关于欧州五国城市供水设施建设与营运的考察报告，本文主要内容关键词为：设施建设论文,五国论文,城市供水论文,考察报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，国家计委投资司组织十个省市计委分管投资工作的负责人到法国、西班牙、瑞典、 芬兰、丹麦五国，专题调研了这些国家的各级政府在城市供排水设施建设与营运管理中的政 府行为问题。考察团一行对五座大中型污水处理厂进行了实地考察，与四个政府职能机构进 行了对话交流，拜访了三家金融机构并与之进行了融资座谈，和二家大型水处理公司交换了 意见并听取了他们在供排水设施建设与营运中对政府（包括中国政府）行为、方式的看法。通 过考察调研，深切地感受到这些国家的各级政府对涉及公众生命、生活和环境的供排水设施 ，是作为政府公产来管理的，但是，无论是建设还是营运管理都灵活运用了市场化手段，千 方百计降低造价、降低成本从而最终减轻民众负担。考察团一致认为，此次考察对于我国各 地正在大规模进行的城市供排水设施及其它公共产品的建设，以及我国加入WTO后如何适应 国际规则建设公共设施，提供了有益的借鉴。
一、目前，国际社会普遍认为公共设施项目性能性总承包招标的建设模式科学合理、先进 适用，对于政府来讲投入少风险小
在市场经济发达的西方国家，各级政府历来把供排水设施视为带有区域垄断性的公产，而 这些公产的建设投入与营运费用全部来源于民众（无论是税收还是收费），必须取之于民、服 务于民。因此近百年来，西方国家都在探索如何发挥好政府和市场机制的作用，如何以最小 的投入换取最好的民众满意度（生活质量、环境质量、家庭支出）。他们在供排水设施的建设 与营运管理上，西方国家已经走过的路子可以概括为：从政府性机构自建自管、自建请人管 （ 政府支付管理费），到政府委托专业公司建设并营运（政府全额支付建设营运费用），再到BO T模式（政府保证投资回报），现在已经发展到受托建设加受托经营阶段（建管分离，性能性招 标选择建设者或经营者，建设费用由政府全额支付，经营费用由政府按水质、水量定标支付 ）。实践证明，随着这些改革措施逐渐出台和深入、完善，民众的负担也呈下降趋势（以巴黎 为例，每吨水价70年代30法郎左右，80年代25-30法郎，90年代20-25法郎，90年代末至今16 -20法郎）。
委托建设就是政府事先确定标准（如欧洲执行欧盟水司标准）、规模（水量或管网长度等）和 地点、用地量，采用公开招标的方式，选择总承包商承担设计、施工、设备采购安装与调试 、试运行工作，中标者在合同工期内受托建设，按合同要求交付给政府一个合格的满足标准 、规模条件的工程，中标的总承包价就是项目总投资。这种性能性总承包招标后的受托建设 ，政府的管理简便、易行，政府与总承包商之间责任清楚，政府只需负责提供土地（包括土 地上的迁拆安置及赔偿）和外部道路、水电等条件，并按合同约定支付建设费用，政府不必 担心超投资后如何向民众交待。承担受托建设任务的总承包商目的明确，责任清楚，在确保 合同约定质量与标准下加强自身管理从而提高公司的经济效益。一般来讲，通过充分竞争产 生的总承包价也是最经济合理的。这种模式对于政府的压力在于筹集到足够的建设资金。欧 洲国家均是由民众承担建设费用，各级政府基本没有投资（但为了调动积极性在法国有时也 会给不超过总投资40%比例的补助，补助资金的来源仍然是从水费中一并收取的附加税收收 入），只要民众同意建设某项供排水设施，政府也就有了建设资金来源。至于收费时间与建 设期间长短不一的矛盾，则由政府采取多种途径的融资解决，融资成本计入水价之中。一旦 建设费用归还完毕，水价中就立即剔除这一因素，不得再在水价中收取。
这种建设模式对于我市已落实资金来源的公共设施建设，完全可以学习借鉴。同时，在政 府投资的道路、桥梁、公路、堤防、水库等基础设施建设中也值得尝试。
二、供排水设施建管分离，采取招标方式选择受托经营者可以进一步提高管理效率、降低 营运成本、确保水质和水量
在我们考察的五家污水处理厂中，有三种经营模式：受托经营、政府机构自行经营（斯德歌 尔莫市污水厂）、聘请人员经营。考察团认为受托经营模式效率最高，政府监管简单易行， 政府承担的风险最小；而经营者看中的是市场稳定（经营期间并有竞争），目标清楚，利润可 靠，因此也积极参与。而另外二种模式仍然存在经营者只求完成任务，而不注意提高管理效 率、降低运行成本的现象，政府为了减少支出不得不大量投入监管力量特别是成本稽核力量 ，此外经营过程中若发生任何问题，政府承担的风险很大。受托经营就是政府通过公开招标 选择具备资质的营运管理公司来承包经营供排水设施（厂或供排水管网），政府对经营者的要 求就是提供稳定可靠的满足水质要求的水处理能力，或优质服务（针对管网管理而言）。中标 公司在合同期内独立承担供排水设施的经营管理。如果经营者达不到合同约定的水处理能力 或水质标准或服务标准，政府则给予惩罚，直至解除委托合同。政府的监管很简单，就是水 质水量。政府支付给经营者的报酬就是按水质和水量并固定费率所计算的费用，经营者的盈 亏均 与政府无关。政府通过公开招标和企业之间的充分竞争，肯定会得到一个最经济最合理的营 运成本。经营者在取得受托经营权后，为了提高经济效益，在满足水质水量的前提下，将会 不断提高劳动生产率，降低消耗，并主动进行工艺技术方面的小改小革，非进行不可的大改 造建议也会随时向政府提出（是否投资由政府公告、民众同意出资后决策）。可以说受托经营 模式是充分运用了市场化手段来管理公共设施，是政府和经营者都能够获取效益的双赢模式 。受托经营期一般在5-10年之间，不宜超过10年。
这种受托经营的理念值得我市在城市供排水设施营运管理中学习、研究、借鉴。我们的难 处在于现存的国有供排水企业怎么办？劳动就业怎么办？我们的市场竞争是否充分？但是不采 用先进的管理思想，不改革现有不完善的管理机制，供排水设施的管理效率无法进一步提高 ，政府对供排水设施补贴的包袱会越背越重，我们的政府和企业又该如何去面对加入WTO后 的国际规则和国际竞争。
三、科学合理地制定水价，不仅能够有效地筹集建设与营运资金，而且通过市场化手段还 能够有效地保护水资源，有效地保护环境，有效地节约用水
法国的研究表明，全球水资源短缺现象日趋严重，2000年全球约有10亿人没法直接用到水 ， 预计到2025年会增加到20亿人，预计中国到2025年人均拥有的水资源量不超过1520立方米/ 年，接近1000立方米/年的用水困难标准。造成这种现象的因素很多，但是人们无节制地用 水、浪费水应该说是关键之一，这又与用水成本低密切相关。我们考察的这些国家水资源都 很丰富，不缺水，但是他们一方面努力宣传保护水资源（即干净清洁的水资源）就是保护子孙 后代的思想，另一方面又通过科学合理地制定水价，让市场经济之手来无形地调整人们的用 水习惯和增强人们保护环境的意识。2000年，巴黎地区人均生活用水量只有150-180升/日， 斯德歌尔莫市只有200升/日（三十年前专家预测应达到人均每日600升），为什么会出现这种 与专家预计大相径庭的现象？并非人们的生活质量下降了，而是水价的调节作用。这些国家 的水费主要包含三大部份：供水费用（不到40%比重）、污水处理费用（比重40%多一点）、税收 （法国叫增值税、瑞典叫消费税）和水资源保护与建设费（比重20%多一点）。最后一部份实际 是各级政府收取后可按流域统筹调剂，用于供排水设施建设、营运费用的补助或奖励，也要 用于供水水源的保护与建设。前两部份则直接用于供排水设施的建设与营运管理。三大部份 费用的计算依据除了税收是固定税率外，其余的则要考虑营运费用的支出和当前的项目建设 费用（包括归还融资）。水价的定价原则通常采用二元结构，即固定费率加消耗（或污染）量， 固定费率是根据距离远近和房屋大小收取（无论是否用水均要收取，因为有管网消耗和贫富 差距），约占总价的20-25%；消耗量是按用量和单价收取（有的国家也采取累进制单价，多用 水多收费）。水价一般五年一定，年度可适度调整。但是，法国政府的官员说，提高水价不 是解决水资源问题的唯一办法，提高管理效率、提高运行效率、提高供排水质量、减少供水 遗漏和降低欠收率都是非常重要的环节，水价过高是会引起社会问题的。
为了早日解决我市供排水行业的诸多问题，科学合理地制定水价和定价程序，让公众早日 接受多用水多付费的思想，从而尽快让市场机制发挥出作用，应该是当前工作中的可用之策 。
四、城市供排水设施作为公共资产，具有明显的公众服务性质，政府必须加强监管 城市供排水设施在特定区域内具有为特定公众服务的垄断性质，欧洲国家均将其视为政府 资产加以管理。虽然营运管理采取了多种方式，但都不倾向于完全私营化经营（英国除外）， 目前欧洲国家主要是采取受托经营（经营者可以是完全私营化的）和公私合营（政府占51%以上 的股份）方式，也有少量的政府自营。可以看出，这些国家在充分运用市场化手段的同时， 并未放弃政府的监管功能。在所考察的污水处理厂，不仅有在线监测装置，而且政府还派员 不定期到厂稽察，要求经营者如实公布年报和水质水量状况，政府所收取的水费也必须定期 （每年至少一次）公布开支情况，接受公众检查和设诉。