论世界银行政策性贷款条件的合法性与有效性，本文主要内容关键词为：世界银行论文,政策性论文,贷款论文,有效性论文,合法性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，美国次贷危机及希腊主权债务危机的相继爆发，以及全球范围内的金融动荡，使全球金融秩序的结构性弊端成为众矢之的。国际金融组织，包括国际货币基金组织与世界银行在金融危机中如何更好地发挥金融稳定与金融援助功能，是当前亟待思考并解决的时代性命题。
就现阶段而言，我国外汇储备相对充足，国际收支平衡情况较为乐观，截至2010年上半年，我国国际收支总顺差2165亿美元，较上年同期增长11%①，呈现出良好的增长态势，因此短期内我国使用国际货币基金组织贷款的可能性并不大。与此同时，世界银行贷款在促进我国落后地区基础设施建设、改善医疗卫生条件、发展经济等方面发挥着重要的作用。我国对使用世界银行贷款的法律问题缺乏应有的重视。以国际金融组织“贷款条件”(conditionality)的研究为例，国内法学界在集中关注国际货币基金组织贷款条件②的同时，却选择性地忽略了对世界银行贷款条件的研究③。本文旨在从法学角度对世界银行政策性贷款的贷款条件进行研究，并为我国相关实践部门使用世界银行贷款提供决策依据。
一、世界银行政策性贷款条件的基础分析
贷款条件，简言之，即贷款人向借款人提供贷款时所附加的条件。附加贷款条件的目的，或是为了降低贷款风险，保证贷款的有效收回，或是为了保证贷款功能的实现。世界银行在提供贷款时，通常也会对借款国附加各种要求。但本文所讨论的世界银行贷款条件仅限于政策性贷款中所附加的条件。
自20世纪80年代起，世界银行开始提供调整贷款，目的是通过贷款支持借款国进行宏观或具体部门的经济结构调整。2004年，世界银行通过了OP8.60，以发展政策贷款(development policy lending)取代调整贷款，其目的是为借款国提供快速支付型援助，以支持借款国国内个别部门或总体经济领域的结构性改革。④与着眼于具体投资的项目贷款相比，调整贷款与发展政策贷款均属于政策性贷款，强调对借款国经济领域的结构性调整。为确保政策性贷款功能的实现，世界银行设置了严格的贷款条件，借款国为获得政策性贷款，应提出一系列的改革计划，以矫正或解决本国经济存在的问题，改革内容广泛，涉及贸易政策、价格政策、财政税收政策、政治体制改革等。
世界银行政策性贷款条件是以国际货币基金组织为模本设置的。《国际货币基金协定》第5条第3款第1项规定：“基金应对使用其普通资金，包括对备用安排或类似的安排制定出政策，也可对特殊的国际收支问题制定特殊的政策，以便协助会员国按照符合于基金宗旨的一定方式来解决其国际收支问题，并对暂时使用基金资金作出充分保障。”但《国际货币基金协定》及其他组织文件并未对贷款条件的概念予以明确的规定。世界银行集团各组织章程，包括《国际复兴开发银行协定》与《国际开发协会协定》的各项条款，也均未对政策性贷款条件的内涵与外延予以明确的阐述。
有学者通过研究指出，贷款条件是指国际货币基金组织希望借款国以符合基金协定宗旨和条款要求的方式利用贷款的资金而要求借款国遵循的政策。⑤世界银行政策性贷款条件与国际货币基金组织具有一定的相似性。因此，笔者参照国际货币基金组织贷款条件的现有研究，对世界银行贷款条件作如下初步理解：从提供贷款的世界银行角度看，贷款条件是国际金融组织为保障贷款安全性、循环性以及贷款功能的实现，对借款国所作的限制性规定；从借款国角度看，贷款条件可视作借款国为获得贷款向世界银行作出的对国内政治、经济、社会等领域进行结构性调整的一般性承诺。⑥
尽管世界银行未在协定中对政策性进行明确的定义，但在OP8.60第13段中，世界银行在发放政策性贷款时对借款国设置了三项要求：(1)维持适当的宏观政策框架；(2)实施符合世界银行要求的总体规划；(3)执行对于受支持的规划的实施与预期结果而言至关重要的政策与制度行动(policy and institutional action)。⑦尽管在具体贷款协议中，世界银行所附加贷款条件的数量、范围、内容会依借款国的国内政策与政治经济体制、拟实现的政策目标等而有所不同⑧，但通常都应满足如上三项要求。
在三项要求中，借款国执行对于受支持规划的实施与预期结果至关重要的政策与制度行动，是世界银行贷款条件中最为核心的组成部分。通常，只有那些对于实现政策性贷款目的“至关重要”(critical)的“行动与措施”(actions and measures)才构成世界银行的贷款条件。⑨此外，有报告指出，这些要求必须在世界银行与借款国之间的贷款协议得到体现，才会被认可为世界银行政策性贷款条件。⑩
因此，有必要将政策性贷款条件与其他类似概念加以区分，以厘清政策性贷款条件的内涵：
(1)贷款用途限制条款。在贷款协议中，借款国与世界银行通常会采用否定清单的形式对贷款用途作出限制，限定借款国将贷款资金用于某些特定用途。《国际复兴开发银行协定》与《国际开发协会协定》均对贷款用途限制作出了类似的规定，强调任何贷款只用于“提供贷款所定的目的之用”。如借款国将贷款用于其他用途，世界银行可采取暂停或停止提供贷款等救济措施。笔者以为，对贷款用途的限制是世界银行贷款业务的一般性规定，同样适用于项目投资贷款。这种限制虽体现在贷款协议中，但其法律性质与贷款协议中的财务管理、审计与还款条款相同，属于借款国对自身行为守则的阐述，并非实现政策性贷款目的“至关重要”的“行动与措施”。贷款条件应仅限于借款国在贷款协议中对本国国内政治、经济政策或社会体制等结构性问题进行改革的承诺，因此贷款用途限制条款不属于贷款条件。
(2)启动条件(triggers)。启动条件是指实现与维持中期规划的预期关键行动。(11)在中期政策性贷款中，世界银行与借款国通常达成一系列的单次贷款协议(12)，在借款国的措施与行动实现前次贷款的目标或要求的情况下，世界银行会继续发放后续的单次贷款，反之则停止发放贷款。简言之，借款国的行动与措施构成世界银行发放后续单次贷款的启动条件。从功能上看，在一系列的单次贷款中，借款国履行前次单次贷款条件的措施与行动构成世界银行决定是否发放后续单次贷款的“先前行动”。但由于启动条件通常未规定在贷款协议中，因此不构成贷款条件的形式要求。(13)
(3)基准(benchmarks)。基准是指对世界银行贷款项目的业绩或成就进行评估的标准。在贷款规划中，借款国通常会确定利用贷款拟实现的内容与目标的基准，但借款国最终是否达到基准的要求并不作为世界银行决定是否发放贷款的决定性因素，因此也不属于贷款条件。
世界银行政策性贷款条件的具体表现依贷款形式不同而有所差异。在单次贷款中，贷款条件表现为“先前行动”(prior action)。由于在单次贷款中，借款国可自贷款协议生效之日起一次性提取所有贷款款项，因此借款国与世界银行须在贷款协议中就借款国应满足的贷款条件予以明确，并提交世界银行执行董事会批准。借款国须在贷款协议提交执行董事会批准前即满足贷款条件的要求，此时贷款条件表现为借款国获得贷款的先前行动。仅在例外情况下，即借款国无法在执行董事会批准贷款协议前满足贷款条件时，借款国可在贷款协议中与世界银行约定，将借款国满足贷款条件的时间延后到贷款协议生效之前，并将其作为贷款协议生效的条件。(14)在分期贷款中，贷款条件表现为分期贷款发放条件(tranche-release conditions)。借款国与世界银行通常在贷款协议中约定，在首次贷款发放后，借款国须满足一定的条件，才能继续获得后续贷款，否则世界银行可拒绝发放后续贷款。
无论是先前行动还是分期贷款发放条件，都必须体现在贷款协议中才被认为是贷款条件。有学者指出，世界银行政策性贷款条件与国际货币基金组织存在重要的区别：世界银行政策性贷款条件仅限于具有法律约束力的条件，而国际货币基金组织贷款条件范围更广，还包括基准等不具有法律约束力的条件。(15)两者的区别正是世界银行政策性贷款条件的特点所在。
二、世界银行政策性贷款条件的合法性
(一)贷款条件与世界银行的发展性宗旨相契合
自20世纪40年代成立之初，世界银行与国际货币基金组织的宗旨即存在明显的差异。根据《国际货币基金协定》第1条规定，国际货币基金组织主要着眼于借款国的宏观经济政策包括货币政策与外汇政策，目的是在成员国出现国际收支失衡的情况下为其提供短期贷款以促使其尽快恢复收支平衡。相对而言，《国际复兴开发银行协定》强调，世界银行的宗旨在于通过提供中长期贷款、鼓励国际投资促进成员国的贸易增长与经济发展。进言之，作为发展性的国际金融组织，世界银行的各项行动应符合其宗旨要求，具体到贷款方面，世界银行在提供贷款时应着眼于贷款的发展性宗旨，即能否促进借款国经济与社会发展。
《国际复兴开发银行协定》第1条第1款对“发展性宗旨”予以了进一步明确，规定世界银行应通过使投资更好地用于生产事业的办法以协助成员国境内的复兴与建设，包括鼓励欠发达国家生产设施与资源的开发；通过鼓励国际投资以发展会员国生产资源的方式，促进国际贸易长期均衡的增长，并保持国际收支的平衡，以协助会员国提高生产力、生产水平和改善劳动条件。《国际开发协会协定》第1条规定：本协会的宗旨是为了帮助世界上欠发达地区的协会会员国促进经济发展，提高生产力，从而提高生活水平。在世界银行的各项目的中，生产性目的具有特殊的意义，是世界银行发展性宗旨的中心内容。
基于发展性宗旨的取向，世界银行在提供贷款业务时倾向于采用投资贷款方式。投资贷款主要用于支持项目建设，范围较广，主要是为减贫与可持续发展所需的各类工程性和社会基础设施建设活动提供资金，贷款期限一般为5～10年。从贷款金额与项目数目上看，投资贷款是世界银行贷款的主要工具，年投资贷款额度约占世界银行年度总贷款的75%～80%，在投资贷款中，特定投资贷款或部门投资与维护贷款占了大部分的份额。(16)
然而，在贷款实践中，世界银行逐渐意识到：在某些情况下，依靠单纯的投资贷款无法从根本上解决借款国所面临的经济问题，需要对该国的宏观经济或部门经济进行结构性调整。因此，自1980年以来，世界银行开始拓展政策性贷款，推出结构性调整贷款等调整贷款类业务，旨在为借款国填补政策改革和制度建设方面的资金短缺提供短期贷款。
与投资贷款相比，政策性贷款着眼于市场体系、社会政策以及公共部门资源管理改革等结构性内容，与发展性宗旨的关联性并无直接的联系，这也是世界银行政策性贷款饱受批评的主要原因。但笔者以为，政策性贷款(包括调整贷款与发展政策贷款)以及为保证政策性贷款目的而附加的贷款条件符合发展性宗旨的要求。尽管政策性贷款虽然与发展性宗旨并无直接联系，但是从长远来看，如果借款国经济与社会结构的调整取得良好的效果，那么将为该国的生产性投资提供良好的宏观经济与社会环境，从而有助于实现该项贷款的生产性目的，这与世界银行的发展性宗旨是相契合的。在政策性贷款中，贷款条件的设置旨在建立有效的约束机制，要求借款国以实现本国社会经济的发展为宗旨调整本国的经济与社会结构。因此，在政策性贷款中适当地设置贷款条件，与世界银行的发展性宗旨是相契合的。
在贷款实践中，世界银行设置的贷款条件并不尽如人意，有学者批评其在功能上沦为西方大国宣传本国意识形态、巩固自身经济利益的工具。(17)然而，笔者以为，贷款条件功能之于发展性宗旨的偏离，问题不在于贷款条件本身，而在于贷款条件的设置与执行程序存在瑕疵，未能充分考虑到发展中国家借款国的具体国情与实际需要。世界银行已经注意到贷款条件所存在的弊端，开始调整贷款条件的内容，注重强化贷款条件与借款国所有权的关系。(18)在世界银行调整贷款条件内容、改善贷款条件设置程序的背景下，贷款条件的负面效应将会得到必要的限制，从而更为有效地发挥其保障世界银行发展性宗旨的作用。
(二)“特殊情况”与“适当条件”的规定为世界银行政策性贷款条件奠定了合法性基础
前已提及，政策性贷款与世界银行的发展性宗旨相契合，而世界银行各协定中“特殊情况”与“适当条件”的规定则为其提供政策性贷款并设置贷款条件奠定了合法性基础。
1.特殊情况
《国际复兴开发银行协定》第3条第4款第7项规定：“除特殊情况下，银行所承做或担保的贷款，应用于指定的复兴或开发项目。”《国际开发协会协定》第5条第1款第2项规定：“协会提供的资金，应用于协会根据有关地区需要情况，认为符合应予优先发展之目的，并且，除非有特殊情况，应用于具体项目。”由此可知，世界银行主要是提供项目贷款，但在“特殊情况”下，世界银行可以向非具体的投资项目提供贷款，换言之，世界银行可以在必要的时候偏离传统的投资贷款，向借款国提供政策性贷款。
但协定未对“特殊情况”予以明确规定。对此，有学者指出，这是协定谈判过程中有意的疏漏，旨在赋予世界银行充分的自由裁量权判断构成“特殊情况”的具体情形。(19)在贷款实践中，“特殊情况”的解释权掌握在世界银行执行董事会手中。通过历史考察，可以发现“特殊情况”的判断标准呈现出渐趋宽松的态势。在早期，“特殊情况”仅仅适用于如下情形：借款国的经济增长前景受到国际收支失衡的严重影响，且仅靠传统的融资方式无法促进外部经济资源的流入。后来，只要借款国因国际收支失衡或财政问题而面临外部融资需求缺口，世界银行即可将其视作“特殊情况”。2004年世界银行推出发展政策贷款后，只要借款国的发展性融资要求存在问题，无论其致因是国内情况还是外部环境，均构成“特殊情况”，世界银行可据以提供发展政策贷款。在某些情况下，为谨慎起见，世界银行执行董事会倾向于避免使用“特殊情况”条款，而是通过对“项目贷款”的扩大解释将某些调整性贷款涵盖在项目贷款内。(20)
“特殊情况”的规定表明，世界银行仅在例外情况下才有必要向发展中国家提供政策性贷款，且世界银行在决定是否提供政策性贷款时拥有较大的自由裁量权。基于此，世界银行可以对政策性贷款设置较为严格的贷款条件。为获得世界银行的政策性贷款，借款国须向世界银行作出调整国内经济、政治以及社会政策以保证实现贷款目的与效果的承诺。
2.适当条件
除“特殊情况”外，《国际复兴开发银行协定》第1条第2款还规定，国际复兴开发银行的宗旨是“在适当条件下，运用本身资本或筹集的资金及其他资源，为生产事业提供资金”。借款国对贷款条件的接受可视为是借款国承诺履行部分政策或体制改革，从而满足协定条款有关“适当条件”的要求。(21)《国际开发协会协定》第5条第2款第2项规定：“在注意到有关地区的经济状况和发展前景，以及资助项目的性质和要求后，协会可按其认为适当的方式和条件提供资助。”该条款赋予了国际开发协会判断借款国是否存在发展性需要的自由裁量权。国际开发协会有权要求借款国制定并实施一定的政策规划与体制行动，将其作为确保国际开发协会政策性贷款实现发展性宗旨的条件。
三、世界银行政策性贷款条件的有效性
(一)政策性贷款条件的法律性质
目前，法学界对国际货币基金组织贷款条件的法律性质并无异议。通常认为，国际货币基金组织的意向书不构成国际货币基金组织与借款国间的国际性协议，在意向书基础上达成的备用安排也不具有法律约束力。(22)相对而言，世界银行贷款条件的法律性质尚存在诸多争议，究其原因，在于世界银行政策性贷款程序与国际货币基金组织的备用安排存在明显的区别。
在世界银行的政策性贷款中，借款国应首先就贷款申请事宜与世界银行进行预磋商，并在预磋商的基础上提交“发展政策书”(letter of development policy)。在借款国同时向世界银行与国际货币基金组织申请贷款的情况下，借款国在发展政策书提出的经济调整规划通常与国际货币基金组织备用安排设定的贷款条件相似。在发展政策书中，借款国需阐述导致此次贷款申请的特殊情况、本国政府的发展目标，以及拟采取的经济发展政策以表明其克服本国经济所面临的结构性问题等内容。世界银行对发展政策书进行审查，如审查通过，则与借款国签订贷款协议并发放贷款。
对此，有学者指出，借款国向世界银行申请政策性贷款时，在发展政策书中表明本国的经济发展规划以及为获得贷款而实施这些规划的意愿，可视作借款国向世界银行发出的要约，世界银行接到借款国的贷款申请后与借款国进行磋商，并对磋商后达成共识的贷款条件表示接受，则视为世界银行作出的承诺。(23)世界银行与借款国之间签订的贷款协议须经协议双方全权代表正式签订，并在联合国进行注册登记，然后颁布在联合国条约集上。就其性质而言，世界银行贷款协议属于国际条约。(24)前已提及，贷款条件必须规定在贷款协议中，贷款条件与贷款协议的紧密结合是主张世界银行贷款条件具有法律约束力的主要原因。
然而，有研究认为，不能仅仅因为世界银行贷款协议的国际条约性质就认定世界银行贷款条件具有法律约束力。Shihata指出，世界银行并不认为借款国政府未能履行贷款协议中有关政策调整规划的承诺构成其对贷款协议项下法律义务的违反，贷款协议也无意强迫借款国政府执行这些政策。(25)在1996年孟加拉国Jute Sector Adjustment Credit案中，世界银行也表示，与投资贷款不同，借款国调整贷款中所承诺的政策规划不具有特定的条约义务。(26)在主观方面，世界银行无意将履行政策性贷款条件视作借款国的国际法义务，借款国也无意为自己设置强制约束力的国际法义务，贷款条件的法律约束力缺乏协议双方的主观意愿基础。
认定世界银行政策性贷款条件不具有法律约束力主要基于如下理由：(1)通常而言，借款国政府在贷款协议中所作的政策调整规划内容属于一国主权范围内的事项，其中某些事项与借款国根本利益关系密切，需要经由借款国国内的内部决策程序如议会批准，世界银行如强行推动这些政策调整规划内容在借款国内部的施行，可能构成对一国主权的影响或干预，而对借款国国家主权的影响或干预是违反世界银行的有关条款规定的(27)；(2)与项目贷款相比，政策性贷款条件通常较为原则，具有较大的弹性，缺乏明确的标准与可执行性(28)；(3)进言之，强调政策性贷款条件的法律约束力，不利于借款国摆脱目前所面临的困境。国际商业银行在向某些借款国提供贷款时，通常在国际商业贷款协议中设置交叉违约条款(cross-default clause)，规定借款方尽管在本次协议中尚未出现违约的情形，但如果在本次协议之外的其他协议中违约，则也被看做是对本次协议的违反和不遵守。(29)如果借款国未能适当履行其在贷款协议中政策调整规划的内容被认定构成违约行为，将会触发交叉违约条款，导致其他国际商业银行停止或拒绝向该国提供商业贷款。这将进一步恶化借款国的经济形势，这与世界银行生产性的宗旨与目的是背道相驰的。
从如上理由可以看出，否定世界银行政策性贷款条件的法律约束力主要是基于现实考虑，而非从法理层面上进行分析。笔者以为，如上理由不足以否定政策性贷款条件的法律约束力：(1)许多国际条约涉及成员国对本国主权的部分让渡，所调整政治、军事、经济、人权等领域内事项往往也是一国主权范围内的事项，但并不影响这些国际条约及其相应条款的法律性质。(2)内容过于原则性也不能构成否定政策性贷款条件法律约束力的充分理由。作为国际贷款协议的组成部分，除非借款国对政策性贷款条件作出保留，或者该贷款条件的设置违反国际强行法，否则贷款条件对借款国具有约束力。而且，协议双方可以通过修改条约或增加附件的方式对原则性的贷款条件进行细化，增加其可操作性。(3)承认政策性贷款条件法律效力会触发交叉违约条款从而恶化借款国经济形势这一观点也是不成立的。以条约具体条款对缔约方可能产生不利影响否定该条款的法律约束力会引发许多荒谬的结论，并从根本上否定国际条约的法律约束力。
综言之，笔者以为，作为具有国际条约性质的世界银行贷款协议的重要组成部分，政策性贷款条件应具有法律约束力。但目前存在两种影响世界银行政策性贷款条件法律约束力的情形：首先，如前所述，现阶段世界银行自身对政策性贷款条件的法律性质持否定态度，而这一观点也获得了广大借款国的支持。否定政策性贷款条件的法律效力，使借款国在不履行或不适当履行政策性贷款条件的情况下不承担国际条约义务；再次，世界银行贷款协议未提供有效的违约救济措施，世界银行对贷款协议适用法律问题也未作出明确规定(30)，因此，即使承认世界银行政策性贷款协议的法律约束力，仍然无法有效地追究借款国违反国际条约的责任，世界银行仍然只能采用暂停或停止发放贷款等自我救济措施。
(二)强化政策性贷款条件有效性的途径
尽管世界银行政策性贷款条件的法律性质存在争议，但不可否认的是，政策性贷款条件已经在发挥事实上的约束力。鉴于世界银行在国际金融体系中举足轻重的地位，及其在政策性贷款中的主导性，借款国往往倾向于履行政策性贷款条件。近些年来，为实现世界银行政策性贷款的目的，世界银行在如下方面强化了政策性贷款条件的有效性：
1.强化贷款条件的外在约束力
在贷款实践中，世界银行在政策性贷款协议中设置了相应的限制性条款，以强化贷款条件的约束力：(1)协商条款。世界银行要求借款国就贷款规划的执行情况以及可能实质性修改贷款规划目的的行为等重要事项与世界银行进行协商。如借款国在未与世界银行协商的情况下即实施与贷款规划不相符的行为，世界银行可将其行为视为违约，并启动加速到期条款，提前回收贷款。(31)(2)续发贷款条款。在单次贷款情形中，贷款协议一旦生效，世界银行立即发放政策性贷款。但在分期贷款情形中，后续贷款的发放与否通常需要考察借款国是否满足如下三个条件：世界银行对借款国执行调整规划的进展感到满意；世界银行对贷款国的宏观经济政策框架感到满意；借款国采取了贷款协议日程表中所列明的特定政策和行为。(32)借款国可向世界银行申请豁免这些条件要求，但根据规定，豁免申请需经过世界银行执行董事会批准(33)，借款国获准豁免的难度较大。如借款国未能满足上述三个条件，世界银行可根据具体情况的不同，暂停向贷款国发放后续贷款，甚至取消发放后续贷款。(34)
世界银行在认定借款国是否违反上述条款并采取相应的救济措施时，需要综合考虑个案的情形、设置条款的目的、世界银行自身的利益以及世界银行成员国的整体利益。(35)世界银行可以采取的救济措施主要限于暂停或取消发放后续贷款，或提前回收贷款。世界银行监察小组指出，世界银行可采取上述救济措施并不意味着先前行为或后续贷款条件构成借款国的法律义务。(36)即使在认定借款国未能履行或实施贷款条件且世界银行已经采取相应救济措施的情况下，只要借款国与世界银行达成新的合意，双方可继续履行原贷款协议或经修改的贷款协议。
2.改善政策性贷款条件的设置，强化借款国对贷款条件的内在遵从度
首先，世界银行有意识地逐渐减少政策性贷款条件的数量。世界银行每项政策性贷款所附加的条件数量一路走低，从20世纪90年代中期的30个以上降到2007年的10个左右。贷款条件数量的减少在一定程度上减少了借款国的负担，有利于降低借款国的抵触情绪。
其次，世界银行意识到借款国主观意愿对于贷款条件实施的重要性，强调政策性贷款条件内容与借款国自身利益的契合度。2005年，世界银行提出，设置发展政策贷款时应注意遵守五个良好实践原则(good practice principles)：(1)所有权(ownership)原则。强调贷款条件与借款国利益的一致性。(2)和谐(harmonization)原则。与借款国政府及贷款机构在协调的问责框架上就贷款条件的设置预先达成一致。(3)定制化(customization)原则。根据借款国的具体情况提供特定的问责框架与世界银行支持形式。(4)关键性(criticality)原则。仅选择对于结果的实现至关重要的行动作为贷款条件。(5)透明度与可预测性(transparency and predictability)原则。采取透明的进程审查程序以促进其可预测性，并以绩效为基础提供金融支持。(37)其中，所有权原则是提高借款国遵守贷款条件程度最为重要的手段。根据所有权原则，世界银行在设置贷款条件时应预留充裕的时间，使借款国有机会就贷款条件在国内进行充分的讨论与辩论，使贷款条件能够充分反映借款国自身的利益诉求。此外，世界银行应为借款国提供必要的智力支持，使其能充分地意识到贷款条件对本国可能的影响，并提供相应的解决方案。(38)
图1 世界银行政策性贷款条件数量变化图(1995-2007)
资料来源：世界银行网站。
显然，在贷款条件外在约束力不足的情况下，世界银行有意识地使贷款条件与借款国的利益诉求相契合，能够有效地提高借款国对贷款条件的遵守程度，从而最终保证世界银行发展性宗旨的实现。
四、世界银行政策性贷款条件与我国的对策建议
我国是世界银行的最大借款国。然而，目前我国世界银行贷款主要是项目贷款，且贷款投资方向主要用于基础设施项目，其中城建和交通基础设施建设占项目数量的72%，占承诺金额的80%，相对而言，社会发展类项目较少。(39)相应地，我国除1988年的农业部门调整贷款外，至今未再使用过世界银行的政策性贷款。
究其原因：首先，世界银行政策性贷款主要是用于支持发展中国家解决国际收支困难而进行的经济调整，近年来我国国际收支平衡情况良好，尚不存在使用政策性贷款的必要性；其次，政策性贷款须附加条件，一定程度上也影响了我国使用政策性贷款的意愿。然而，随着我国经济、政治领域内结构性改革的不断深入，在我国改革方向与世界银行贷款条件内容相一致的情况下，我国可能会考虑使用世界银行政策性贷款推动我国经济、政治领域内的结构性改革。此外，虽然我国目前尚不存在国际收支失衡的问题，但应居安思危，考虑到未来可能出现的不利状况，事先透彻研究世界银行政策性贷款条件，并探索我国可以采取的策略。
(一)世界银行发展性宗旨与中国谈判政策性贷款条件的策略
作为发展性的国际金融组织，世界银行向中国以及其他发展中国家提供贷款的宗旨是促进借款国的经济发展、社会进步以及借款国整体社会利益的增加。从世界银行的角度来看，政策性贷款条件的出发点是通过促进借款国的规划政策调整助推如上目的的实现。然而，在政策性贷款条件的设置及实施过程中，往往出现良好主观愿望与实际政策效果背道而驰的情况。中国与世界银行就贷款条件进行谈判时，应充分注意到政策性贷款条件与中国具体国情的相容性与可操作性。
以扶贫与环境保护为例，世界银行强调扶贫与环境问题的结合，我国在发展经济落后地区的过程中则出现牺牲环境保护换取生存的情况。(40)我国在借鉴世界银行的先进理念对区域经济发展与环保政策进行调适的同时，也应注意到西方环境保护的高标准与我国紧迫的生存问题之间的冲突，不应一味盲目地接受世界银行的贷款条件。再如，自20世纪90年代以来，世界银行逐步确立了以“华盛顿共识”为基础的政策性贷款条件，其核心内容是借款国应实行经济私有化、自由化的政策。(41)鉴于阿根廷等国盲目接受经济私有化、自由化的前车之鉴，我国应坚持在国家自主的基础上采取适当的、有步骤的私有化政策。世界银行提倡的良好实践原则尤其是所有权原则，为我国在谈判政策性贷款条件时维护本国利益提供了可资回旋的空间。
(二)世界银行贷款条件的法律约束力与中国履行贷款条件的策略
世界银行政策性贷款条件的法律约束力尚不明确。如前提及，世界银行自身对政策性贷款条件法律约束力持否定态度，赋予了我国决定是否履行贷款条件较大的弹性空间。世界银行所能采取的救济措施主要限于暂停、停止提供后续贷款以及加速贷款到期等措施。即使出现我国未能履行或未适当履行贷款条件，也不需因此承担违反国际法的不利后果。世界银行所采取的救济措施可能对某个贷款项目造成严重的后果，但从我国整体的贷款比例来看，世界银行贷款总额在我国外国贷款中所占比例并不高，世界银行暂停或取消后续贷款对我国的影响不大。因此，在继续履行贷款条件可能对我国经济、社会状况造成严重负面影响的情况下，我国可权衡履行贷款条件的利弊得失，在必要的情况下拒绝履行或仅部分履行贷款条件。
但笔者以为，基于诚实信用原则，我国应自我约束，切实履行政策性贷款协议所承诺的贷款条件。首先，切实履行贷款条件，有助于树立我国在国际社会中的良好形象，也有助于提高我国在世界银行中的贷款信用，从而有助于我国进一步从世界银行获得新的贷款。再者，尽管世界银行贷款总额在我国外国贷款中所占比例不高，但我国不履行或不适当履行贷款条件会产生连锁负面反应，不仅会影响我国国家信用状况，还可能导致国际货币基金组织及其他金融机构暂停或停止向我国提供贷款(42)，从而导致我国难以获得足够的国际贷款融资。
注释：
①国家外汇管理局国际收支分析小组：《2010年上半年中国国际收支报告》，at http://www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/pic/20101111133632096.pdf，第7页，2010年10月12日。
②国内研究国际货币基金组织贷款条件的主要论文有：徐崇利：《国际货币基金组织贷款条件的利益分析和法律性质》，载于《中国法学》1999年第5期；温树英：《国际货币基金组织贷款条件改革的法律分析》，载于《山西大学学报》2006年第4期；鄂晓梅：《析IMF贷款条件的法律效力》，载于《法学评论》2002年第5期；曹勇：《国际货币基金组织贷款条件研究：以阿根廷为例》，载于《国际金融研究》2005年第11期；曹勇：《国际货币基金组织贷款的政治经济学分析：模型与案例》，载于《国际政治研究》2005年第4期等。
③国内研究世界银行贷款条件的论文较少，目前仅见的有：刘音：《论世界银行政策贷款条件性的概念及其发展》，载于《保山学院学报》2010年第1期；方长荣：《世界银行非自愿政策与我国水库移民政策的比较分析》，载于《河海大学学报》2002年第2期。
④发展政策贷款与调整贷款的区别，参见《发展政策贷款取代调整贷款》，at http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:21278850~enableDHL:TRUE~isCURL:Y~menuPK:34457~pagePK:64003015~piPK:64003012~theSitePK:4607,00.html，2010年9月14日。
⑤Joseph Gold,Conditionality,IMF,1979,p.2.
⑥缪心毫：《世界银行与国际货币基金组织贷款交叉条件的法律分析》，载于《现代法学》2010年第5期，第104页。
⑦See OP 8.60,Development Policy Lending,para.13.
⑧See World Bank Operations Policy and Country Services,Review of World Bank Conditionality:Issues Note,at http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/REVIEWOFBANKCONDITIONALITYJan3105.pdf,para.9,Jan.24,2005.
⑨See World Bank Legal Vice Presidency,Legal Aspects of Conditionality in Policy-based Lending,at http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/40940-1114615847489/LegalAspectsofConditionality.pdf,para.10,Jun.29,2005.
⑩Id.,para.9.
(11)See World Bank Operations Policy and Country Services,Conditionality in Development Policy Lending,at http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/REVIEWOFBANKCONDITIONALITYJan3105.pdf,para.13,Nov.15,2007.
(12)在一系列的单次贷款中，各单次贷款协议之间相互独立；分批贷款则将前后数次的贷款行为规定于单一的贷款协议。
(13)Supra note ⑨,para.16.
(14)See OP 13.00,Signing of Legal Documents and Effectiveness of Loans and Credits,para.2.
(15)See Benedicte Bull,Alf Morten Jerve & Erlend Sigvaldsen,The World Bank's and the IMF's Use of Conditionality to Encourage Privatization and Liberalization:Current Issues and Practices(SUM Report No.13),at http://www.duo.uio.no/sok/work.html?WORKID=66872,Oct.14,2010,pp.4-5.
(16)根据贷款的生效和放款条件，投资贷款可细分为特定投资贷款(Special Investment Loans，SILs)、调整规划贷款(Adaptable Program Loans，APLs)、紧急恢复贷款(Emergency Recovery Loans，ERLs)、金融中介贷款(Financial Intermediary Loans，FILs)、学习和创新贷款(Learning and Innovation Loans，LILs)、部门投资与维护贷款(Sector Investment and Maintenance Loans，SIMs)、技术援助贷款(Technical Assistance Loans，TALs)等。
(17)刘音，同注③引书，第88页。
(18)关于世界银行贷款条件与借款国所有权之间的关系，笔者将另撰专文论述，兹不赘述。
(19)See Henry J.Bittermann,Negotiation of the Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development,International Lawyer,Vol.5,1971,p.76.
(20)See Ibrahim F.I.Shihata,The World Bank Legal Papers,Martinus Nijhoff Publishers,2000,p.177.
(21)Supra note ⑨,para.33.
(22)徐崇利，同注②引文，第119页；鄂晓梅，同注②引文，第38～41页。
(23)Nicholas Kremmydas,The Cross-Conditionality Phenomenon-Some Legal Aspects.International Lawyer,Vol.23,1989,p.644.
(24)我国司法部也认为世界银行与我国各省级地方政府签订的贷款合同属于国际条约。参见司法部《关于由各省、自治区、直辖市司法厅(局)长为世界银行与各省、自治区、直辖市签订的贷款协议出具项目协议证明书的通知》([1988]司发公字第147)，1988年6月5日。
(25)See Ibrahim F.I.Shihata,The World Bank Inspection:In Practice,2nd ed.,Oxford University Press,2000,p.39.
(26)Management Response to Inspection Panel,Bangladesh Jute Sector Adjustment Credit(CR.2567-BD),at http://siteresources.worldbank.org/EXTINSPECTIONPANEL/Resources/JuteManagementResponse.pdf,Nov.21,2010,p.2.
(27)如《国际复兴开发银行协定》第4条第10款规定：“银行及其官员不得干预任何成员国的政治，其一切决定也不应受有关成员国政治性质的影响。一切决定只应与经济方面的考虑有关，权衡此种考虑时应无所偏倚，以期达到第一条所阐明的宗旨。”
(28)Supra note⑨,para.38.
(29)张泽平：《ISDA协议中“交叉违约”条款的使用及限制》，载于《山西财经大学学报》2008年第1期，第109页。
(30)参见邱达春、张燕：《浅析世界银行贷款协议的法律适用问题》，载于《合肥联合大学学报》2001年第2期，第2页。
(31)See IBRD,General Conditions for Loans,Section 7.07,(2005,amended in 2008)and IDA.General Condtions for Credits and Grants,Section 6.06(2006,amended in 2006).
(32)See OP 8.60.Development Policy Lending,para.14.
(33)See OP 8.60.Development Policy Lending,para.31.
(34)See IBRD,General Conditions for Loans,Section 7.03,(2005,amended in 2008)and IDA,General Condtions for Credits and Grants,Section 6.03(2006,amended in 2006).
(35)See Ibrahim F.I.Shihata,The World Bank Legal Papers,Martinus Nijhoff Publishers,2000,p.177,pp.625-626.
(36)See World Bank Inspection Panel,Report and Recommendation on Request for Inspection-Argentina Special Structural Adjustment Loan,at http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2004/05/20/000265513_20040520115328/Rendered/PDF/28221.pdf,May20,2010,pp.46-47.
(37)World Bank,Review of World Bank Conditionality,at http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/40940-1114615847489/ConditionalityFinalDCpaperDC9-9-05.pdf,Sept.9,2005,para.63.
(38)See World Bank Operations Policy and Country Services,Conditionality in Development Policy Lending,at http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/REVIEWOFBANKCONDITIONALITYJan3105.pdf,Nov.15,2007,para.23.
(39)世界银行：《国别伙伴战略——适用于中华人民共和国(2006-2010)》，at http://siteresources.worldbank.org/EXTEAPCHINAINCHINESE/Resources/cps06_cn.pdf? resourceurlname=cps06_cn.pdf，2006年5月23日，第88页。
(40)金慧华：《世界银行环境政策及其对中国环境法制的启示》，载于《华东政法大学学报》2009年第4期，第122页。
(41)黄顺武：《世界银行调整贷款的特点与中国的应对措施》，载于《经济纵横》2008年第7期，第87～88页。
(42)国际货币基金与世界银行政策性贷款条件的关联性，可参见缪心毫，同注⑥引书。至于国际商业贷款与世界银行政策性贷款条件的关系，即使借款国未履行或未适当履行政策性贷款条件虽然不会被视为违约行为，不致触发交叉违约条款，但不良的贷款信用记录仍然可能导致国际商业银行拒绝提供贷款。