城镇化进程中社会建设与政府权力界定，本文主要内容关键词为：城镇化论文,进程论文,权力论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化是党的“十八大”以来最重要和最热门的话题之一。中央高层的关注与期望，地方政府实践的探索与实践，学术界的讨论与争议，都使得城镇化问题在当前有了新的高度。可以说，城镇化关乎中国未来二十年乃至更长时间内的发展持续与社会和谐。如何积极稳妥推进城镇化，已成为中央和各级政府关注的重要和核心战略，也是当前和未来各级新政府的政策着力点。然而如火如荼的城镇化实践及其结果引发了诸多争论，争论关注的核心问题之一是政府在城镇化进程中的作用及其权力定位。从理论上看，该争论本质是“城镇化进程的主导动力是政府主导的逻辑还是市场自发的逻辑”？本文就是对此两种逻辑的结果与关系及其城镇化过程中政府功能定位与权力界定的分析。
一、当前我国城镇化的新态势和面临的问题
(一)我国城镇化的新态势与新背景
在城镇化的发展导向下，中国社会正由一个农业国家、农村社会向工业国家和城市社会转变。这个转变过程既体现了经济社会发展的特点和趋势，也是提升农村发展，改善农民生活水平的现实需要。2011年是中国城镇化发展历史上的重大里程碑，根据国家统计局发布的数据，2011年中国城镇化率为51.32%，在历史上首次实现了中国城市人口多于农村人口的格局。目前，全世界已经有一半以上的人口居住在城市，中国的城镇化率也达到了同期世界城镇化的平均水平。2012年我国的城镇化率更是达到了52.57%，每年有1600万农村居民转变为城市居民，这表明中国处在了城镇化的新时期和新阶段。然而，与发达国家通常城镇化率达到80%以上的水平相比，我国城镇化水平依然落后。长期以来经济社会发展的不均衡性使得城镇化的发展也不均衡，西部地区的城镇化水平和东部、全国平均水平相比存在较大差距。从发展水平看，西部地区仍然主要处在城镇化的初级阶段，是未来中国城镇化的快速增长区。具体情况如图1：
图1 东部GDP增长率
自工业革命以来200多年的世界城镇化历史看，从乡村文明走向城市文明，从分散走向适度集中是经济社会发展的基本趋势。迪尔凯姆、滕尼斯先后从社会学视角论述了这个认识。这也符合人们的需求结构和产业结构升级的规律和要求。基于城镇化的发展规律和中国社会发展的现实需求，十八大报告明确提出了城镇化是中国未来发展的动力，也规定了城镇化发展的总要求，将城镇化定位为当前国家发展规划与发展重点和发展的新战略。十八大报告指出，一方面要着力提高城镇化质量，推动工业化、城镇化和农业现代化相互协调和同步发展；另一方面进一步推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力。可见，“城镇化”是十八大后，乃至今后数年中国经济社会发展的核心主题之一。尽管十八大给中国城镇化提出了新的目标和期望，但是如何走一条质量和速度兼顾，经济与社会发展均衡的城镇化道路，却是一个需要在实践中不断研究和探索的问题。
(二)城镇化的经济主导逻辑及其后果
从城镇化与工业化的关系看，城镇化与工业化是现代化的两个基本维度。工业化是从产业结构转化升级的角度进行的分析，城镇化则是从居住方式、组织方式、生活方式的视角展开分析。然而，两者密不可分，工业化是城镇化的产业基础，为城镇化的顺利推进提供了就业岗位，使得转移和集中的人口能够生存和立足于城市之中。城镇化同时也为工业化提供了非农劳动力和消费人口。从这个维度上讲，城镇化能带来大量的投资和消费需求，从而拉动经济增长。通过推动新型工业化，带动产业升级和刺激消费升级，为经济发展提供持久的推动力。正是由于城镇化强大的经济动力，使其迅速成为当前各级政府的重要经济战略。
经济导向城镇化带来了大量的投资和消费需求，在相当程度上也拉动了经济增长，然而，也造成“物”的城镇化与“人”的城镇化的失衡。城镇化的主角应该是人，是流动和集中到城市的人的城镇化，而不是政府和专家的城镇化。人的城镇化不光要在物质基础上实现，更要在生活方式、价值观念、社会心理等层面被认可、被接受、被支持和融入社会，能在居住、就业、教育、医疗等方面逐步享有无差别的待遇。彻底综合的城镇化绝不仅仅只在经济层面体现，更应当体现在社会建设层面，没有社会和文化方面的成长与变迁不是完全的城镇化。生活在城市，却没有市民的待遇，没有市民的生活方式和对城市的归属感，物理空间的转移并不代表心理空间的转换，缺乏后者的城镇化最多是表面的城镇化，半城镇化。
当前中国城镇化落后于工业化，此现实状况在某种程度上是过分重视城镇化的经济功能的结果。蔡继明等学者认为，如果扣除居住在小城镇的1.5亿人和进城务工半年以上的约1.5亿农民工，中国的城市化水平恐怕只有35%左右，这说明中国的城镇化滞后于工业化。尤其是西部地区，商品经济不发达，大批农民工转移到城市打工，为工业化发展做出了重要贡献，但因为社会福利与社会建设不到位，农民工没有同步实现市民化，经济发展与社会发展不能同步。
二、城镇化进程中的政府权力与功能定位
(一)城镇化的多维内涵及其多元动力
从城镇化的过程和历史看，城镇化有三种不同程度的城市化，分别是人口城镇化、土地城镇化和居民生活方式城镇化。第一种“人口城市化”主要是强调人口物理空间的变化，人口由乡村向城市的转移过程。经济学家埃尔德里奇(H·Eldridge)概括为：“人口的集中过程就是城市化的全部含义”；第二种“空间城市化”强调生产方式、产业布局、基础设施等由农村向城市转化，农村或农业人口转变为城镇人口，转化为非农业人口。日本城市社会学会会长矶村英一认为，城市化是一定地域内的人口规模、产业结构、管理手段、服务设施、环境条件等要素由小到大、由粗到精、由分散到集中、由单一到复合的一种转换或重组的动态过程；第三种是“生活方式城市化”，美国芝加哥学派的沃思(Wirth)提出，城市化就是变传统落后的乡村社会为现代先进的城市(镇)社会的自然历史过程，认为城市化是从农村生活方式向城市生活方式发生质变的过程。
从城镇化的三种理解中可以看出，人口向城市的集中只是表面特征，产业升级与生产方式的变更是内在动力，而生活方式的现代化变迁才是城镇化的最终结果。事实上，从城镇化的过程看，要依次经历这三个城镇化的阶段，最后实现生活方式、价值观念的现代化才是真正的以人为本的城镇化，也才是经济和社会并行发展的城镇化。在这三个城镇化的阶段中，也伴随着三种空间的转变。人口向城市的集中体现了“物理——地理空间”的改变，这种改变的实现最容易；生产方式、产业结构等的转变是“经济——社会空间”的向非农化的转变，这个转变最关键，需要有产业基础作为支撑；最后则是“心理——文化空间”，这是最彻底也最缓慢的转变。人不仅是经济的存在，也是心理、价值和情感的存在，离土离乡、生产方式变革会导致生活方式、价值观念、心理和文化情感的同步变迁，才是真正城镇化的完成。2000年7月举行的世界城市大会，把城市化定义为：城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程，表现在人的地理位置的转移和职业的改变，以及由此引起的生产和生活方式的演变，既有看得见的实体变化，也有精神文化方面的无形转变。这是对城镇化内涵的全球性共识，也应该成为我们衡量和推进城镇化的重要依据。
从以上城镇化阶段和程度看，政府、市场和文化环境都是城镇化的动力源泉。其中政府通过政策、制度和组织机构设计，甚至直接参与城镇化运作(如投资、规划、改造等)成为核心动力；企业在资本的驱动下以市场的方式(产业升级、提供非农岗位等)推动着城镇化进程。在现阶段的中国，政府的推动往往和企业与资本结合在一起；在生活方式、价值观念和社会心理层面的城镇化要长期经受城市的工作方式、消费方式、文化精神等城市场域的环境的熏陶和作用，从而在价值观和生活方式上完成村民到市民的转变。在以上的动力结构中，相对于政府的作用直接且显著，城市场域文化环境的作用缓慢，但彻底且持久。
(二)政府在我国城镇化进程中的双重作用
城镇化是中央政府既定的发展战略，各级政府在城镇化进程中扮演者特殊的角色。当下各个地方的城镇化进程中，各级政府烙印非常明显，他们甚至是最主要的主体，政府既是城镇化战略的制定者，也是参与实施者，从某种意义上说，是政府主导着城镇化的进程。政府之于城镇化的作用是双重的。不可否认，城镇化的推进需要政府政策制度、战略规划、产业培植、基础设施投资和社会保障跟进，从而为城镇化提供制度环境和发展平台。然而，政府在城镇化过程中的负面作用也相当明显，利益和权力使得各级政府可以按照自己的意愿深度参与城镇化，在此过程中施加和放大官员的意志。如在当前土地等资源公有和法律有待完善的体制下，政府想干和可以干的事情太多，就从中国城市规划与建设面貌的千篇一律而言，背后正是各地政府土地财政和追求GDP的同一思路与动机的使然，主体的无差异性，导致结果的相似性。
在经济逻辑导向下，有些地方政府对城镇化片面理解，认为城镇化就是基础设施建设，是拆迁改造和房地产开发，为此，政府必然在地产和基础设施项目上着力。最近各大媒体纷纷报道了快速城镇化过程催生了遍地的新区、新城，《人民日报》甚至用“拍脑袋决策至鬼城频出荒草萋萋烂尾遍地”的标题来批判“造城”之风。国家发改委的课题组对12个省区的调查显示，144个地级城市竟然要建200余个新城新区。《中国经济周刊》报道，中国在建摩天大楼占全球87%，这体现了经济暴发户的冲动和浮躁。在全国努力推进城镇化的大背景下，各地也纷纷出台“新城建设”、“大都市规划”等，究其根源还是“GDP至上”的思维根深蒂固。新城建设不管是否有实际需求，也不甘落后他人，旧城改造宁可银行举债也要大上基础设施，经济逻辑下的城镇化只着眼经济，重视投资和经济效益。加之政绩观加剧了政府官员的短期行为，促使了企业资本与政府权力的广泛结合，各地的新城建设、暴力拆迁，不断创造着中国城镇化的速度和问题。
(三)城镇化进程中政府的功能定位与权力限制
中国的城镇化主要由政府推动，政府在城镇化过程中权力过大已成为共识。广泛存在于农村的土地强征，城市的暴力强拆，各地城市建设物质繁荣、文化简陋等成为质疑和批判城镇化过程中政府权力滥用的理由。
如何定位城镇化过程中的政府功能，防范政府权力滥用就成为重要问题，该问题与学术界关注的“城镇化是市场化的结果还是政策设计的结果”高度相关。经济学家许小年就认为，“城镇化不是一个目标，而是一个结果，城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动，而是经济社会自然发展的结果，政府也不应自己动手，圈地迁人，按图造城，而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。”事实上在中国特殊国情和城镇化背景下，政府需要发挥积极作用，但也必须根据城镇化规律限定自身权力。在重要的城镇化资源，如土地还不能充分市场化的背景下，中国的城镇化尚需要政府规划、引导和培育，为城镇化打造制度系统、政策平台、社会和市场环境，政府作为顶层设计者、规则的制定者和执行的监督者不能自身参与城镇化具体运作。政府只有定位正确、权责明晰，城镇化才能有序推进。
三、城镇化的经济逻辑与社会逻辑的失衡
(一)城镇化的质量与可持续性要求
城镇化速度应该与其质量同等重要，在城镇化发展的中后期，其质量更为重要。有质量的城镇化不应该仅仅是人口集中的表面性城镇化，应该是土地城镇化、人口城镇化的同步和统一，应该是经济标准与社会标准的统一。现阶段我国城镇化的重点应该深入到积极促进产业升级，创造非农就业岗位以吸纳转移人口；逐步消减城乡壁垒，促进城乡社会建设的均衡发展，让农村和城市都能发挥各自的特点和优势，引导和促进居民在城市与乡村间双向自由流动。印巴次大陆和拉美地区部分失败的城镇化案例启示我们，没有产业支持的城镇化不是真正的城镇化，不考虑作为城市主体的人自身的现代化，不完成生活方式的城市化转变不是完整和彻底的城镇化。出于追求经济目的而忽视城镇化的社会层面，无法塑造真正意义上的市民，这种失衡最终也不能实现经济层面的持续发展。
政府的“造城运动”关注的是城镇化过程中的物质繁荣，然而全面城镇化的内涵告诉我们，城镇化更需要的是社会的成长，即需要文化认同，身份认同，政治、社会参与与心理归属，没有社会建设的跟进和社会的成长，不是有质量的、可持续的城镇化。
(二)城镇化进程中经济逻辑与社会逻辑的关系
基于经济效益导向的城镇化逻辑重物轻人，重速度、轻质量，在资本逻辑的推动下，以工程化、项目化为特征的新城建设、旧城改造在全国火热兴起。虽然各地的城市面貌的大幅度改善，甚至物质基础设施有超前发展之虞，这些现象背后就是资本的逻辑、GDP的推崇。可以说，近十年来年均超过1%的城镇化速度主要是经济驱动的逻辑。
城镇化固然离不开经济逻辑，然而城镇化不全是解决经济问题。城市的主体是人，任何城镇化归根结底是“人的城镇化”，是作为社会主体的人从村民向市民的全方位转变，这其中最本质的不是城乡物理空间的变化，而是生产方式、生活方式和价值观的转变。喻新安在《中国青年报》撰文认为，人的无差别发展是新型城镇化最本质、最核心、最关键的东西。长期以来，我们没有将人作为城镇化的中心，而是将城镇化的重点放在了经济层面，以经济逻辑为导向展开城镇化，相对无视社会、文化的建设和消除人的差别性待遇。因为制度和政策改革的滞后，每年大批农村劳动力流动进城市后不能获得市民待遇，无法在心理上融入城市，农民工群体集体缺乏归属感，这样的城镇化只能是不成熟的“半城镇化”。真正城市化的生产方式和生活方式及其价值认知是一体的，是相互适应和相互促进的，农民工在职业上的城镇化与其社会待遇及其社会地位的差别化不可能形成合力，当这个群体无法在生活方式上彻底城镇化的时候，必然也不能形成市民化的生活与消费方式，也当然无益于城镇化的经济目的的实现。
根据沃思(Wirth)的定义，城镇化的内涵是职业方式的非农化和生活方式的现代化，这两者都有它的经济基础和社会基础。尤其是生活方式的城镇化是在旧有基础上结合非农生产方式的作用而逐步转变，这与个体的文化心理与价值观念密不可分，不可能短期内强制完成。为此，在生产方式转型的基础上，需要同时推进社会福利、社会保障等社会建设来培育生活方式的现代化转型。
四、界定政府权力，形成合理的城镇化动力机制
中国城镇化的发展到了关键的时期，当我们经历了初始城镇化阶段向更全面、更有质量的城镇化迈进时，如何让政府在此过程中更多发挥积极功能，限制权力边界是亟须解决的重大问题。本文认为，应该关注以下方面。
首先，从城镇化的多元内涵出发明晰政府作用。从城镇化阶段性和发展规律我们可以看出，城镇化依次要经历人口集中、产业升级与生产方式转化，以及生活方式城镇化几个主要阶段。只有彻底完成人口的适度集中，生产方式非农化和生活方式的现代化，以及市民身份的市民化转变才能是城镇化的完成。人口集中只是城镇化的表面特征和开始，从业方式的转变是城镇化的关键步骤，而只有生活方式与身份认同彻底转变才是城镇化的最终结果。为此，政府要做的是为城镇化的各项转变提供制度和政策的支持，立足全局制定城乡一体化发展规划；解除束缚，促进城乡资源要素的自由流动和平等交换；为全面城镇化的培育非农产业提供就业岗位；加强社会建设、推进和落实城乡的基本公共服务内容的均等化，促进社会成长，为农民的市民化提供社会支持。具体如推进户籍制度改革，消减劳动力市场分割，推进土地制度改革等。政府同时也应当是城镇化过程的监督者，应当摆正位置、恪守职能，积极保护城镇化过程中农民的权益，防止资本对民众的侵权。
其次，完善政府介入城镇化的制度体系。合理的城镇化应该坚持政府引导、公民参与、市场化运作。在现有体制下，追求GDP是政府官员短期行为的一种本能，加之缺乏监督和问责，很难让政府自身恪守自己在城镇化中的角色，也很难制止地方官员和资本结合迅速推进土地城镇化来追求利益和政绩。中央三令五申讲城镇化要以人为本，人的城镇化是核心，然而各地方“强制性城镇化”、“土地城镇化”快于“人口城镇化”，减少各类“造城运动”，减少农村土地侵权等问题层出不穷。究其原因，缺乏严格、明晰和系统的法律制度是重要方面。城镇化是居民的城镇化，不是政府的城镇化，应该在调整各级官员的考核目标，消减政府短期行为基础上，同时建立专门的制度和法律体系来规定政府介入城镇化的角色和职能，用严格的制度引导和规范政府发挥积极职能，限制和问责政府越权。
再次，维持城镇化进程中经济逻辑与社会逻辑的均衡。经济逻辑主导下的城镇化，过于推崇经济力量的作用，用钱堆砌出来的城市缺乏个性特色、缺乏文化内涵，城市千篇一律没有影响力。城市改造和建设求新求大，不顾历史、不顾文化、不顾百姓生活，权力意志和资本逻辑的结合不仅可能造成街区传统性功能与文化丧失，历史景观与文化遗存破坏，城市空间与传统文化和场域记忆断裂，也会产生城市居民居住空间的分异与隔离。随着城镇化向乡村的不断扩展，冯骥才先生说，城市文化悲剧正向农村转移。与城市相比，乡村的市场化基础更为薄弱，更易被权力意志和资本力量侵蚀，我们应该充分尊重城镇化过程中乡村社会的自发秩序。美国学者詹姆斯·斯科特在《国家的力量》中详细论述了政府力量和追求经济现代性的后果，他认为简单化的国家管理、极端现代性的意识、集权国家和弱小非政府力量的致命结合，造就了大量项目的失败。中国诸多的造城运动，许多地方对摩天大楼的狂热追逐在一定程度上印证了斯科特的担忧。
城镇化建设中的经济主导逻辑忽视了社会建设，抑制了社会的成长，造成了城镇化的畸形发展和诸多负面效应。为此，同等注重城镇化的社会层面，进一步解除制度的束缚，如户籍改革、农村土地改革，加强社会建设，推进城乡的基本公共服务内容的均等化，培育非政府的力量的成长，实现城镇化过程中经济与社会均衡发展，是实现持久城镇化的重要条件。物质高度发展、社会成长不够，城镇化则有其表无其里。如广大农民工群体有非农职业，却无市民待遇，无法实现身份认同和心理归属，也不能进行有效的公共参与，最终也无法维持城镇化的持久和有序。
总之，结合城镇化的发展规律与全面内涵来定位政府功能，限制政府权力，促进政府的服务型转变，摒弃城镇化的经济主导逻辑，注重城镇化过程中的社会建设与社会力量的成长，是实现稳定和有序城镇化进程的必由之路。
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