣的答案。
当被问及预算管理制度改革对控制政府支出规模的作用时，94％的市长(31位)认为在一定程度上控制了预算规模，其中46％的市长(15位)认为较好地控制了预算支出的规模。我们在对这些调查结果进行分析时，必须兼顾到被调查对象的实际特点，这些区域经济社会发展压力较大，虽然财政收支规模往往增长较快，但却难以满足加速发展的主观要求，建设财力中的相当一部分通过土地批租和借债等方式筹措，所以，如果我们从综合预算的口径来看，这些地方中的大部分政府财政收支规模呈现出较高的增幅。在这种背景下如何理解预算管理制度改革对预算规模的控制呢?从本质上讲，2000年以来的预算管理制度改革总体上讲是控制导向型的改革。通过收支两条线改革、预算内外资金统筹平衡、国库单一账户体系的建设等方式，将原先游离在财政部门控制之外的预算外资金纳入统筹平衡的大盘子中，预算编制周期的延长和预算项目的细化也进一步加强了财政部门对各业务部门预算的控制，各部门不再能够自由掌握所谓“自有资金”的控制和使用权，这些改革举措提升了地方政府主要领导对预算总体上的控制(确切地说是对原先游离在他视线之外的财政性资金的控制)。所以，虽然支出的绝对规模因各地政府加速发展战略的总体要求而增长较快，但是因为预算控制能力得到增强，对预算规模的相对控制能力还是得到了很大的加强。在这里，控制已经不是希克所说的控制，即对财政收支规模的总体把握，而是通过加强管理来控制收支规模的不合理增长。
当被问及预算管理制度改革对政府资源优化配置的影响时，所有的市长都认为具有一定的影响，其中60.6％的市长认为具有较大的影响(20位)。这个问题我们放在完善社会主义市场经济、构建公共财政体系的框架下去理解可能更为清晰。首先，改革对政府和社会之间的资源配置产生了深刻的影响。收支两条线改革、非税收入改革、轻费减负等措施的陆续实施使预算外收入的内容和征缴方式发生了很大的变化，直接影响到公共部门和非公共部门之间的资源配置，且改革为广大企业的运作创造了一个相对透明公正的外部环境，以往许多围绕预算外收入的扭曲性规定都在不同程度上得到了校正。其次，改革对政府内部资源的战略性配置产生了较大的影响。综合预算、零基预算(虽然仅停留在理念层面)的实施，使各地方政府的战略规划能够在自身财力全貌的基础上得以制定和实施，决策的系统性和科学性得到提高。而部门预算的实施和细化预算编制的要求，则完善了政府内部资源配置的竞争机制，提升了支出预算决策中的透明度和及时性，使得政府各部门支出项目需求能够在一个更为公正透明的平台上竞争资源，提升了政府资源的配置效率。再者，改革优化了各主管部门内部的资源配置。预算外资金自由支配权的丧失、预算细化的压力、预算编制及时性和预算执行严肃性的要求，意味着各部门如果不能在预算编制环节从政府总体战略和本部门事业发展规划出发，形成有效的预算竞争战略，就会丧失竞争优势，失去发展机遇。
在被问及预算管理制度改革对各部门当家理财、提高财政资金使用效率的促进作用时，97％的市长认为有促进作用(32位)，其中：60.6％的市长认为有一定的促进作用(20位)，36.4％的市长认为有较大的促进作用(12位)。预算管理制度改革在预算决策环节进一步明确了各部门的“预算产权”，硬化了它们的预算约束，使其能在更为明确的预算资源条件下开展工作，各部门不需要也没必要想方设法为本部门筹措预算外资金，或者在预算计划中留出硬缺口，在预算执行过程中千方百计追加和调整预算，这种制度上的安排对各部门当家理财必然产生积极的推动作用。当然，调查也显示，目前大部分市长认为预算管理制度改革在调动部门提升预算资金使用效率中的作用还比较有限，这一现象可能要放在政府治理变革的大背景下去理解：预算改革作为政府治理变革总体战略中的一个重要组成，从属于也服务于这一战略，其作用的发挥离不开相关部门、相关条线治理水平的提升。以“十一五”期间将重点推进的绩效预算改革为例，如果各业务部门没有围绕经济社会发展目标制定本部门发展战略，并围绕战略在成本效益分析的基础上配置和使用资源，绩效预算改革就只能是一句空话。
(七)市级政府预算改革某些环节的滞后突显了财力、转移支付体制、政府治理水平等主要生态要素的失调
在被问及所在地区实施部门预算改革后的预算编制周期长度时，30.3％的市长回答未作实质性调整或1～3个月(10位)，42.4％的市长选择了3～6个月，27.3％的市长选择了6个月以上(9位)，84.8％的市长认为预算周期在实施过程中较为严格规范(28位)。调查显示，实施预算管理制度改革以来大部分地区的预算编制周期都有所拉长，客观上为充分实施项目论证，优化并细化预算编制创造了一定的条件。但从个别访谈的情况来看，预算编制期的拉长并不必然意味着预算编制有效期的拉长，一方面，财力水平取决于经济发展状况、转移支付盘子等因素(这在中西部财力水平相对较低的地区尤为突出)，在经济发展起伏较大、转移支付制度中一事一议项目较多的情况下，财力水平很难预测。另一方面，预算支出安排要围绕中央和地方的中心工作展开，在经济社会发展战略部署尚不明确的情况下，具体的预算安排很难确定(例如，中央经济工作会议要在每年年底才召开)。预算是贴着资金标签的计划，作为一项综合性工作，经济的持续健康发展和可预测性的提高将有助于有效预算编制期的拉长，财政转移支付制度的进一步优化(建立以因素法为主体的转移支付体系)将有助于有效预算编制期的拉长，政府对经济社会发展驾驭能力的提升也将有助于有效预算编制期的拉长。
在被问及所在地区部门预算编制的细化程度时，有42.4％的市长回答不够详细，预算管理制度改革实施六年后仍有如此高比例的地方预算编制不够细化，这本身就是一个耐人寻味的问题，因为预算管理改革之初确定的改革重点之一是预算编制的细化，那么，是改革推行不力还是业务部门不够配合?我们可能不应如此武断。如前所述，预算是各部门事业发展计划的资金保障计划，这也就是说部门事业发展计划的细化是部门预算编制细化的前提，而现实情况是，目前各地方政府的治理水平还很难做到事业发展计划的充分细化，这一现实对于预算编制的细化是具有决定性的，如果地方各部门治理水平和计划能力的提升需要一个过程的话，那么，预算编制细化的问题同样难以一蹴而就。
在被问及所在地区部门预算编制改革中的人员和技术保障是否充分时，60.6％的市长认为一般或不够充分(20位)。预算管理制度改革是一项对技术和人力保障要求都比较高的改革，以美国为例，计划项目预算、零基预算等改革相继陷入困境就是因为技术和人力资源难以满足改革的需要，90年代美国推行绩效预算以来，为积累经验、积蓄人力资源，仅辅导期就用去五年以上。而预算管理制度改革在我国是一项全新的事业，没有成例可循，加之我国各地财力水平、管理基础等方面情况差别较大，中央政府和财政部的改革要求要贯彻落实，必须有较先进的技术保障与能够结合当地实际创造性地推进改革的预算管理人员，这可能也是今后一阶段重点需要培育的方面。
在被问及所在地区部门预算改革与中长期计划的衔接程度时，60.6％的市长认为衔接情况一般或较差(20位)。访谈显示原因主要有两个方面：一是各部门中、长期事业发展战略规划流于形式，可操作性普遍较差，难以具体化为预算安排；另一方面是预算编制机制有待进一步改进，基本建设支出以及部分经济发展支出的中长期预算方案由计划部门具体负责统筹安排，预算管理部门仅围绕正常经费和部分专项作文章，二者在大盘子确定后背靠背操作、互不干涉，致使预算安排的统筹平衡机制相对薄弱。
在被问及所在地区部门预算改革中定额标准的优化程度以及预算编制方法的优化程度时，42.5％的市长认为定额标准得到了较大程度的优化(14位)，69.7％的市长认为基数预算法仍旧是当前预算编制的主要方法(23位)，但63.6％的市长认为在实践过程中已经对基数预算法作了较大程度的优化和调整(21位)。在访谈中我们发现：一方面，在目前地方政府整体治理水平还不高的情况下，基数预算法在地方预算编制过程中仍居主导地位；另一方面，一个地方的预算编制方法与其财力水平有一定的相关性。财力水平较差、入不敷出、严重依赖转移支付维持运转的地方政府，自有财力和转移支付主要用于国家有关标准规定的人员开支，公用经费和专项开支没有保障，有钱就用，没钱就通过挤占专项等方式弥补或降低使用标准。在这种情况下，定额标准难以有效实施，预算编制方法也往往停留在较为落后的基数预算编制方法。这些问题的解决之道，除了促进地方经济发展，壮大财力水平外，一般性财政转移支付制度的优化可能也是一个非常重要的路径。
四、结论与启示
地方政府预算管理制度的改革如果忽视了内外主要生态因素的影响就成了无源之水、无本之木，实证的结果也验证了一个地区改革战略的选择与改革绩效的高低无不受到特有的财力、转移支付制度、政府治理水平、沟通网络以及改革系统内部制度水平、各个部门之间关系的影响，相对于这些因素来说，民主程度和符号系统的优化需要一个较为漫长的过程，就未来的改革来说，比较策略的改革路径应当是通过财政管理体制尤其是转移支付体制的转变、政府治理水平的提升、沟通网络的畅通、更为科学的内部改革制度的应用带动民主程度和符号系统的优化，但必须指出的是，忽视这些主要的预算生态要素中的任何一个都是不可取的，它们犹如构成一个木桶桶壁的各个板块，从长远来说，改革绩效的最终水平取决于最短的那个板块。
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