国外农田资源保护经验与启示，本文主要内容关键词为：农田论文,启示论文,国外论文,经验论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农田资源是指现在和潜在适宜种植农作物的土地。农田资源保护就是为多数人利益，通过明智的经营和谨慎的管理，合理开发利用农田资源，杜绝滥用和浪费，并达到永续利用。
1 国外农田资源保护起因透视
现代资源保护运动开始于19世纪早期，农田资源保护相对晚些，在本世纪60—70年代才逐渐被各国接受和重视。
国外兴起农田资源保护的首要原因是二战后，人口数量剧增，人均耕地面积减少。到70年代，日本人均耕地面积减少到0.04ha，英国仅0.12ha；前苏联人均耕地从1958年的1.06ha降至1983年的0.83ha。 同时，城市扩张，非农建设占用大量农田，特别是城市边缘带优质农田被占用。统计表明，1967年至1975年美国城市化共损失农田647.5万ha， 英国在1960年至1983年间减少120万ha，占英国耕地总面积的14.6%。 其中优质农田减少更快，英国减少的农田中一等地面积占12%，而英国土地分类中，一等地面积仅占2.3%。法国平均每年有5.0万ha农田直接被非农建设占用，受影响的农田面积则更大。东欧其它国家也类似，如匈牙利80年代中期耕地总面积为470万ha，比1960年减少60万ha。
国外农田资源保护的第二个原因是自然灾害和环境污染引起农田损毁和土地退化。尽管自然灾害损毁农田现象早已存在，但自然灾害、环境污染对农田的破坏程度，是随着人口增长和工业发展变得严重。据联合国环境规划署资料，到90年代中期，全球有69%的农田遭受不同程度的侵蚀和退化。
农田资源保护的更深层次原因是，农田面积及其质量关系到人类食物供应及食物价格，影响国家在国际粮食市场上地位。美国农田资源保护政策中，明确指出农田资源保护将关系到美国在国际粮食市场中的领导地位。农田资源保护也影响农业及其相关行业发展。研究表明，在面临非农建设占用的农田上，农民不愿作长期投资或进行花钱太多的农业革新。因此，农田资源保护是国家可持续发展的重要环节。
2 国外农田资源保护的实践
2.1 国外基本农田的概念与界定方法
概观国外农田保护实践，以美国农田保护最为规范。美国在1958年和1967年清查全国农田资源，1976年土壤保持局围绕重要农田清查工作，把重要农田分为基本农田（Prime Farmland ）、 特种农田（UniqueFarmland）、州重要农田（Farmland of Stateside Importance）和地方重要农田（Farmland of Local Importance）。提出并深入探讨了基本农田内涵。
基本农田是具有良好土壤质量、足够长的生长季节和可靠的水分供应能力，现行农业生产方式和管理水平下，最适宜生长粮食、饲草、纤维和油料作物，并以少量能量和资金投入，极少的环境代价，便可形成持续高产的土地。其现行利用可以是耕地、草地、林地，甚至是部分荒地。基本农田界定首先考虑的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供应（水源来自降水和灌溉），无过湿现象，也不易受洪涝灾害；PH值适中，有良好通气性和渗透性；虽然有石砾存在，但不影响机械作业，也没有太大侵蚀危险的土地。其次是考虑气候和水文地质基础。美国还提出了农田立地条件这个重要概念，它定义为不包括土壤特征在内的、所有与土地利用问题相关因子的集合。这些因子涉及农田连片性、农业发展政策、土地利用规定、农业赋税、可择土地利用方式、土地利用方式与当前土地特性的一致性、土地利用总体规划和区位等八个方面，也是划定基本农田的重要指标。
美国早期基本农田界定，主要以土壤特性为依据，采用土地潜力分级、Storie指数和土地清查与监测方法。如土地潜力级标准中，把Ⅰ、Ⅱ级和部分Ⅲ级地界定为基本农田。80年代初，强调农田立地条件的重要性，提出以“土地评价与立地分析（LESA）”方法，来界定基本农田。LESA的作用是评价土地质量对农田适宜性（LE），判断土地立地条件是否有利于农业发展（SA）。其中SA的结果在LESA总评分中权重为2， LE权重为1。因为土地质量只预示土地用于农田的可能性。 而立地条件对土地作为农田利用才具有决定性。目前，LESA方法广泛地应用于美国各州、县基本农田划定中，并与GIS技术结合。
美国界定基本农田方法也被英国、加拿大等西方国家所接受。英国采用美国土地潜力级标准，把Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ级地界定为基本农田。加拿大Guelph大学基于LESA，设计了一个计算机系统，进行土地多宜性评价，探求不同条件下土地的最佳利用方式。这种评价方法被称为Guelph评价模型，用于界定基本农田。
2.2 政府的组织、立法作用
从资源角度，农田保护要求制定一种政策，妥善地保持和合理分配现有农田资源；从资产角度，农田属于国家、不同利益群体或个体所有，出于谋利目的，农田将用于最大经济效益的用途。因此，有效的农田保护需要社会各阶层共同参与，其中政府起主导作用。
作为农田资源保护的组织者，政府制定有关法律、法规，组织和指导农田资源保护。本世纪30年代，美国政府就制定水土保持和国内生产配给法，实行农业保护规划。1981年美国政府颁布“农田保护政策法（The Farmland Protection Policy Act）”。作为响应联邦政府保护农田的行动，美国农业部土壤保持局提出LESA方法以确定基本农田。应当指出，美国农田保护的具体操作是以州、县为基础，州、县为此也制定法规，如California州的Williamson法案。各州、县对基本农田保护的关心程度，大致和该州、县优质农田的损失速度，以及这种损失对地方经济影响成正比。联邦政府机构，如农业部土壤保持局，主要着眼全国农田非农化问题和趋势，协调、帮助地方农田保护工作。
英国土地利用严格遵照其城市农村计划法，农田保护纳入计划法的约束中，谋求土地利用的整体效益。法国于1960年制定农业指导法，随后建立土地整理与农村安置公司，负责土地整理和维护耕地农用。法国把农田纳入农业区域环境保护范畴。规划用地以决定哪些土地可为非农建设使用，哪些土地为未来城市发展预留地。对划入农业区域的土地，保证至少在土地规划公布10年内，不受非农建设威胁，鼓励农田上的投入。荷兰以规划、立法为基础，通过制定综合规划、组织土地整理和开垦新土地等三项措施保护现有农田。日本1964年制定《农业发展地域整备法》，确定“农业发展区域”，保护农田。1974年制定《国土利用计划法》，1976年制定《全国土地利用规划》，重申对优质农田保护。
前苏联也制定了一系列法令、法规，禁止荒废农田，防止土壤退化并改良土壤，限制非农业占地等。匈牙利政府将农田资源保护作为环境保护的重要内容，1976年制定环境保护法，1980年颁布《全国环境保护的妄想与规章制度》，其中强调对优质农田的保护，包括农田数量保护、农田质量保护和不同质量等级农田的合理利用。波兰1971年制定《农业、林业用地保护和重新耕作土地法》，1982年颁布《农业和林业用地保护法》，把限制农田非农业利用作为保护耕地的主要问题。
2.3 国外农田资源保护的主要措施
2.3.1 土地规划在农田资源保护中的作用。 国外强调农田资源保护以规划为依据。根据土地规划采取农田整理、农业区划定、城市发展控制等具体措施，来保护农田。如荷兰、法国和美国通过土地整理，调整土地权属，扩大农场规模，提高农业竞争力。如美国California海岸带管理中，划定农业区，保证农田不得落入开发者之手；Michigan州、New York州和加拿大British Columbia州等也划定农业区，特别禁止以征用手段占用农田。城市发展控制是一种把城市发展与已有公共设施利用或与有计划扩展紧密结合起来的土地利用调整，如New York州的拉马蒲市曾通过控制城市发展以保护农田。
2.3.2 农田资源保护中的经济措施。 土地开发与经营是经济行为，因此国外引入经济杠杆，限制农田非农化。主要有两种形式：一是土地开发权购买，即对土地持有者支付代表发展潜力的土地价值。该措施用于有被占用危险的农田，为保留其农用而由县级政府收购开发权。土地开发权作为资本财产，除非经公众投票表决，不得转让。购买土地开发权的资金来自公债和联邦或州拔款，公债用对房地产销售征收15%的转让税偿还。只要土地用作农田，政府并不强迫农民出售土地开发权；如果农田面临非农业利用，则政府有权通过征用得到土地。一旦出卖土地开发权，农民除保留土地其它全部权利外，还少纳农田税。这样既保护农田，也保障农民在农田上作长期投入的回报。美国New Jersey州、Wisconsin州和New York州及法国等曾采用这种方式保护农田。 其二是农田税金减免。Thomas F.Hay把农田减税法分为：①农田“特惠估税值”，是不带任何条件的纯粹的农田减税。 1970 年， 美国Colorado 和Connecticut等17个州采用这种减税方式；②延期征税， 据农田非农业开发时间来征收不同比例税金。美国Minnesota和Oregon 等州制定这种税收法；③限制性合同和协议，土地持有者同意在某些限制条件下（如没有保持农田免受非农化）归还减免的农田税金。 美国Hawaii 、
California和Pennsylvania州采用此减税方法。减免农田税金，有助于鼓励种田积极性。
2.3.3 新技术在农田资源保护中的应用。 农田监测与管理是保护农田的重要环节，有效管理取决于农田基础数据的精度和数据更新的及时性。遥感和地理信息系统作为农田数据获取和数据处理的新技术手段被引入农田资源保护中。如Hawaii州建立基于GIS的LESA 及农田管理系统，遥感作为农田面积、质量和产量监测的重要手段已被广泛应用。90年代初，专家系统技术在国外农业、土壤学科领域应用研究相当深入。可以预见，结合GIS、遥感和专家系统技术支撑， 是农田资源保护适应时代发展的必然。
3 国外农田资源保护对我国的启示
结合我国人多地少，耕地后备资源匮乏的国情，基本农田保护是当务之急。国外农田资源保护实践经验，对确保我国农田资源，特别是基本农田，有以下启示：
3.1 基本农田定义应有可操作性
国内基本农田定义，经历了从60年代的“生产力高，抗灾能力强的高产稳产农田”，到90年代的“根据一定时期人口和国民经济对农产品需求，以及对建设用地的预测而确定的，长期或规划期内不得占用的农田”的认识过程。前者是指相对优质农田，与当时基本农田建设的历史背景相适应；后者侧重于农田面积，忽视农田质量和农田后备资源。上述定义缺乏可操作性，划定基本农田时，难免以次充好，凑足面积。更难以确保面临非农化的优质农田和农田后备资源。
参照国外基本农田定义，基本农田内涵包括三个部分：①具有较高土壤肥力的土地，可保障一定产量水平；②具有恰当立地条件的土地，它决定土地用于农田可产生适当的经济效益；③其面积能保障满足一段时期人口消费基本农产品的需要。前两个部分指明基本农田的界定标准，后者说明了如何界定区域内基本农田保护面积指标。
结合笔者在北京城市边缘带基本农田保护工作实践，提出基本农田定义为：立足于国家计划和区域可持续发展需要，保障区域内人地关系在给定时段内达到平衡，所必需的具有较高土壤肥力，适宜立地条件，可生产基本农产品和特种农产品的土地。其中立地条件是指不包括土壤特性在内的，影响农田利用选择、农田生产效益的所有环境因素的总称。与以往基本农田定义相比，上述定义对农田利用方式、农田利用可能性与可行性和该划定的基本农田面积作出了规定，增强了可操作性。
3.2 基本农田保护操作模式的重建
当前我国基本农田保护以划定保护区形式，在县域组织实施。操作模式是，县级政府机构根据上级下达基本农田保护和建设预留地面积指标，考虑当地农田现状，规划基本农田保护区，确定需保护的农田面积和分布，将基本农田面积指标分解到乡（镇）。在规划基础上，划区定界，将基本农田落实到实地和图上。然后建立基本农田保护区，制定管理措施并实施保护。以上操作模式是以农田面积为中心，以行政命令为手段，实施基本农田保护。这种操作模式方便了上级主管机构，但涉及基本农田指标分解、规划和保护区划定等具体操作时，地方出于眼前经济利益考虑，往往忽视城市边缘带和村镇周围优质农田保护，甚至把农田保护区优先划在边远山区，难免导致一些保护区形同虚设。
从国外农田保护经验看，农业保护主要由地方政府或土地开发公司实施，基本农田划定是以农田土地质量评价和立地分析为基础。国外并不强调基本农田面积指标，没有农田“用一补一”的提法，这不单纯是其粮食相对过剩，重要的是农田保护不是形式，是地方政府的实际工作。“用一补一”在形式上是凑足农田面积，内容上却难以维持农田生产力总量平衡，实际上也是占用基本农田的籍口。中外国情纵然不同，但是提高地方政府对农田保护的认识和积极性是一致的。为适应市场经济变化，围绕保护农田土地生产能力这个主题，中央或其它上级政府可通过农产品购销数量和价格来引导地方重视农田保护，将农田保护与地方经济利益紧密结合，将土地开发权和土地开发净增值纳入国家管理，限制开发商滥占农田。
3.3 立法和严格执法是保护基本农田的根本
建国以来，我国也颁布了一系列保护农田的法规，特别是近年的《基本农田保护条例》和《划定基本农田保护区技术规程》以及一些省、市制定的农田保护法规，指导了当前基本农田保护。但是与国外情况比较，国内尚需详细规范农田保护的有关操作、规定基本农田保护区管理的责、权、利和相应占地补偿，并建立一支高素质的执法队伍。
3.4
行政干预下的利益平衡是规划和保护基本农田的必要措施
农田之所以被非农业建设占用，主要是不同产业经济上比较效益差异。国外农田资源保护中，始终贯穿有保护农田种植者利益的思想，通过土地整理、减免农业税收等经济措施，帮助农民降低生产成本，提高生产效益，保护农民积极性。因此为达到利益平衡，首先要保障农民从农田种植上获得应有的收益。国内化肥、农药等农业生产资料价格相对较高，农民负担过重，加上粮食价格偏低，农民种田积极性低。如此发展，纵然划定基本农田保护区，农田利用也难以持续，必将导致农田抛荒现象。其次，要限制农田非农化后的个人受益，特别应打击农田地产投机行为。把农田非农化利用的土地增值收入国库，用于建立农田保护基金。同时，也应惩罚农田抛荒行为。利益平衡的第三个要点是世代利益公平和区际利益平衡原则，把满足当代人利益与后代人利益结合起来，把农田保护与环境建设结合起来。并通过行政和立法手段，使农田保护区与开发区获得平等利益。
3.5 新技术应用是科学保护农田的重要手段
为适应市场经济条件下农田土地利用变化和农田产权变更较快，适应农田面积大和分布在不同地域等特点，有效监测和管理农田，需要采用GIS技术建立农田空间与属性数据库， 利用遥感技术及时监测农田变化，利用全球定位技术（GPS）进行农田保护区和开发区定位， 利用空间决策支持技术辅助农田利用的决策，利用专家系统指导农田管理。我国“九五”计划期间所开展的保护农田的“绿地计划”，正是新技术在农田保护上应用的范例。可以预见，伴随计算机技术和数据通信技术发展，我国农田保护将更有成效。
收稿日期：1998-09-29